- 4. L’evoluzione delle procedure di controllo periodico - 4.1 L’attività di cooperazione tecnica - 4.2 Le domande dirette - 4.3 I contatti diretti - 4.4 Verso un regime maggiormente sanzionatorio : la lista speciale - 5. L’evoluzione dei meccanismi occasionali - 6. L’attività di reporting del CEACR - 6.1 Considerazioni sul lavoro minorile - 6.2 Considerazioni sul lavoro forzato - 6.3 Considerazioni sul divieto di discriminazione - 6.4 Considerazioni sulla libertà di associazione - 7 Riflessioni conclusive.
1.Introduzione al sistema di controllo.
Nel corso di questo lavoro si è cercato di analizzare il ruolo dell’ Organizzazione Internazionale del Lavoro , con un particolare interesse per la sua attività normativa e di standard setting . Tuttavia , l’OIL si contraddistingue non solo per il suo corpus di Convenzioni e Raccomandazioni , ma anche e soprattutto per il suo sistema di controllo sull’applicazione delle norme, distinto per il suo carattere di avanguardia nel panorama istituzionale della comunità internazionale261. In particolare , come avremo modo di vedere più dettagliatamente nei prossimi paragrafi , il processo di controllo e monitoraggio si articola nei meccanismi di controllo a carattere periodico e in quelli a carattere occasionale , attivati su richiesta di terzi soggetti . Il buon funzionamento degli stessi dipende poi dall’operato di diversi organi che possono assumere le vesti di organi politici a composizione tripartita o di organi tecnici , che in quanto tali non devono rappresentare le tre categorie professionali . L’attuale assetto del sistema di controllo viene precisato in primis dalla Costituzione stessa e nel corso degli anni ha subito diversi perfezionamenti promossi da parte della Conferenza e del Consiglio di Amministrazione . Alcuni di questi sono stati realizzati negli anni successivi all’origine dell’OIL , tuttavia gli aggiustamenti e le modifiche più significative sono senza dubbio collocate nel periodo successivo alla Seconda Guerra Mondiale. Al riguardo gli emendamenti del 1946 decretano l’obbligo del controllo permanente e individuano una particolare procedura in materia sindacale , che condurrà nel 1950 alla creazione di un comitato ad hoc. Nel corso degli anni
261
Cfr. Adam Roberto , Attività normative e di controllo dell’O.I.L. e evoluzione della comunità internazionale , Milano – Dott. A. Giuffrè Editore – 1993, pag. 136.
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poi si sono verificati ulteriori mutamenti , che hanno comportato la creazione di nuove procedure , la modifica delle funzioni e del ruolo degli organi competenti , ma soprattutto il cambiamento delle principali caratteristiche e finalità dell’azione di controllo ; la quale si è vista attribuire ruoli e responsabilità ben diversi da quelli che la Costituzione formalmente le assegnava. 262 Nel corso di questo capitolo , sarà nostro interesse analizzare i due principali meccanismi di controllo ( periodici e occasionali ) attraverso i quali l’OIL svolge il controllo sull’applicazione delle norme . Una particolare attenzione verrà accordata al meccanismo di controllo periodico e all’attività di reporting condotta dalla Commissione di Esperti sull’Applicazione delle Convenzioni e Raccomandazioni (CEACR) sui quattro core labour standards presentati nel capitolo precedente . Tuttavia prima di addentrarci in questa trattazione è bene dar conto delle procedure di controllo utilizzate dall’OIL e del loro processo di evoluzione iniziato a partire dal termine del Secondo Conflitto Mondiale .
2. I meccanismi di controllo periodico.
Le procedure di controllo periodico , come previsto dagli articoli 19 e 22 della Costituzione , prevedono una serie di impegni vincolanti a carico degli stati membri. Come si è già avuto modo di dire , ai sensi dell’articolo 19 tutti gli stati entro un anno o in casi eccezionali entro 18 mesi sono vincolati a sottoporre il testo di una Convenzione o di una Raccomandazione alle autorità nazionali competenti in materia. In un secondo tempo , ottenuto l’assenso dall’autorità competente , gli stati sono obbligati a notificare la loro ratifica al Direttore Generale e a riferire le misure intraprese per dare attuazione alle disposizioni. Per quanto concerne le Convenzioni e Raccomandazioni non ratificate, invece gli stati sono invitati , su istanza del Consiglio di Amministrazione, ad inviare rapporti inerenti lo stato di attuazione della legislazione e delle prassi nazionali ; precisando le misure utilizzate per mettere in atto le Convenzioni sul piano legislativo e amministrativo, nonché le difficoltà che ostacolano la ratifica delle stesse .263 L’articolo 22 , invece , dispone che ogni stato deve inviare all’Ufficio Internazionale del Lavoro dei rapporti annuali contenenti tutte le informazioni sulle misure utilizzate per dare compimento alle Convenzioni e alle Raccomandazioni ratificate . Questi in particolare devono essere redatti nel rispetto dei parametri definiti dal
262 Cfr. Adam Roberto , op. cit., pag. 138. 263
Cfr. Costituzione OIL , articolo 19 , n. 5 . “Si une convention n’obtient pas l’assentiment de l’autorité ou des autorités dans la compétence desquelles rentre la matière , le Membre ...devra faire rapport au Directeur général du Bureau international du Travail , à des périodes appropriées , selon ce que décidera le Conseil d’administration , sur l’état de sa législation et sur sa pratique concernant la question qui fait l’objet de la convention , en précisant dans quelle mesure l’on a donné suite ou l’on se propose de donner suite à toute disposition de la convention par voie législative , par voie administrative , par voie de contracts collectifs ou par toute autre voie, , et en exposant quelles difficultés empêchent ou retardent la ratification d’une telle convention.”
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Consiglio di Amministrazione; ovverosia forma , contenuto e riferimento temporale . In ogni caso sia i rapporti previsti dall’articolo 19 , che quelli previsti dall’articolo 22 , devono essere comunicati alle diverse organizzazioni nazionali dei lavoratori e dei datori di lavoro , allo scopo di considerare anche le loro osservazioni in merito all’argomento. In pratica queste organizzazioni devono presentare ai rispettivi governi commenti ed eventuali suggerimenti sui rapporti concernenti l’implementazione delle Convenzioni . Le procedure di controllo periodico, si prefiggono l’obiettivo di analizzare attraverso determinate procedure l’insieme delle informazioni desumibili dai rapporti che i vari stati hanno l’obbligo di inviare. Tuttavia, è bene precisare che saltuariamente il loro incarico si identifica con quello attribuito ai meccanismi di controllo internazionale 264, dal momento che non sempre le informazioni contenute nei rapporti attestano la corrispondenza con gli obblighi internazionali. Come si è già detto, infatti, una parte dell’attività degli organi di controllo periodico verte sui rapporti concernenti le Convenzioni non ratificate e le Raccomandazioni , che in quanto tali non consentono di verificare l’esatto adempimento dell’obbligo costituzionale di sottoporre i testi normativi alle autorità competenti. 265 D’altronde come sostengono Valticos e Charpentier266 ,il controllo sulle Convenzioni non ratificate e sulle Raccomandazioni non costituisce un riscontro di legalità , bensì un’opportunità attraverso cui stilare un resoconto della situazione esistente e dare impulso all’istituto della ratifica. Le peculiarità procedurali sinora viste sono ravvisabili in tutti i rapporti previsti , tuttavia ci preme sottolineare che le indicazioni fornite dalla Costituzione sull’esame di questi rapporti sono piuttosto scarne. Dalla lettura dell’articolo 23, infatti si desume unicamente l’obbligo del Direttore Generale di presentare alla Conferenza un riassunto ( résumé) sulle informazioni ricevute. In tal senso si è provveduto alla creazione di due commissioni: la Commissione di Esperti per l’applicazione delle Convenzioni e delle Raccomandazioni ( CEACR ) e la Commissione della Conferenza Internazionale del Lavoro per l’applicazione delle Convenzioni e Raccomandazioni , che rappresentano le due colonne portanti del meccanismo di controllo periodico. La prima viene creata nel 1926 grazie ad una decisione del Consiglio di Amministrazione come suo organo ausiliario e si compone di 20 membri eletti per un periodo di tre anni . Questi sono esperti in materia giuridica e sono nominati dal Governing Body 267 su proposta del Direttore Generale. La CEACR si riunisce ogni anno nel periodo di Novembre-Dicembre per analizzare i rapporti elaborati dai vari stati e redige un ulteriore
264
Cfr. Adam Roberto , op. cit., pag. 141.
265 Cfr. Adam Roberto , op. cit., pag. 141. 266
Cfr. Adam Roberto , op. cit., pag. 142.
267Cfr. OIL, 102nd Session, 2013 , Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations , Third item on the agenda: Information and reports on the application of Conventions and Recommendations Report III , pag. 2.
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rapporto annuale composto di due volumi . Il primo (il c.d. Report III 1A )268 si compone di una parte generale il c.d. General Report riguardante gli sviluppi dell’attività della Commissione e il grado di diffusione degli obblighi costituzionali , e di una seconda sezione dedicata all’approfondimento dello stato di avanzamento delle disposizioni fondamentali nei singoli paesi. L’elaborato viene poi completato dal secondo volume ( il c.d. Report III , parte 1 B ) includente l’indagine generale ( General Survey ) 269
e da un documento informativo ( il c.d. Report III, parte 2 ), che ci offre una panoramica sui recenti sviluppi della disciplina giuslavorista, nonché indicazioni sulle ratifiche delle Convenzioni per ciascun paese. La Commissione della Conferenza , invece , è una commissione interna alla Conferenza Internazionale del Lavoro ( CIL ) e presenta una composizione tripartita dal momento che i suoi funzionari appartengono alle tre classi sociali. In occasione di ogni sessione la Conferenza elegge il suo presidente fra gli aderenti alla classe governativa , due vicepresidenti a rappresentanza della parte padronale e di quella lavorativa e infine un reporter scelto fra gli esponenti del governo.270 Per quanto riguarda il suo mandato questa si riunisce annualmente nella Sessione di Giugno , valuta le misure volte a dare effetto alle Convenzioni ratificate e sulla base di queste elabora un rapporto . In conformità dell’articolo 7 degli ordini permanenti della Conferenza la Commissione dovrebbe considerare :a) misure prese per favorire l’attuazione delle ratifiche delle Convenzioni b) reports realizzati in accordo con l’articolo 19 della Costituzione c) misure prese in conformità dell’articolo 35 della Costituzione 271
. I procedimenti della Commissione della Conferenza sull’applicazione degli Standard danno la possibilità ai rappresentanti dei governi , dei datori di lavoro e dei lavoratori, di esaminare insieme la modalità attraverso cui ciascun stato adempie i suoi obblighi derivanti dalla ratifica delle Convenzioni. I governi inoltre hanno anche la possibilità , sulla base di informazioni precedentemente fornite dalla Commissione degli Esperti , di elaborare ulteriori misure prese o suggerite sin dall’ultima sessione della Commissione degli Esperti e di portare alla luce le avversità incontrate durante l’adempimento degli obblighi , nonché le modalità attraverso cui contrastarle. Il lavoro della Commissione inizia proprio con una discussione generale basata sostanzialmente sul rapporto generale presentato dalla Commissione degli Esperti e sull’indagine generale. Considerando l’allineamento delle materie dell’indagine generale con gli obiettivi strategici stabiliti nell’allegato della Dichiarazione del 1998 sui principi i diritti fondamentali del lavoro, il risultato della discussione viene trasmesso alla Commissione della Conferenza responsabile
268 Cfr. OIL , op. cit. , pag. 3. 269
Cfr. OIL , op. cit. , pag. 3 .
270
Cfr. OIL, op. cit. , pag. 3.
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dell’esaminazione dei report. In seguito alle discussioni generali , la Commissione della Conferenza esamina i casi di inadempimento degli obblighi . Finalmente la Commissione della Conferenza svolge il suo principale compito ovverosia esaminare un certo numero di casi riguardanti l’applicazione delle ratifiche delle Convenzioni, che sono state materia di studio della Commissione degli Esperti. La Commissione della Conferenza invita pertanto i rappresentanti dei governi coinvolti, a partecipare a una delle sedute per discutere il problema in questione. Alla fine di questo confronto la Commissione della Conferenza adotta delle soluzioni adeguate. In corrispondenza ad una risoluzione adottata nel 2000, inoltre viene predisposta in ogni sessione della Conferenza , un sitting speciale per promuovere l’applicazione della Convenzione n. 29 sul lavoro forzato 272. Nello specifico nel suo report si invitano gli stati ad accettare l’assistenza tecnica o altri tipi di missioni volte a soddisfare l’urgente bisogno di progresso sociale.