Il Modello Francese

In Francia le politiche di gestione del servizio idrico sono di competenza del Governo, anche se è previsto un confronto con l’utenza e le comunità locali, attraverso tre gradi di raccordo: a livello nazionale, a livello di bacino idrografico e a livello locale. Con la legge sull’acqua del 16 dicembre 1964, n. 1245, primo importante passo verso un processo che avrebbe portato all’odierno sistema di gestione, sono stati istituiti i Comitati di Bacino e le Agenzie dell’Acqua per ciascuno dei bacini idrografici in cui è stato suddiviso il territorio francese. I Comitati di Bacino sono composti da funzionari degli enti gestori, da soggetti regolatori e da consumatori che definiscono le politiche di gestione del servizio idrico integrato a livello di bacino.

Le Agenzie, composte da un direttore nominato dal Governo e da un Consiglio Direttivo che raggruppa rappresentanti del Governo, degli enti locali e degli utenti, provvedono alla riscossione delle tariffe e alla distribuzione dei finanziamenti, in attuazione degli orientamenti dei rispettivi Comitati di bacino. Si tratta di enti senza scopo di lucro cui non è concesso di reinvestire i profitti al di fuori del settore dove gli stessi sono maturati.

Mentre il bacino rappresenta, pertanto, l’unità geografica di riferimento per le politiche programmatiche del servizio idrico nel Paese, spetta alle comunità locali la titolarità delle funzioni relative allo stesso, che svolgono le attività di regolamentazione del settore. Le municipalità contigue possono associarsi per la gestione del servizio, secondo forme differenti scegliendo tra quelle disciplinate nel Code général des collectivités territoriales.

Nel caso in cui la gestione del servizio idrico è affidata ad un soggetto pubblico si potrà avere una gestione in economia (régie directe), ormai limitata alle sole comunità rurali, o per mezzo di aziende municipalizzate (régie à autonomie financière), o ancora mediante aziende speciali (régie à autonomie financière et personnalité morale), nessuna in regime di concorrenza dal momento che in ciascuna di esse si procede ad affidamento diretto in-house a tempo indeterminato. Ciononostante, il metodo largamente diffuso è quello dell’affidamento ad operatori privati, sulla base di un contratto di délégation35_{, a condizioni (cahiers des charges)}

molto simili ai nostri capitolati. Pur potendosi la delegazione esplicare in una varietà di modalità, il tratto comune è rappresentato dalla proprietà pubblica delle infrastrutture con il trasferimento al gestore esclusivamente dei diritti d’uso, e della responsabilità del servizio.

Entrando nello specifico delle principali tipologie di affidamento, con l’affermage, le reti già esistenti su cui il Comune continua ad investire, vengono affittate a privati dietro pagamento di un canone, rimanendo in capo al concessionario il solo onere di effettuare i lavori strettamente necessari per il funzionamento delle infrastrutture; il distributore dovrà garantire il buon andamento della gestione di cui è tenuto a informare l’amministrazione. Il servizio è pagato attraverso una quota, definita dall’amministrazione, della tariffa sull’acqua, la restante parte è trattenuta dall’amministrazione per la copertura dei costi di investimento. La durata del contratto è, in genere, di dieci o quindici anni.

La concession, invece, costituisce la forma di affidamento caratterizzata dal maggior grado di responsabilità delegata: con essa le attività di costruzione e gestione delle reti vengono delegate a società private che ne sopportano interamente i rischi, ma senza alcun vincolo sui profitti, con la previsione che, scaduto il contratto, gli asset dovranno essere ritrasferiti al Comune nello stato in cui si trovavano all’atto della delega. Si possono identificare tre elementi peculiari della concession: la sua natura mista, sia contrattuale che regolamentare; il modo di remunerazione del gestore e la durata della concessione.

Riguardo al primo, la presenza di clausole di natura mista riflette la duplice natura del rapporto sottostante, da un lato tra la pubblica amministrazione e il soggetto gestore, e dall’altro tra questo e gli utenti. Dette clausole, infatti, disciplinano le modalità di gestione, il rapporto di lavoro con i dipendenti e il sistema di tariffazione, mentre quelle contrattuali stabiliscono le condizioni accordate dall’amministrazione al concessionario; con l’evidente differenza che l’amministrazione potrebbe modificare unilateralmente le prime ma non le seconde.

Riguardo agli altri aspetti peculiari della concession, per quanto concerne le modalità di remunerazione del gestore, il concessionario è legittimato a richiedere agli utenti le redevances, stabilite d’accordo con l’amministrazione.

Relativamente al periodo di concessione, la durata del contratto oscilla, mediamente, tra i diciotto e i venti anni, ciò al fine di consentire al gestore il recupero dei massicci investimenti effettuati.

In entrambe le forme presentate, pertanto, si effettua una delega completa delle responsabilità in capo ai privati con la differenza che solo nel caso dell’affermage le infrastrutture preesistevano al momento dell’affidamento; si tratta, comunque, delle tipologie di affidamento più diffuse in Francia.

35 _{Sulla délégation de service public, cfr. Symchowicz, (1998).}

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Soluzioni intermedie tra la gestione diretta e la gestione delegata sono la gérance e la régie intéressée36_{. Nel primo caso, il servizio viene concesso in affidamento ad un terzo (anche società}

a capitale misto, prevalentemente pubblico, fino all’85%) per un massimo di sei anni: la municipalità conserva la responsabilità della gestione operativa e riscuote le fatture dagli utenti, mentre il gestore, che non investe capitali propri, viene pagato dalla municipalità in modo forfettario; la régie intéressée è una variante della prima, in cui il gestore condivide l’utile operativo partecipando alla riscossione, ma le perdite restano a carico della collettività territoriale. Prima della legge Sapin del 29 gennaio 1993, n. 122, la delega a tali società poteva originariamente avvenire direttamente, senza il ricorso a procedure concorsuali; possibilità cancellata dalla legge de qua (anti-corruzione) con lo scopo di rendere più trasparenti i contratti di concessione.

La normativa prevede, infatti, l’obbligo per le municipalità di indire una gara sia per la prima concessione a terzi, società interamente private o miste, che, al termine del contratto, per ogni successiva concessione, principi poi trasfusi nel Code general des collectivites territoriales. Il contratto è così aggiudicato al miglior offerente tra le società, pubbliche o private, partecipanti alla gara. Con la legge Barnier del 1995, la durata dell’affidamento a terzi è ridotta a venti anni.

Tali normative si applicano a tutti i contracts de délégation de service public, il che si traduce nell’unificare in un’unica disciplina tutte le modalità di affidamento ad un privato della prestazione di un servizio reso all’utenza, indipendentemente dal modo di remunerazione del gestore prescelto, anche se dalla prassi diffusa nelle gare, si osserva che il criterio di scelta preferito dalle amministrazioni si basa sull’intuitu personae. Infatti, è designata una Commissione d’esame che vaglia le candidature sulla base di requisiti di natura principalmente finanziaria e professionale; in seguito, ai candidati ammessi a partecipare alla gara sono fornite le dovute informazioni sulle caratteristiche quantitative e qualitative delle prestazioni che saranno tenuti a garantire. La Commissione esprimerà un parere sul merito delle offerte al Sindaco, che è la sola Autorità investita del potere di trattare con uno o più concorrenti in gara e di affidare il servizio; egli è tenuto ad informare il Consiglio comunale, ma la sua decisione, pur presa nel rispetto dei principi di uguaglianza e di libera concorrenza, sotto il controllo di legittimità del giudice amministrativo, si rivela, in ultima analisi, discrezionale37_{. A ciò consegue che, ai}

contracts de délégation non si applica la disciplina del Code des marchés publics, per cui la scelta del gestore si fonda su stringenti criteri oggettivi basati sull’offerta economica, sui costi di esercizio, sul valore e la durata della prestazione, ma la selezione del contraente avviene a seguito di una “negoziazione”, condotta secondo criteri predeterminati, ma sostanzialmente affidata alla discrezionalità dell’ente, con buona pace del rispetto dei principi comunitari.

Dal punto di vista soggettivo, lo Stato è titolare delle funzioni relative alle autorizzazioni, al prelievo ed allo scarico, ed al controllo sanitario di qualità. Tali funzioni sono esercitate dai servizi dipartimentali dei Ministeri competenti, con la supervisione della Direction de l’eau du Ministre de l’Environnement. In particolare, svolge importanti funzioni anche il Conseil National de l’eau, presieduto da un membro del Parlamento e composto da rappresentanti dell’Assemblea 36 _{Su tale modo di gestione, cfr. Mendogni, (1995).}

37 _{Art. L 1411-1 del Code general des collectivites territoriales. Per approfondimenti, cfr. Traina, (2001).}

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nazionale, del Senato e di importanti istituzioni competenti in materia, che viene consultato in merito all’andamento della politica nazionale dell’acqua e nella preparazione dei necessari atti normativi; esso consta di diramazioni decentrate, le Directions régionales de l’environnement (DIREN), che controllano quantità e qualità delle acque non demaniali. Sono stati inoltre istituiti a scala dipartimentale, i Services d’assistance technique à l’exploitation des stations d’épuration (SATESE), che svolgono compiti di controllo e di supporto tecnico per le Autorità locali.

Dal punto di vista della protezione della risorsa idrica, occorre menzionare l’importante legge sull’acqua del 3 gennaio 1992, n. 3, che interviene sugli articoli da L 212-3 fino a L 212-7 del Codice dell’ambiente. Tale legge è rilevante anche per l’introduzione, in quella data, di nuovi strumenti di pianificazione e negoziazione.

A partire dal primo gennaio 2010, il servizio di distribuzione e depurazione delle acque di Parigi e stato rimunicipalizzato, assurgendo a simbolo delle campagne contro la privatizzazione dell’acqua. Si tratta della retour en régie. Tale ri-municipalizzazione è stata inserita in un processo politico iniziato nel 2008: tra il 2009 e il 2011, infatti, sarebbero arrivati a scadenza i contratti di concessione dei tre operatori privati (nelle mani di Suez e Veolia). Sulla scia dell’esperienza parigina, tendenze alla ri-municipalizzazione sono oggi annunciate in città come Aubagne, Valence, Rennes, Nizza e Bordeau.