2 ESPERIENZE INTERNAZIONALI NEL SETTORE IDRICO
2.3 I M ODELLI DI R IFERIMENTO
2.3.1 Il Modello Tedesco
La prima legge federale di gestione del servizio idrico (Wasserhaushaltgesetz o WHG) è del 27 giugno 1957. Con questa normativa fu stabilito un quadro di norme generali, ausiliare alla produzione normativa dei Länder25. Tuttavia, anche se la disciplina generale del sistema idrico è
dettata a livello federale, sono i Länder a svolgere il ruolo di regolatori del servizio idrico integrato, disponendo del potere di legiferare in materia di gestione e protezione della risorsa idrica26. A partire dal 1956, i Länder, per ragioni legate all’organizzazione del servizio idrico, si sono associati nella LAWA (Länderarbeitsgemeinschaft Wasser), un ente che riunisce i diversi Ministeri per l’Ambiente e svolge per i Länder varie attività di supporto. La responsabilità della fornitura dell’acqua potabile è però posta in capo alle municipalità. Tale responsabilità si fonda, infatti, sull’art. 28, c. 2, della Costituzione tedesca, che attribuisce alle Autorità locali il dovere di garantire ai cittadini il soddisfacimento delle loro essenziali esigenze di vita.
Come spesso accade, in Germania, due o più municipalità possono confluire in associazioni intercomunali di diritto pubblico (Zweckverbände), che migliorano le capacità di gestione; inoltre, è importante sottolineare il ruolo svolto da associazioni, anch’esse di diritto pubblico, dell’acqua e del suolo (Wasser und Boden Verband)27 con funzioni di autogoverno della risorsa
idrica, cui possono partecipare imprese, proprietari fondiari, istituzioni e tutti i soggetti interessati. Tali associazioni sono dotate di uno Statuto parificato a quello delle istituzioni pubbliche amministrative.
Uno dei maggiori punti di forza del modello tedesco, consiste nella possibilità di coinvolgere, nelle scelte relative alla gestione, non solo esperti ma anche semplici cittadini. Le municipalità locali, dunque, individuano la modalità di gestione del servizio idrico tra i diversi modelli previsti dalla legge: la gestione in economia, in cui le municipalità gestiscono direttamente il servizio, per mezzo del proprio staff (Regiebetrieb); la gestione attraverso aziende autonome separate, anche a livello di budget, dall’amministrazione locale (Eigenbetrieb, analoghe alle nostre “municipalizzate”); la gestione del servizio da parte di società formalmente private ma a capitale totalmente pubblico (Eigengesellschaft), o misto (Kooperationsmodell); la 25 Tale legge è stata più volte modificata nel corso degli anni, a partire dal 1964 fino alla più recente modifica del 2002, in attuazione della direttiva quadro 2000/6017.
26 I Governi statali sono responsabili, in particolare, dell’ordinamento delle forniture idriche e dello smaltimento dei reflui nel loro territorio.
27 Monsees, (2004).
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gestione delegata a società private, tramite un contratto aggiudicato con gara (Betriebsführungsmodell); o ancora, la gestione da parte di società private su concessione di segmenti di servizi o di impianti (Betriebermodell); infine, va menzionato il ruolo delle associazioni intercomunali, di cui si è parlato, proprietarie delle reti, che gestiscono direttamente il servizio. Da ultimo, l’affidamento a compagnie private degli impianti (realizzazione e sfruttamento) di depurazione, da restituire alla municipalità, come in una sorta di project financing.
È importante soffermarsi, poi, sul fatto che prima del 1996, la legge federale sulle risorse idriche, non consentiva l’affidamento a società a capitale interamente privato: da allora, le società private possono detenere fino al 100% del capitale e possono anche riscuotere direttamente le tariffe.
Per quanto concerne la proprietà delle infrastrutture, esiste un’ampia varietà di soluzioni: nei modelli di gestione di Regiebetrieb ed Eigenbetrieb, la proprietà delle reti resta sempre dell’amministrazione locale, mentre, in caso di Eigengesellschaft e Kooperationsmodell, essa viene trasferita alla società di gestione, che diventa corresponsabile, insieme alla municipalità, dell’erogazione del servizio. A questi si aggiungono modelli intermedi in cui si ha una separazione tra gestione del servizio e la proprietà delle infrastrutture, come il Betriebsführungsmodell o il Betriebermodell.
Di recente, si è sviluppata la tendenza delle imprese municipali di diritto privato a differenziarsi orizzontalmente e a svolgere la gestione del servizio idrico, unitamente a quella di altri servizi, come il gas, l’elettricità, il trasporto pubblico, la televisione via cavo, allo scopo di cogliere economie organizzative, oltre a vantaggi tecnici e finanziari (si tratta delle Stadtwerke, che possono avere la forma di s.p.a. o s.r.l., in origine a capitale interamente pubblico). In queste società, il potere politico esercita un’influenza diretta solo relativamente alle decisioni strategiche e attraverso un organo di supervisione di cui la municipalità detiene la maggioranza.
Tale assetto appare in controtendenza rispetto ai recenti sviluppi della politica comunitaria in materia di servizi pubblici, che ha spinto, invece, nella direzione di una forte apertura al mercato e alla concorrenza. Per attenuare il peso dello squilibrio finanziario espresso da una gestione a base prevalentemente municipale, sono le stesse municipalità che si avvalgono di apporti privati mediante la cessione di quote minoritarie. Ciò non è stato sufficiente, tuttavia, ad orientare il dibattito sorto in Germania negli ultimi anni sulla liberalizzazione dei servizi pubblici, a favore della stessa, anzi dal dibattito sono emersi elementi utili a formare il convincimento che un tale orientamento sarebbe irrealizzabile nel settore idrico tedesco.
Sembrano prevalere politiche di modernizzazione dell’esistente al fine di cogliere le opportunità legate al miglioramento dell’efficienza e della economicità della gestione.
Riguardo ai metodi di selezione del soggetto privato, in caso di società miste, sono le municipalità a scegliere discrezionalmente tale soggetto, non essendovi alcun ricorso a procedure concorsuali.
Le istituzioni incaricate della supervisione delle risorse idriche a livello federale sono principalmente il Ministero dell’Ambiente coadiuvato da altri Ministeri per aspetti particolari, mentre, a livello di Länder, le responsabilità inerenti alla gestione delle risorse idriche sono ripartite su tre livelli: la suprema Autorità per la Vigilanza del sistema idrico è il Ministero dell’Ambiente (in qualche caso, il Ministero dell’Agricoltura), che svolge una funzione di 30
supervisione delle Autorità ed Agenzie che operano a livello locale. Si osserva, tuttavia, che non esistono in Germania, né a livello federale, né statale, autonome Agenzie regolatrici del settore idrico. Inoltre, non sono istituzionalizzati sistemi di gestione a livello di bacino.
Il settore idrico tedesco rappresenta, in conclusione, un’eccezione in materia di legge sulla concorrenza. A differenza di altre industrie a rete, come l’elettricità e le telecomunicazioni, nel settore idrico la concorrenza è pressoché assente: è un settore organizzato in monopoli decentrati, regionali e di piccola scala. Nonostante qualche isolato caso di privatizzazione di imprese municipalizzate, il mercato non può dirsi liberalizzato. La quasi totale assenza di privatizzazione non preclude né la concorrenza diretta in termini di quota di mercato tra istituzioni comunali né la concorrenza comparativa (yardstick competition).
Come rileva28 Wackerbauer (2011), “il servizio di acquedotto e il trattamento dei reflui sono
considerati servizi pubblici di interesse generale e rientrano nell’ambito delle competenze dei comuni. Le imprese dedite a questi servizi sono di proprietà pubblica, soprattutto quelle di minori dimensioni. Le imprese private sono pochissime e riforniscono soltanto alcune agglomerazioni urbane. Rispetto ad altri paesi, il settore idrico tedesco è molto frammentato e caratterizzato da imprese di piccola scala”.
Da dati del 2011, risultavano, infatti, 6.400 utilities idriche e circa 7.000 imprese incaricate del trattamento dei reflui, il che rendeva molto difficile competere con i player globali operanti sui mercati esteri. La configurazione strutturale del settore idrico tedesco rappresenta, quindi, un ostacolo per la competitività sul piano internazionale. Il rovescio della medaglia è, però, ravvisabile nell’eccellente qualità dell’acqua e nell’alto livello di sicurezza delle forniture.
In Germania, pertanto, siamo in presenza di un settore ancora poco liberalizzato; e ciò riguarda anche le imprese che si sono trasformate da pubbliche a private, in quanto le Autorità comunali continuano ad esercitare un controllo su di esse dal momento che detengono ancora una quota maggioritaria pari ad almeno il 50,1%. Questa situazione viene definita “partenariato pubblico-privato”. La privatizzazione rappresenta soltanto una modalità contemplata legalmente ma non un modello adottato a livello nazionale. Il modello tedesco di privatizzazione si fonda sulla regolazione delle imprese private attraverso organismi di controllo. Con la presenza di rappresentanti delle Autorità pubbliche all’interno di questi organi di supervisione, la politica commerciale delle imprese che prestano servizi di acquedotto ne può venire influenzata.
La determinazione delle tariffe e dei tributi per lo scarico delle acque reflue, è soggetta a una severa regolazione definita per legge. Per le utilities che si occupano di fornitura pubblica di acqua e del trattamento delle acque reflue occore far riferimento ai Municipal Charges Acts degli Stati federali, esse sono, inoltre, soggette alla supervisione delle Autorità comunali. Le imprese private, invece, che erogano direttamente al consumatore sono soggette al controllo da parte delle Autorità antitrust.
Per quanto riguarda i Municipal Charges Acts, si stabilisce che le imprese pubbliche del settore sono tenute a rispettare i principi di copertura dei costi e di equivalenza in conformità alla normativa tariffaria del territorio di riferimento; il confronto tariffe-performance viene poi analizzato dagli organi comunali di supervisione. Di conseguenza, le aziende del settore che si occupano dell’erogazione di servizi di acquedotto, si trovano ad operare in un mercato di “quasi 28 Cfr. www.agienergia.it
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concorrenza” dal momento che 3 su 4 definiscono le tariffe pubbliche in base ai Municipal Charges Act. Si tratta di tariffe che devono essere approvate dai governi locali e soggette a controllo da parte degli stati federali. La restante parte (1 su 4) definisce le tariffe in base alle regole del diritto privato ed è soggetta al controllo delle Autorità antitrust atto a scongiurare il ricorso a pratiche abusive. Detto controllo consiste in un’analisi di mercato comparativa in cui eventuali delta tra i prezzi praticati vengono tollerati solo se giustificati da criteri preventivamente definiti. Per quanto riguarda, invece, l’analisi comparata in termini di performance si fa ricorso ad un benchmarking volontario.
In Germania, la normativa fiscale varia in funzione della tipologia di servizio e del regime proprietario delle imprese. Le società del settore idrico beneficiano di un regime iva particolarmente vantaggioso; a tutte, infatti, è applicata un’iva al 7%. È prevista, inoltre, l’imposta sul reddito delle società e in generale anche la tassa sulle attività produttive. Nel trattamento dei reflui, nessuna imposta è prevista per le organizzazioni che operano in regime di diritto pubblico. Nel caso, tuttavia, di imprese operanti in regime di diritto privato, la tassazione segue le disposizioni vigenti in materia, con l’iva al 19%.
Un aspetto peculiare del sistema idrico tedesco, come osserva Wackerbauer (2011), è il forte radicamento dei fornitori nel territorio comunale, che assicura un alto grado di coinvolgimento politico. Si tratta di un modello, infatti, che incontra il favore della gran parte della popolazione dal momento che i suoi punti di forza sono legati alla qualità dell’acqua potabile fornita e ai prezzi contenuti del servizio di acquedotto e del trattamento dei reflui, risultato della serrata cooperazione tra imprese idriche, industria e Agenzie governative, così come attraverso associazioni tecnico-scientifiche che definiscono le regole cui fare riferimento. Tale sistema, tuttavia, a causa della sua elevata frammentazione, sia dal punto di vista funzionale che organizzativo, stenta a costituire un modello di riferimento nei processi decisionali dell’Unione Europea. A causa, inoltre, della eccessiva frammentazione delle competenze organizzative (imprese di distribuzione dell’acqua e dedite al trattamento delle acque reflue, imprese di costruzione, costruttori di impianti, fornitori di componenti, uffici di ingegneria, laboratori e istituti di ricerca) il sistema tedesco è ben lungi dal rappresentare quella tendenza alla gestione integrata del settore, ben delineabile sui mercati internazionali e del tutto assente nel settore idrico tedesco.