2 ESPERIENZE INTERNAZIONALI NEL SETTORE IDRICO
2.3 I M ODELLI DI R IFERIMENTO
2.3.5 Il Modello Spagnolo
Nel sistema spagnolo, con l’art. 26 della Ley reguladora de las Bases del Régimen Local (l. 7/1985, di seguito LBRL) sono individuate le prestazioni obbligatorie minime, tra cui quelle relative ai servizi di approvvigionamento (abastecimiento), depurazione (saneamiento) e fognatura (alcantarillado). La legge, poi, introduce una clausola a carattere generale secondo cui al Municipio è riconosciuta la possibilità di svolgere ogni genere di servizi e prestazioni pubbliche nell’interesse generale della collettività di riferimento (art. 25).
L’art. 128, c. 2, CE, oltre a prevedere l’iniziativa economica pubblica, statuisce una riserva di risorse e servizi pubblici in favore del settore pubblico e ciò specialmente nei casi di monopolio, come anche di richiedere interventi privati quando lo esiga l’interesse generale. Con l’art. 86, c. 338della LBRL, ai Comuni in regime di monopolio sono attribuiti i servizi di
abastecimiento e depuración delle acque, per cui i Municipios autosuficientes, si ritrovano la gestione di tutta la filiera, dalla captazione fino al rubinetto.
L’elevato grado di frammentazione non facilita l’applicazione di un tale sistema39, per cui
nella filiera si trovano ad operare organizzazioni ed enti specifici40 facenti capo al Ministerio del
Medio ambiente (come nel caso delle Confederaciones – o Cuencas – hidrográficas, equivalente funzionale delle Autorità d’Ambito italiane) e alle Comunidades autónomas (ad esempio le Consejerías de obras públicas), o ancora enti a carattere sovracomunale (mancomunidades o consorcios) e privati in determinate nicchie della filiera.
38 In applicazione dell’art. 128 CE.
39 Quasi 5000 Comuni con popolazione inferiore ai 1000 abitanti (dati di Settembre 2012). 40 Amato, Bacigalupo, (2006).
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Al di fuori dei casi di gestione integrata da parte di un ente sovracomunale, si osserva una separazione della fase di adduzione (a livello sovramunicipale e regionale) dalla fase della distribuzione, a livello locale: nella prima rientrano la producción (captación, toma o alumbramiento, nonché il tratamiento o potabilización) ed il transporte (conducción o addicción); la seconda comprende la distribución (depósitos locales, distribución, acometida y mediación domicialiaria e industrial). Alle Confederaciones/Cuencas spetta la regulación.
Ad ogni modo, mentre la proprietà degli asset resta sempre pubblica, fino alla soglia delle abitazioni, diverse possono essere le modalità di gestione: la gestione diretta riguarda il Municipio por la propria Entidad local, gli organismi autónomi e le imprese pubbliche (art. 85, c. 2, LBRL); le tipologie di affidamento indiretto sono invece41:
• la concesión, che prevede la gara42, salvo i casi di tramitación urgente43; questa forma
non è prevista nel caso di imprese a capitale misto e comporta l’assunzione del rischio da parte al gestore;
• la gestión interesada, in cui profitti e rischi sono distribuiti tra l’Amministrazione e l’impresa che partecipa nella misura stabilita dal contratto;
• il concierto, che consiste nell’affidamento del servizio a persone fisiche o giuridiche, pubbliche o private che già svolgono attività analoghe (in genere nei settori sanitario e dei servizi sociali). In essa l’Amministrazione resta titolare e responsabile del servizio e dunque ne sostiene i relativi costi ma riscuote le tariffe remunerando il concertado con un compenso periodico nella misura stabilita dal contratto (art. 143 ss. DLRL);
• l’affidamento a una sociedad de economía mixta.
Per quanto concerne la durata del contratto, la legge fissa44, la durata massima dei contratti
di gestione dei servizi, secondo la loro natura, da un minimo di 10 ed un massimo di 50 anni. Oltre ai casi di affidamento del servizio, la partecipazione dei privati è prevista in altri due casi:
• il contrato de concesión de obras públicas, in cui viene affidata ad una impresa la realizzazione di una qualche opera per la gestione del servizio dietro compenso fissato dall’Amministrazione;
• il contrato de servicios, con cui si esternalizzano specifiche attività della filiera, con la previsione del sub-appalto eventuale delle prestazioni accessorie.
Dai primi anni novanta, tali forme di esternalizzazione si sono largamente sviluppate, dapprima attraverso le imprese a capitale interamente pubblico, per poi giungere a fenomeni di privatizzazione.
41 Art.156 del Real Decreto Legislativo 2/2000, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (LCAP).
42 Indetta dall’Ayuntamiento pleno o dalla Diputación provincial (Reglamento de servicios de corporaciones locales n. 196/1955, art. 124).
43 Art.118 e 120 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local (DLRL).
44 Art. 157 della LCAP.
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Gonzalez Gomez, (2006)45, ha stimato, in ambito urbano (ove l’utilizzo delle risorse idriche
ammontava però al solo 20%, con il rimanente 80% destinato al settore agrario), una gestione diretta (en baja) degli Ayuntamientos che copre il 6% della popolazione, di imprese pubbliche per il 42%, di imprese miste per l’11%, di imprese private per il 40% e di altre forme per l’1%.
È interessante osservare che il processo di privatizzazione si è generato non a seguito di politiche rispondenti alle teorie economiche dell’incentivazione della concorrenza ma a causa di una progressiva crisi del settore pubblico legata a diversi fattori come la scarsità delle risorse, l’elevato livello del debito e l’efecto proximidad46.
Rispetto ad altri Paesi europei, allora, le caratteristiche del modello spagnolo sono evidenti; in primis perché l’apertura ai privati non è passata, come in Inghilterra, attraverso la creazione di Autorità indipendenti di regolazione; in secondo luogo non è chiara la natura giuridica delle controprestazioni dovute dai beneficiari dei servizi di abastecimiento, non essendo disponibili dati che consentano la comprensione dei meccanismi di determinazione del prezzo.
Sembrerebbe che il sistema preveda il concetto di tassa nel caso della gestione diretta e di tariffa nel caso contrario47.
Per quanto concerne le strutture aziendali, si può osservare che il sistema spagnolo, per le sue caratteristiche, non favorisce la nascita di imprese private integrate verticalmente che svolgano tutte le attività della filiera; le imprese operanti nel settore si occupano, infatti, solo di una parte delle stesse e spesso sono presenti contemporaneamente anche in settori contigui (come quello dei rifiuti) e, dal momento che non esistono norme che impongano la separazione contabile, non risulta per nulla agevole il processo di determinazione dei costi, situazione questa che porta ad un sistema di determinazione politica delle tariffe. Da ultimo, è molto importante sottolineare che nel modello spagnolo esiste un sistema di sovvenzioni al consumo idrico da parte dell’Amministrazione che consente di scaricare i costi reali del servizio in quota maggiore sul contribuente rispetto all’utilizzatore finale, principio questo sostenuto anche dalla legislazione comunitaria48. In conclusione, il sistema spagnolo di gestione del servizio idrico
vede predominante la componente pubblica tanto più che non vi sono dati dai quali inferire un’eventuale maggiore efficienza di una conduzione privata dello stesso.
45 Gónzalez Gómez, (2006).
46 Maggior fiducia nel privato dopo le prime esperienze di privatizzazione in Municipi limitrofi.
47 Art. 24, c. 2, del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales; Nel primo, infatti, la Ley reguladora de las Haciendas Locales inquadra tali introiti come di “diritto pubblico” e volti coprire i costi. Nel secondo caso pare potersi parlare di prezzi privati soggetti a regolazione amministrativa, in quanto dopo una prima approvazione del pleno municipal debbono essere approvati, in esito ad un procedimento abbastanza complesso, dalla Comisión de Precios de la Comunidad
Autónoma, senza il vincolo del tetto dei costi sostenuti per l’erogazione del servizio, ma con un chiaro orientamento
ad una politica dei prezzi in cui è predominante il fattore politico su quello economico, indipendentemente dalla natura pubblica o privata dell’impresa.
48 L’art. 10 della dir. 2000/6090 obbliga gli Stati membri a provvedere entro il 2010 a che le politiche dei prezzi dell’acqua incentivino adeguatamente gli utenti a usare le risorse idriche in modo efficiente e contribuiscano in tal modo agli obiettivi ambientali della direttiva, e ad un adeguato contributo al recupero dei costi dei servizi idrici a carico dei vari settori di impiego dell’acqua, suddivisi almeno in industria, famiglie e agricoltura tenendo conto del principio «chi inquina paga».
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