NELLE AMMINISTRAZIONI TERRITORIALI

Presiede la Sessione

S4.1

ARPA Liguria Direttore Generale

I bilanci ambientali nelle amministrazioni territoriali rappresentano uno strumento per la gestione della sostenibilità – ultimo in ordine cronolo-gico per adozione, ma non certo per importanza – che sta facendo registrare una significativa fase di evoluzione.

Nella breve storia delle politiche per l’ambiente, in un primo tempo si è guardato agli aspetti ambientali come a elementi da tutelare rispetto al livello di qualità ammissibile in relazione alla salute dell’uomo, quin-di, lentamente si è iniziato a considerarli elementi di integrazione di processi produttivi e non, poi come aspetti propedeutici di progettazio-ne e, infiprogettazio-ne, come elementi da inserire progettazio-nei processi (vedi le norme ISO 14000, il Regolamento EMAS, ecc.). Oggi, con la maturità e l’espe-rienza derivati dalla gestione di questi temi, si evidenzia l’importanza dell’elemento economico e budgetario nella gestione dell’ambiente. Il bilancio ambientale, inizialmente, è stato introdotto come strumento innovativo applicato in termini di bilancio di massa e di valutazione di indicatori fisici di risultato collegati con le politiche ambientali in atto. Con l’introduzione della parte monetaria nei bilanci, ci si è indirizzati a trasformare lo strumento in un contributo alla programmazione e alla pianificazione, anche se inizialmente solo per valutare l’incidenza eco-nomica della gestione dei temi ambientali.

Con questa Sessione, si andrà a evidenziare come sia ormai imprescin-dibile collegare strettamente le politiche strategiche e ambientali del-l’ente alla valutazione delle risorse necessarie per la loro realizzazio-ne. Ma la nuova frontiera è quella di comprendere anche come la spesa pubblica generi, ovvero sani, gli impatti sul territorio. In questo contesto, la disponibilità dei dati ambientali è di fondamentale impor-tanza, così come la sua correlazione con i dati di natura economica del territorio. Ma è fondamentale anche ricercare un metodo di valuta-zione con il quale sia possibile tener conto e correlare gli indicatori fisi-ci e la spesa. Tale metodologia potrebbe costituire un fondamentale supporto anche ai fini della valutazione ambientale strategica dei pro-grammi di finanziamento.

o registrato EMAS dovrebbero poter riuscire a collegare i propri pro-grammi di miglioramento continuo – basati sull’analisi ambientale ini-ziale e sull’evidenza degli aspetti ambientali significativi – con un’ade-guata disponibilità delle risorse a bilancio e con le risorse territoriali, pubbliche e private, che possono essere attivabili, contabilizzando anche l’efficienza e l’efficacia della spesa sullo stato complessivo del-l’ambiente nonché la variazione che le politiche dell’ente sono state in grado di generare.

Nella Sessione si discuterà di questi aspetti e si cercherà di individua-re le linee comportamentali e best practice. A questo proposito, le linee guida di stesura del bilancio ambientale fatte da ISPRA, in collabora-zione con le Agenzie, rappresentano un punto di arrivo e allo stesso tempo un punto di partenza per la programmazione e la pianificazio-ne, sostenibile, delle attività.

S4.2

Luigi Pelaggi

Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare Capo Segreteria Tecnica del Ministro

Vi ringrazio dell’invito a partecipare a questa Sessione dedicata a un tema che, a mio avviso, riveste una particolare importanza per il Ministero: quello del ruolo e delle iniziative ambientali delle ammini-strazioni territoriali, attraverso lo strumento, per così dire privatistico, del “bilancio”.

Il tema che mi è stato assegnato mi affascina anche per un ulteriore motivo, che è quello di dibattere questo argomento in un consesso di particolare importanza, e cioè nell’Undicesima Conferenza Nazionale delle Agenzie ambientali che rappresenta un importante momento di confronto e di necessario coordinamento tra il nostro Istituto Superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA) e la sua rete natura-le, costituita dalle Agenzie che operano sul territorio.

È doveroso da parte mia richiamare, innanzitutto, l’attenzione sulla cir-costanza secondo cui la locuzione “bilanci ambientali” può evocare diversi aspetti di una stessa materia.

Certamente, in una visione retrospettiva degli atti posti in essere a livel-lo internazionale – e mi riferisco al Vertice mondiale di Johannesburg

del 2002 sullo sviluppo sostenibile, al Quinto e Sesto Programma d’azione in materia ambientale della Commissione europea, alla Raccomandazione del Consiglio d’Europa del 2004 e alla Quarta Conferenza europea delle città sostenibili, pur essa del 2004 – con la locuzione “contabilità ambientale” si suole far riferimento a un sistema atto a rilevare, organizzare, gestire e comunicare dati ambientali, espressi in unità fisiche e monetarie.

In poche parole, per una pubblica amministrazione significa valorizza-re, negli ordinari strumenti di programmazione economico-finanziaria, la variabile “ambiente”, per cui il “bilancio ambientale” diventa lo stru-mento principale per rendicontare gli interventi in campo ambientale. È evidente come l’adozione di questo strumento sia particolarmente importante non solo per l’innovatività dell’operare, ma anche perché conferisce maggiore trasparenza, efficacia, e mi auguro effettività, agli interventi in campo ambientale, in coerenza con le reali esigenze del territorio.

Altra accezione relativa sempre alla locuzione “bilancio ambientale” che non è, preciso subito, in contraddizione con quella ora illustrata, è quella per cui l’amministrazione valuti, in termini di “costi/benefici”, gli investimenti necessari in campo ambientale per compensare quelle ine-ludibili scelte di politica industriale sul proprio territorio, necessarie per creare ricchezza, posti di lavoro, benessere, che nessuno può permet-tersi più di ostacolare in forza di una pseudo-tutela ambientale.

Coniugando le due accezioni ora evidenziate relative alla locuzione “bilancio ambientale”, si ha, a mio avviso, la positiva conseguenza che, laddove questo strumento si diffonderà su tutto il territorio del nostro Paese, le autonomie locali, nella programmazione degli inter-venti in materia ambientale, potranno al meglio tutelare il loro territo-rio, e si verificherà anche che lo Stato potrà al meglio effettuare quel necessario controllo sul territorio per valutare se le scelte operate in campo realmente rispondono a ineludibili esigenze ambientali.

Infine, vorrei richiamare l’attenzione su come l’adozione su tutto il ter-ritorio del nostro Paese del “bilancio ambientale” risponderà a un’esi-genza improcrastinabile dovuta sia alla parcellizzazione delle attuali competenze in materia ambientale tra le autonomie locali che governa-no un territorio (Regioni, Province, Comuni), sia alla parcellizzazione che opera anche all’interno di ciascuna autonomia, giacchè, diretta-mente o indirettadiretta-mente, le “politiche ambientali” afferiscono a una

plu-ralità di soggetti.

Faccio un esempio per meglio comprendere le problematiche a cui mi voglio riferire. Quanti sono gli assessori che devono intervenire, indivi-duando misure per contenere e/o eliminare le PM10? È competente solo l’assessore all’ambiente? O, forse, è più di lui competente l’asses-sore ai trasporti o l’assesl’asses-sore ai lavori pubblici?

Sono queste considerazioni che mi convincono dell’utilità del progetto che oggi si presenta, e i miei complimenti, permettetemi, devono esse-re fatti al Commissario, ai Subcommissari di ISPRA e alla struttura che, con equilibrio, è riuscita a individuare alcune linee guida mediando il fervore intellettivo, tipico della nostra struttura a rete, con le istanze degli enti locali.

Ultima considerazione su cui mi vorrei soffermare è quella relativa a come intende operare il Ministero in relazione a queste linee guida. Certamente, siamo consapevoli che le diverse iniziative legislative per regolamentare questo sistema, nelle ultime legislature, non hanno avuto successo.

L’insuccesso, per me, è da ascrivere alla circostanza che i Governi in cari-ca non hanno mai creduto all’efficari-cacia di questo strumento. Da parte mia, garantisco che con estrema attenzione valuteremo, laddove emerga, se sia necessario un intervento normativo di supporto all’iniziativa.

Ma richiamo la vostra attenzione sulla circostanza che, con le linee guida, o con la legge che le recepirà, dovranno essere individuate le priorità di cui ha bisogno il Paese e ciascun singolo territorio. Non è possibile, infatti, pensare di costruire un “bilancio ambientale” prescin-dendo dall’individuazione degli interventi prioritari che, a ben vedere, possono riguardare l’intero Paese: penso alle bonifiche dei suoli, alla gestione dei rifiuti, all’inquinamento atmosferico o al dissesto idro-geo-logico e alla depurazione delle acque.

Chiudo con un esempio. L’arredo urbano, le piste ciclabili, o interven-ti simili, sono infrastrutture uinterven-tili ma non indispensabili che, in un Paese civile, possono attendere, se per la tutela della salute occorre interveni-re per eliminainterveni-re diossine, PM10 e quant’altro. Come pure non è più con-cepibile che l’emergenza determinata dall’inattività dello Stato, degli enti territoriali e delle strutture preposte possa essere affrontata con i commissari straordinari e le deroghe legislative.

S4.3

Commissione Ambiente della Camera dei Deputati

Vi ringrazio di questo invito inaspettato. Ho particolare piacere a essere qui con voi, perché la mia passata esperienza, ma anche il lavoro che sto portando avanti oggi nell’ambito della Commissione Ambiente alla Camera dei Deputati, credo debba avere sempre que-sti collegamenti, assolutamente fondamentali e importanti per un legi-slatore.

L’argomento, attualmente all’attenzione del Parlamento, mi è partico-larmente caro perché, sulla contabilità ambientale e sui bilanci ambientali, ho maturato una parte di esperienza, anche professiona-le, importante, insieme a tantissimi colleghi, e credo insomma che lo strumento, così come è stato ricordato prima dal dottor Pelaggi della Commissione COVIS del MATTM, sia veramente molto importante. È uno strumento, che per gli enti locali e per le Province, e in partico-lare per i Comuni, può essere veramente di straordinario supporto, soprattutto in una fase di scarsità di risorse, perché aiuta a capire dove indirizzare prioritariamente queste ultime.

Questo è sicuramente uno strumento che aiuta molto il decisore politi-co ad attuare le sue scelte politi-con maggior politi-consapevolezza. È importan-te, ricordava prima il dottor Pelaggi, sapere che, in questo momento, ci sono due proposte di legge sul bilancio ambientale, sulla contabili-tà, che stanno tra l’altro procedendo nei lavori, rispettivamente, della Camera e del Senato: una proposta della maggioranza e una dell’op-posizione.

Mi sembra di capire che ci sia un interesse, anche da parte del Ministero dell’ambiente, a portare avanti questo ragionamento e, forse, a questo punto, potrebbero materializzarsi davvero le condi-zioni politiche, così come si fa nei percorsi legislativi, per poter met-tere insieme queste iniziative legislative, condividere un ragionamen-to, anche insieme al Ministero, per tentare di portare a frutto un lavo-ro che doterà il sistema degli enti locali, oltre che le Regioni, di uno strumentario importante e moderno, utile all’applicazione di quelle politiche di sviluppo sostenibile a cui, credo, tutti noi facciamo riferi-mento.

S4.4

ARPA Basilicata Direttore Generale

I lavori della sessione di questa Conferenza dedicata al tema del bilan-cio ambientale e della contabilità ambientale sono incentrati su due eventi di notevole rilevanza: da un lato, l’elaborazione delle linee guida a cura dell’ISPRA) e del Sistema delle Agenzie regionali, a tutti noto, immagino, e dall’altro la recente approvazione dello schema di disegno di legge del 22 maggio 2007 “Delega al Governo in materia di contabilità ambientale” che, nella seduta del 18 ottobre 2008 ha ottenuto il parere favorevole della Conferenza Unificata.

Senza dilungarmi in una disamina dei contenuti di dettaglio del docu-mento elaborato dal Sistema agenziale e nell’illustrazione del lungo

iter dei numerosi disegni di legge in materia elaborati fin dal 1998 e

mai andati in porto, in questa sede mi preme portare all’attenzione di chi mi ascolta qualche spunto di riflessione.

I due eventi assumono, senz’altro, un significato molto importante in questo momento storico, ma rimarcano lo stacco tra le “due velocità” alle quali marciano la macchina legislativa e quella delle istituzioni deputate a stare sul territorio, a contatto diretto con le comunità e con i problemi quotidiani di gestione-controllo della qualità dell’ambiente. A fronte di un notevole sforzo disciplinare teso alla definizione di stru-menti operativi e pratici per agevolare l’applicazione volontaria della prassi della contabilità e del bilancio ambientale, lo Stato approda, finalmente, all’approvazione di una legge delega con la quale è indi-viduato l’oggetto della materia da normare, si rimanda ai successivi decreti legislativi la disciplina del nuovo sistema di contabilità e bilan-cio ambientale e, coerentemente con lo spirito dell’articolo 117 della Costituzione, si attende che le Regioni adottino la relativa normativa di dettaglio.

Se si considerano gli innumerevoli sforzi legislativi compiuti nel corso dell’ultimo decennio, non possiamo che plaudire a questo significativo “passo avanti”. Penso, tuttavia, che non ci si possa sottrarre alla consi-derazione che siamo ancora molto lontani dal momento in cui tutti gli enti locali “per legge” dovranno elaborare strategie di programmazio-ne suscettibili di passare al vaglio di un bilancio ambientale e operare

attraverso criteri di contabilità ambientale.

In questa sede, porto il mio contributo e le mie riflessioni in veste di rap-presentante di un’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente e, dunque, di un soggetto coinvolto nell’elaborazione delle linee guida, ma anche di direttore generale di un ente locale direttamente interessa-to dalle prospettive legislative delineate con la legge delega. Questa recepisce alcuni dei contenuti fondamentali già elaborati con i prece-denti testi di legge e ne introduce di nuovi, dando finalmente seguito e applicazione al concetto fondamentale secondo il quale il buon gover-no del territorio va coniugato con la sostenibilità ambientale delle stra-tegie di sviluppo. Dando, dunque, evidenza a quanto enunciato per la prima volta nel 1992, nel corso del Vertice sull’ambiente delle Nazioni Unite di Rio de Janeiro, si acquisisce in forma di principio normativo il concetto secondo il quale le ricadute ambientali delle strategie messe in atto da un ente vanno “contabilizzate” con regole e principi dell’eco-nomia dei risultati attesi, tanto che il bilancio ambientale va a integra-re le informazioni contenute nei documenti tradizionali di programma-zione economico-finanziaria e di bilancio, e in tal modo supporta ade-guatamente il processo decisionale pubblico.

La legge delega, costituita di quattro articoli, contiene i seguenti prin-cipi:

– istituzione di un sistema integrato di contabilità ambientale per gli enti pubblici, da affiancarsi ai consueti strumenti contabili di pre-visione e consuntivi dello Stato, delle Regioni e degli enti locali, al fine di valutare in maniera trasparente le ricadute delle politiche nazionali sull’ambiente e sullo sviluppo sostenibile;

– piena conoscibilità delle scelte di governo in tema ambientale, in un quadro di trasparenza e responsabilità;

– carattere di obbligatorietà delle procedure di contabilizzazione ambientale;

– rispetto dei principi fondamentali della legislazione ai sensi dell’arti-colo 117, comma 3 della Costituzione: “sono materie di legislazio-ne concorrente delle Regioni quelle relative all’armonizzaziolegislazio-ne dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica”;

– graduazione nella progressiva articolazione e specificazione dei documenti.

Il sistema di contabilità, descritto all’articolo 2, è imperniato su tre com-ponenti fondamentali:

– il bilancio ambientale di previsione, con il quale sono descritte le scelte dell’amministrazione da sottoporre a successiva verifica; – il rendiconto ambientale, che evidenzia i risultati raggiunti in

rela-zione a quanto previsto con il bilancio ambientale;

– i conti ambientali, costituiti dall’insieme degli indicatori fisici e monetari necessari a operare la valutazione integrata delle rela-zioni tra fenomeni ambientali, economici e sociali.

Di particolare rilievo appaiono i concetti dell’obbligatorietà di tale sistema contabile, della trasparenza delle azioni degli enti locali rispet-to alle ricadute ambientali, delle strategie di validazione dei risultati perseguite attraverso il coinvolgimento diretto dell’Istituto nazionale di statistica (ISTAT).

Tuttavia, la natura giuridica dello strumento della legge delega consen-te di enunciare tali principi, che vanno senz’altro accolti favorevolmen-te, rimandando ai successivi passaggi legislativi la definizione di stru-menti tecnici e operativi, da rapportare agli specifici contesti territoria-li. Allo stato attuale, dunque, appaiono improbabili realistiche valuta-zioni sulle effettive ricadute che gli strumenti di legge in fieri apporte-ranno nella gestione programmatica e strategica degli enti.

Permane, pertanto, di fondamentale importanza l’azione “volontaria” che i singoli enti, anticipando le azioni legislative, stanno mettendo in atto per il raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità ambientale delle proprie azioni, adottando i criteri della contabilità ambientale già ampiamente enunciati in numerose raccomandazioni della Comunità europea, oggi disponendo di un ulteriore strumento costituito dalla linee guida elaborate dalle rete delle Agenzie.

Una parte consistente del lavoro svolto all’interno delle ARPA, e in que-sta sede porto l’esperienza dell’ARPA Basilicata, è infatti rivolto alla costruzione di opportune basi conoscitive che consideriamo fondamen-tali per l’applicazione dei criteri di contabilità ambientale. In attesa della definizione di indicatori fisici e monetari univocamente validati, infatti, l’attività di monitoraggio è rivolta sia al controllo delle qualità delle varie componenti ambientali, sia alla misura della capacità inqui-nante delle fonti antropiche. La valutazione dello stato di fatto prima dell’intervento è sostanziale, in quanto su tale quadro si basano le valu-tazioni ex post in merito alle ricadute attese in relazione alla program-mazione degli interventi. Sulla costruzione di questo quadro ambienta-le conoscitivo di base sono fondate, a mio avviso, tutte ambienta-le successive

possibilità di effettivo “calcolo ambientale”. In tal senso, le ARPA sono chiamate a svolgere un ruolo strategico, mettendo a disposizione della comunità, civile e tecnica, il proprio bagaglio di informazioni.

Auspichiamo che gli sforzi legislativi che hanno preso l’avvio con l’ap-provazione delle legge delega recepiscano i contributi tecnici, operati-vi e metodologici messi a punto da tutti gli enti che costantemente e quotidianamente lavorano per la salvaguardia “sostenibile” delle risor-se del territorio.

S4.5

ambientali Carla Testa

ARPA Sardegna Direttore Generale

Introduzione. In un’azienda o in un ente, il bilancio finanziario o

eco-nomico, previsionale o consuntivo è, per sua natura e definizione, un insieme di dati e informazioni relativi alla vita dell’azienda o ente cui si riferisce e del quale vuol “misurare” le azioni.

L’esigenza di avere sistemi informativi di supporto è, pertanto, eviden-te, tanto più se l’azienda-ente è complessa e delle sue azioni e proces-si proces-si vogliano rappresentare diverse sfaccettature. Il governo stesso dei conti aziendali richiede, poi, un continuo monitoraggio, possibile sol-tanto con l’utilizzo di sistemi informatizzati.

Un buon sistema informativo è tanto più necessario nel caso di un ente che voglia predisporre un proprio bilancio ambientale, ovvero dispor-re di uno strumento volto a misuradispor-re le ricadute ambientali delle pro-prie azioni in termini di efficacia e di efficienza. In questo caso, inol-tre, tenuto conto che gli impatti ambientali sono sempre causati da azioni di più soggetti, per una corretta contabilizzazione e attribuzio-ne di responsabilità, la scelta degli opportuni indicatori di misurazioattribuzio-ne delle azioni dovrebbe essere concertata e omogenea tra tutti i sogget-ti stessi e, pertanto, è necessario un “allineamento” tra i rispetsogget-tivi siste-mi informativi.

In questo senso, si è mossa l’Unione europea con tutti i programmi dei fondi strutturali, per i quali diversi set di indicatori sono stabiliti ex ante al momento dell’approvazione dei programmi.