Corrado Carrubba
ARPA Lazio
Commissario straordinario
Apro con un caloroso benvenuto, a nome di ARPA Lazio e di tutte le Agenzie italiane, alla nostra Undicesima Conferenza Nazionale. Oggi ci riuniamo qui a Roma, ospiti di Ecopolis e della nuova Fiera di Roma – a cui va un apprezzamento per la fattiva collaborazione affin-ché tra Ecopolis e la Conferenza vi fosse la massima sinergia – ed esse-re qui, oggi, a Roma, capitale della Repubblica, non solo è un onoesse-re per ARPA Lazio ma è un segnale che assume particolare rilevanza. Difatti, questa Conferenza si colloca temporalmente in un momento importante, dettato dall’agenda politica istituzionale non solo italiana ma, oserei dire, mondiale.
Ormai, infatti, il tema ambientale, per usare una figura comunicativa, ha definitivamente “bucato lo schermo”. La sostenibilità dello sviluppo è al centro delle attenzioni e delle preoccupazioni di governi e autori-tà: dai mutamenti climatici alla sfida delle nuove energie rinnovabili; dalla tutela della biodiversità alla gestione dell’acqua, diritto e bene comune dell’umanità tutta; dal disegno di un’economia moderna e responsabile alla definizione di strumenti normativi sovranazionali sem-pre più vincolanti ed efficaci.
Oggi, i governi dei grandi stati-guida pongono ormai la sfida ambien-tale non solo al centro del loro agire ma addirittura come cornice com-plessiva di una nuova e ormai improcrastinabile rivoluzione verde del-l’economia. Non vi è giorno che i media non ci informino di appunta-menti e iniziative che convergono verso questa governance mondiale dei grandi temi ambientali. Avremo, a breve, il “G8 Ambiente” proprio qui, in Italia, a Siracusa, curato dal Ministro Stefania Prestigiacomo, e poi, sempre ad aprile, il Forum dei vertici dei 15 paesi su clima e ambiente, a Washington, convocato giorni addietro dal presidente Obama, che trarrà le sue, speriamo positive, conclusioni al G8 della Maddalena il prossimo luglio.
Se tutto ciò è vero, ebbene anche in Italia, nel nostro Paese, i temi di cui oggi noi ci occupiamo sono temi centrali, temi a cui occorre dare risposte certe, rapide e all’altezza della sfida.
In questo senso, quindi, ritengo di strategica importanza la riforma e il potenziamento del Sistema delle Agenzie ambientali, delle nostre Agenzie, dell’ISPRA: un’esperienza che, ormai, ha dietro di sé quindi-ci anni di storia.
Ricordo, infatti, come l’istituzione nell’ordinamento italiano, a opera della legge 61/94, dell’Agenzia nazionale per la protezione dell’am-biente, ANPA (successivamente trasformata, con il d.lgs. 300/1999, nell’Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici, APAT), e la prevista istituzione, con rinvio ai legislatori regionali, delle Agenzie regionali e provinciali per la protezione dell’ambiente, ARPA/APPA, abbia rappresentato un momento significativo nel proces-so di affermazione e riconoscimento della protezione ambientale in Italia. Le politiche di protezione ambientale e di sostenibilità e i relati-vi processi di attuazione hanno, da allora, potuto trovare nel Sistema delle Agenzie, scaturito dalla legge 61/94, il necessario e autonomo supporto tecnico-scientifico.
Il mandato istituzionale affida alle Agenzie attività di controllo e moni-toraggio ambientale, di raccolta, elaborazione e diffusione di dati e informazioni ambientali nonché, più in generale, di supporto tecnico a favore delle funzioni di governo e di amministrazione attiva del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, delle Regioni e degli altri soggetti istituzionali territoriali.
Oggi, le Agenzie regionali e delle province autonome, presenti e atti-ve su tutto il territorio nazionale, hanno acquisito esperienza, professio-nalità, conoscenza del territorio e delle problematiche a esso connes-se, oltre che consapevolezza del proprio ruolo istituzionale, forti della strumentazione e delle competenze acquisite e consolidate, anche in “eccellenza”, coerentemente con la più recente evoluzione comunitaria e internazionale delle logiche di protezione ambientale e delle strate-gie di sviluppo sostenibile.
Tutto ciò è avvenuto anche in virtù dello sviluppo e del progressivo con-solidamento di una logica di “sistema” basata su rapporti cooperativi e di sussidiarietà tra Agenzie. A partire dal 1996, infatti, il Sistema ha trovato nel Consiglio Nazionale delle Agenzie, dalle stesse voluto e reso operativo sino al 2002 (da quando, con l’entrata in vigore dello statuto APAT, ha preso avvio l’attività del Consiglio federale), oltre che una sede di indirizzo tecnico, anche un’occasione di promozione e svi-luppo di progetti e iniziative a favore del consolidamento del Sistema
stesso: ricordo le esperienze dei “gemellaggi” tra le Agenzie che hanno contribuito al decollo e all’avvio dell’operatività delle Agenzie neo-istituite, oppure i progetti che hanno dato avvio ai Centri Tematici Nazionali, o ancora l’intervento su casi di interesse nazionale quali la presenza di diossine, in Campania, nella catena alimentare nell’ambi-to dell’emergenza rifiuti.
Ma in questi anni di consolidamento, si è anche assistito alla crescita della domanda di prestazioni da parte delle istituzioni e della società civile e altresì a trasformazioni importanti del contesto istituzionale, a partire dalla revisione del Titolo V della Costituzione e dell’affermarsi del federalismo amministrativo. In tale scenario, sono emersi sia fabbisogni di adattamen-to del mandaadattamen-to delle Agenzie ambientali che, allo stesso tempo, anche i limiti che presenta il modello di funzionamento e di erogazione delle pre-stazioni pubbliche di controllo e protezione ambientale delle Agenzie. Accanto alla primaria necessità di rendere le attività agenziali sempre più omogenee ed efficaci, sia sul piano della diffusione sul territorio nazionale, sia sul piano tecnico e dell’innovazione, sono emerse, da tempo, anche esigenze di riforma istituzionale, dovute al crescente pro-blema dello “scollamento” tra l’aumento della domanda di controllo e di prestazioni tecniche rivolta alle Agenzie e la definizione del relativo mandato e del sistema di finanziamento.
In questo contesto si inserisce l’istituzione del nuovo Istituto Superiore per la protezione e la ricerca Ambientale, ISPRA, avvenuta recentemen-te in forza di un singolo articolo, l’articolo 28, del decreto legge 112/08, convertito con modificazioni con legge 133/08 mediante l’accorpamento di APAT, ICRAM e INFS e la contemporanea soppres-sione di tali organismi, non prevedendo né abrogazioni espresse con la legge 61/94, né l’introduzione di norme legate ad aspetti di siste-ma, rispetto al ruolo e ai rapporti tra l’Istituto e le ARPA/APPA.
Noi, le Agenzie, riteniamo che la nascita di ISPRA debba essere inte-sa quale prima tappa di una riforma organica, finalizzata al rilancio del Sistema delle Agenzie per la protezione dell’ambiente, oltre che alla garanzia della sua funzionalità, efficienza ed economicità: una riforma che si era già affacciata in Parlamento nella passata legislatu-ra e su cui molto si elegislatu-ra investito e lavolegislatu-rato. Da questo lavoro, volendo, Governo e Parlamento potrebbero ripartire.
Vogliamo, quindi, cogliere questo importante momento dinanzi a una platea così qualificata e autorevole per fornire un nostro contributo –
ove, per “nostro”, intendo delle Agenzie ambientali regionali e provin-ciali e di ASSOARPA, l’associazione che ci riunisce – contributo inteso ad aprire una nuova fase di riflessione che possa riproporre, oggi, alcuni essenziali temi di revisione e riforma per un miglioramento com-plessivo del funzionamento del Sistema agenziale.
E ciò, anche in concomitanza con alcuni processi di produzione nor-mativa che, con probabilità, saranno avviati a breve termine: tra di essi, il processo di elaborazione del decreto ministeriale previsto al comma 3 dell’art. 28 della legge 133/08 con cui, tra l’altro, saranno definiti gli organi, la sede e le modalità di costituzione e funzionamen-to di ISPRA, nonché il processo di modifica del d.lgs. 152/06, il cosi-detto “Testo Unico ambientale”.
Peraltro, con riferimento particolare all’elaborazione del decreto mini-steriale relativo a ISPRA, viste le possibili e auspicabili implicazioni per il funzionamento del Sistema agenziale, le Agenzie ritengono impor-tante un coinvolgimento delle Regioni e delle Province autonome, per il tramite della Conferenza Stato-Regioni, coinvolgimento a oggi non pre-visto nella procedura normativa.
In questo quadro e per queste finalità, mi permetto di indicare, a nome di tutti noi vertici delle Agenzie, sperando di non incorrere in errori o imprecisioni, le principali aspettative e proposte per una riforma orga-nica delle attività delle Agenzie stesse e del loro funzionamento, così come a oggi sono state elaborate e sintetizzate in quattro punti che vado a esporre.
Conferma e rilancio della missione istituzionale delle Agenzie ambien-tali, mediante l’istituzione formale del “Sistema nazionale delle Agenzie ambientali”. L’obiettivo di sancire anche formalmente
l’esisten-za di un vero e proprio “Sistema nazionale di Agenzie ambientali”, composto dall’ISPRA, quale polo nazionale, e dalle ARPA/APPA, quali poli regionali e territoriali, appare, oggi, quale premessa indispensabi-le per una conferma e un rilancio della missione istituzionaindispensabi-le delindispensabi-le ARPA/APPA, affermando formalmente una logica di sistema, pensata e attuata, naturalmente, nel rispetto delle prerogative delle Regioni e delle Province autonome.
Crediamo sia utile al Paese dotare il modello istituzionale di una rete nazionale di soggetti tecnici che, nella logica della cooperazione e della sinergia, assicurino omogeneità ed efficacia all’esercizio del-l’azione conoscitiva e di controllo pubblico dell’ambiente, a supporto
delle politiche di protezione ambientale e di sostenibilità.
In questa ottica e, a maggior ragione, considerando anche l’istituzione di ISPRA e i nuovi e complessivi ruoli a esso demandati, pare essenzia-le una revisione compessenzia-lessiva della essenzia-legge 61/1994 per favorire il raf-forzamento dello sviluppo della missione agenziale e di un’efficiente ed efficace collaborazione tra le Agenzie delle varie regioni del Paese.
Precisazione del mandato istituzionale delle ARPA/APPA: a) aggiorna-mento dei compiti delle Agenzie e definizione delle attività di natura obbligatoria. Riteniamo necessario migliorare e attualizzare la
defini-zione dei compiti delle Agenzie, superando gli squilibri tra le diverse aree geografiche e addivenendo a una comune definizione della natu-ra giuridica (obbligatorietà/non obbligatorietà) delle attività. In parti-colare, appare necessario rendere il mandato delle Agenzie più coe-rente con il nuovo assetto delle competenze istituzionali, basato sul federalismo amministrativo, per un’effettiva cooperazione e integrazio-ne delle diverse funzioni (tecniche e decisionali) relative alla protezio-ne ambientale e allo sviluppo sostenibile.
Un aggiornamento dei compiti appare, inoltre, necessario rispetto all’evoluzione della domanda e del quadro normativo (per esempio, processi di VAS e di partecipazione dei cittadini), con la definizione omogenea su tutto il territorio nazionale delle tipologie di attività che devono essere obbligatoriamente richieste alle Agenzie da parte degli enti di amministrazione attiva o che le Agenzie devono obbligatoria-mente svolgere.
Ancora oggi più che mai, è prioritario rafforzare le attività di controllo e monitoraggio ambientale quale presidio di legalità e sicurezza ambientale; le nostre Agenzie sono quotidianamente in prima linea, a fianco della magistratura e delle forze dell’ordine, nel contrasto all’ille-galità, ma anche alla criminalità ambientale.
Ma un efficace svolgimento e pianificazione dell’attività di controllo pubblico sulle pressioni ambientali e sui relativi impatti sull’ambiente deve partire anche dal presupposto che il coinvolgimento delle ARPA/APPA nell’attività di vigilanza sulle attività antropiche da cui ori-ginano le pressioni, successiva al rilascio delle autorizzazioni, è da considerarsi obbligatorio e non meramente facoltativo o a richiesta degli enti. Si ritiene fondamentale, inoltre, che la “normale” e “istituzio-nale” attività di controllo (cioè quella non generata dagli esposti dei cit-tadini), sia strutturata definendo preventivamente le priorità, secondo
piani e programmi condivisi con le autorità competenti (normalmente le Province e i Comuni) e basati su valutazioni tecnico-scientifiche che dovrebbe essere compito specifico delle Agenzie ambientali sottoporre all’attenzione di tali autorità.
Simili considerazioni riteniamo possano essere avanzate anche con riferimento alle attività di monitoraggio dello stato delle componenti ambientali. È noto che l’attività istituzionale di controllo pubblico del-l’ambiente demandata alle ARPA/APPA non si esaurisce nelle funzioni ispettivo-sanzionatorie che, in attuazione del principio del command
and control, sono finalizzate alla verifica di conformità di un
determi-nato impianto ai paradigmi contenuti nelle norme o nei provvedimenti adottati dalle autorità amministrative.
È evidente come non possa esserci un’azione di controllo ambientale efficace senza la ricostruzione di un quadro di conoscenza complessi-va da realizzarsi attraverso opportune azioni di monitoraggio ambien-tale e territoriale. Tuttavia, anche su questo fronte, le disposizioni nor-mative vigenti non aiutano a consolidare un ruolo obbligatorio e certo per le Agenzie.
Per tutti questi motivi, riteniamo indispensabile riaffermare, su scala nazionale, il ruolo obbligatorio che le Agenzie e l’ISPRA devono rico-prire con riferimento al monitoraggio delle varie matrici ambientali e delle modificazioni che esse subiscono.
Precisazione del mandato istituzionale delle ARPA/APPA: b) riconoscere il carattere di “ufficialità” agli elementi conoscitivi raccolti e organizzati dalle Agenzie. Noi riteniamo essenziale che agli elementi conoscitivi
derivanti dalle attività agenziali di monitoraggio, di controllo e di produ-zione dell’informaprodu-zione e della conoscenza sia riconosciuto carattere uffi-ciale e di riferimento pubblico a garanzia di istituzioni e cittadini. Si auspica, in sostanza, il riconoscimento e il consolidamento del ruolo obbligatorio delle ARPA/APPA-ISPRA quali “produttrici di sistemi ufficiali di conoscenza”, anche in relazione all’affermato principio che un più ampio accesso alle informazioni e una maggiore partecipazione del pubblico ai processi decisionali migliorano la qualità delle decisioni assunte dalle amministrazioni e ne rafforzano l’efficacia.
La presentazione, oggi, del quinto Rapporto sulla qualità dell’ambien-te urbano è un ottimo esempio di cosa indell’ambien-tendiamo per strumento di conoscenza ufficiale prodotto dal nostro Sistema agenziale.
esse affermato un ruolo obbligatorio nei processi di accesso all’infor-mazione ambientale attivati dal pubblico, nonché di diffusione della stessa informazione, e che, all’interno dei processi partecipativi (veda-si la VAS e altri proces(veda-si deci(veda-sionali caratterizzati da informazione e partecipazione del pubblico), sia riconosciuto al Sistema agenziale un ruolo di garante/certificatore dei patrimoni conoscitivi sulla base dei quali vengono assunte le decisioni. E ciò, in posizione di terzietà sia rispetto alle istituzioni decidenti, sia rispetto al pubblico.
Precisazione del mandato istituzionale delle ARPA/APPA: c) rafforzare il ruolo preventivo di valutazione tecnica/istruttoria nell’ambito di pro-cedimenti autorizzativi. L’efficacia e l’efficienza dell’attività di controllo
ambientale delle Agenzie è strettamente connessa a un coinvolgimento delle ARPA/APPA nell’attività istruttoria propedeutica al rilascio delle autorizzazioni di attività antropiche, da cui derivano pressioni ambien-tali. Anche per questa tipologia di attività, si rintracciano difformità all’interno della normativa settoriale nazionale e regionale e il coinvol-gimento delle ARPA/APPA risulta, talvolta, legato a richieste meramen-te facoltative degli enti e, spesso, non definito in meramen-termini di espressione di pareri tecnici ma di mera “collaborazione alle istruttorie”.
Per questo motivo, riteniamo necessaria una riflessione sulla qualifica-zione del coinvolgimento delle ARPA/APPA nelle fasi istruttorie afferen-ti a procedimenafferen-ti amministraafferen-tivi gesafferen-tiafferen-ti dalle Province, dai Comuni o, eventualmente, dalle Regioni (dove non sono operanti sistemi di dele-ga amministrativa), coinvolgimento che, a nostro avviso, dovrebbe essere qualificato come intervento obbligatorio e ciò anche in ragione del fatto che l’obbligatorietà dell’intervento nell’attività istruttoria prope-deutica al rilascio delle autorizzazioni consentirebbe alle Agenzie stes-se di definire con maggiore certezza i propri strumenti di pianificazio-ne. L’auspicio della qualificazione dell’intervento delle Agenzie come intervento “obbligatorio” si accompagna alla preoccupazione delle Agenzie stesse circa l’applicazione dell’art. 30 della legge 133/2008 sulla semplificazione dei controlli amministrativi a carico delle imprese soggette a certificazione ambientale o di qualità, nel cui regolamento di attuazione si ritiene importante che siano evitate forme troppo spin-te di deregolamentazione che potrebbero comprimere i livelli di prospin-te- prote-zione ambientale garantiti oggi dalle Agenzie.
Precisazione del mandato istituzionale delle ARPA/APPA: d) definire i livelli essenziali di tutela ambientale (LETA). Ancora oggi restano, tra i
problemi aperti, sia la perdurante non uniformità e omogeneità nelle strategie collegate all’azione tecnica di controllo e protezione ambien-tale delle Agenzie sul territorio nazionale, sia lo scollamento tra la cre-scita della domanda di prestazioni tecniche rivolta alle Agenzie di con-trollo e la congruità del relativo sistema di finanziamento.
Anche in questa sede reputo doveroso, quindi, rilanciare l’idea, già da tempo sostenuta dalle Agenzie e da ASSOARPA, di definizione dei cosi-detti “livelli essenziali di tutela ambientale” (LETA) che le Agenzie dovreb-bero garantire, in linea con l’assetto delle competenze legislative nella materia ambientale, nel quadro costituzionale, in merito ai livelli essenzia-li di prestazioni pubbessenzia-liche concernenti diritti civiessenzia-li e sociaessenzia-li da garantire su tutto il territorio e, infine, in analogia con quanto previsto per i livelli essen-ziali di assistenza (LEA) del settore sanitario.
Lo Stato ben potrebbe fissare un livello minimo di qualità/intensità (inte-so come standard operativo e funzionale) delle prestazioni a tutela del-l’ambiente, demandando alle Regioni la facoltà di individuare ulteriori livelli di tutela, secondo principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza anche sul fronte finanziario.
L’introduzione e la definizione dei LETA, da adottarsi a livello statale con il concorso delle Regioni, consentirebbe di introdurre strumenti di garanzia di uniformità e omogeneità dell’azione delle Agenzie, di miglioramento della capacità di programmazione delle attività e, più in generale, di controllo e di governo della spesa ambientale connes-sa al funzionamento di tali enti.
Peraltro, la definizione dei LETA dovrebbe tenere conto e rapportarsi al processo di definizione e aggiornamento dei LEA sanitari, prevedendo-ne le prevedendo-necessarie integrazioni e siprevedendo-nergie.
Già oggi, le ARPA/APPA giocano un ruolo importante nel contribuire alla garanzia dei LEA sanitari concernenti il rapporto ambiente-salute. E tale ruolo è stato sancito, in modo esplicito, anche con il DPCM 23/4/2008 con il quale si è provveduto all’aggiornamento dei livelli. Con tale atto è prevista la necessaria integrazione tra strutture del Servizio sanitario e Agenzie ambientali per il raggiungimento dei LEA afferenti alla prevenzione collettiva e la sanità pubblica.
Revisione complessiva dell’assetto delle fonti di finanziamento. Nel
quadro più generale della spesa pubblica in campo ambientale sia nazionale che regionale, non posso esimermi poi dal richiamare come dal mondo delle Agenzie si ritenga ormai improrogabile superare
l’at-tuale assetto dei finanziamenti e delle risorse, incerto e non coerente con gli investimenti necessari per sostenere gli sviluppi di attività richie-sti alle Agenzie.
Per questo è da auspicarsi una revisione complessiva del sistema dei finanziamenti, con l’obiettivo di garantire congruità delle risorse anche rispetto all’altrettanto auspicata introduzione dei LETA e al complessivo mandato istituzionale delle Agenzie. Si ritiene, pertanto, necessario l’avvio di una riflessione circa le modalità con cui perseguire, nel medio-lungo periodo, l’obiettivo del superamento del finanziamento di derivazione sanitaria anche attraverso l’introduzione, nell’immediato, di ulteriori fonti integrative di finanziamento.
Lo stato delle nostra riflessione ci porta a dire che ciò potrebbe avveni-re attraverso: un’espavveni-ressa garanzia nazionale di finanziamento minimo connesso ai costi standard dei LETA; la possibilità, a livello regionale, di integrare il finanziamento per i livelli aggiuntivi di prestazioni ecce-denti i LETA; l’integrazione delle fonti pubbliche di finanziamento con le fonti “private” derivanti dall’applicazione del principio “chi inquina paga” e dall’internalizzazione dei costi ambientali, attraverso un con-solidamento del criterio dell’onerosità dei controlli e delle istruttorie; la riaffermazione del principio di compartecipazione alle entrate derivan-ti da tariffe per servizi pubblici ambientali e dal getderivan-tito di tribuderivan-ti (anche aventi finalità ambientali); l’ampliamento del metodo delle comparteci-pazioni al gettito di tributi con finalità ambientali (come nell’esempio, positivo, della compartecipazione al tributo per il conferimento in discarica di cui alla legge 549/95).
Potenziamento dei rapporti all’interno del Sistema delle Agenzie ambientali. E, a conclusione e corollario di tutto questo, torniamo
infi-ne alla infi-necessità della conferma e del rilancio della missioinfi-ne delle Agenzie ambientali, mediante l’istituzione formale del “Sistema nazio-nale delle Agenzie ambientali”, il rilancio e potenziamento dei rappor-ti e delle relazioni di Sistema, attraverso un riconoscimento e potenzia-mento del ruolo del Consiglio federale quale sede formale e istituzio-nale di vero e proprio impulso, promozione e indirizzo dello sviluppo coordinato delle attività tecniche di protezione dell’ambiente di compe-tenza delle ARPA/APPA.