Pur essendo la VAS ormai diventata una pratica ordinaria della pianificazione non è ancora entrata nelle logiche concettuali dettate dalla Direttiva: le Regioni si muovono in ordine sparso, in generale perdendo del tutto nelle loro normative il valore della VAS in termini di logiche partecipative e di potenzialità strategiche nei processi decisionali e alcune addirittura non hanno ancora una normativa propria in materia (es. Liguria e Basilicata).
La criticità più evidente, rispetto al recepimento della Direttiva, è la mancata integrazione tra processo di VAS e processo di piano, anche per quanto concerne la tempistica dei due processi, che tendono ad essere più che altro dei procedimenti amministrativi. Nel testo normativo nazionale, si perde del tutto lo spirito strategico della VAS, la cui importanza si riduce all’oggetto della decisione non più al processo che porta ad essa.
Di certo la VAS deve essere parte integrante del processo di piano che deve seguire un iter unitario di elaborazione, adozione ed approvazione sia nei tempi che nei ruoli dei diversi soggetti istituzionali che intervengono nelle diverse fasi del processo di pianificazione. Ma questo non basta a garantire che la VAS sia un vero supporto alle decisioni.
Al di là dell’aspetto normativo, senz’altro importante, un aspetto fondamentale è la maturazione della consapevolezza sull’uso e sul valore aggiunto che la VAS può dare al processo decisionale. La valutazione così come concepita dalla Direttiva non può configurarsi come una operazione puramente amministrativa, per caratterizzarsi invece come una riflessione critica a sollecitazione e supporto di un dibattito più ampio fondato su di un confronto serio e documentato tra le diverse posizioni in conflitto, diventando in questo modo più un processo di governance che un procedimento amministrativo.
Il rischio che si corre nell’enfatizzare il ruolo degli organismi di controllo esterni alla processo di formazione del piano è che gli aspetti burocratici finiscano per sovrastare le ragioni stesse della VAS di costituire un valido supporto durante il momento decisionale, quale strumento interattivo, da condurre in parallelo all’elaborazione del piano per individuare preventivamente limiti, opportunità, alternative e per precisare i criteri e le opzioni possibili di trasformazione territoriale (Brunetta, 2002).
Come visto, la normativa (soprattutto quella nazionale e regionale) sulla VAS non sottolinea il ruolo che la partecipazione può avere nella costruzione del consenso e delle azioni di piano.
61 La partecipazione è elemento essenziale per una maggiore efficacia dell’applicazione della Direttiva ed è necessario definire in maniera rigorosa come essa si struttura e si sviluppa; in secondo luogo è fondamentale che il pubblico veda riconosciuto il proprio contributo e ne sperimenti l’efficacia. “Chiarezza e trasparenza rappresentano due rilevanti prerequisiti per sviluppare fiducia e relazioni di lunga durata” (Davoudi, 2003). La VAS “deve prevedere momenti in cui le comunità si esprimono, fasi di sistematizzazione ed interpretazione delle istanze espresse, ed una loro esplicita integrazione nelle decisioni sulle politiche di piano” (Zoppi, 2009). Soltanto in questo modo la procedura di VAS può realmente considerarsi inclusiva.
La definizione e la strutturazione di un processo partecipativo, che non si riduca esclusivamente a delle osservazioni alla proposta di piano in fase di adozione, è di particolare interesse per la ricerca oggetto della presente tesi.
È quindi auspicabile, a garanzia dell’oggettività e della trasparenza del processo integrato di pianificazione e valutazione, un’ampia partecipazione del pubblico che non si risolva in procedure puramente consultative ma in vero dibattito e confronto delle scelte e in seguito, sull’esito della valutazione e sulla definizione delle priorità e degli obiettivi specifici.
Decisioni più vantaggiose per tutti gli attori coinvolti presuppongono che gli interessi forti e i conflitti di interesse siano da subito messi in gioco, piuttosto che espressi dietro le quinte. In quest’ottica il ruolo della VAS diventa centrale e completamente inserito nel processo di piano.
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Parte Seconda: Identificazione dell’ambito territoriale di approfondimento.
Un protocollo procedimentale per la VAS nella governance territoriale
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Capitolo Quarto
La governance territoriale in Sardegna: studio ai livelli regionale e provinciale Premessa
Dopo aver analizzato nel capitolo secondo lo stato di fatto della governance territoriale in Italia, nel presente capitolo, ci si concentra sull’ambito territoriale della Regione Sardegna. In particolare si sceglie di analizzare i meccanismi di governance che hanno portato alla formazione della prima versione del PPR e quelli relativi alla sua attuale attuazione43 e revisione,44 in quanto paradigmatici dei processi della nuova stagione pianificatoria e del governo del territorio in Sardegna.
Il PPR, infatti, è stato il primo piano in Italia a proporre una nuova modalità di interpretazione del territorio regionale attraverso un innovativo processo di conoscenza, riprogettazione e gestione delle risorse strategiche presenti, ha inoltre rappresentato una novità in termini di approccio operativo alle trasformazioni urbanistiche e territoriali.
Approvato nel 2006, quale strumento, di regia dello sviluppo sostenibile della Regione si è invece scontrato con una serie di problematiche di natura politica e culturale che hanno portato, già nel 2009, in seguito all’avvicendamento politico, a intraprendere una revisione dello stesso. Nel contempo amministrazioni comunali e provinciali stanno adeguando i propri strumenti urbanistici relativamente alle indicazioni del PPR.
La governance multilivello risulta essere tema pressoché ignorato nel disegno generativo e attuativo della prima stesura del PPR in quanto il suo dettato normativo manca di un approfondimento sulle questioni legate alla pianificazione di area vasta.
All’interno dell’impalcato normativo del PPR l’Ente Provincia riveste un ruolo privo di una effettiva capacità di agire in funzione di coordinamento e guida ai processi decisionali di scala sovracomunale.
43 Dal 2006 a oggi i Comuni e le Province stanno adeguando i propri strumenti urbanistici al PPR. 44 A partire dal giugno 2010 è stato avviato processo di revisione del PPR.
64 Il capitolo analizza nel paragrafo primo le recenti vicende della pianificazione paesaggistica in Sardegna prima dell’approvazione del PPR; nel paragrafo secondo lo studio del concetto di sviluppo sostenibile nel PPR e nel paragrafo terzo un’analisi, alle scale di governo regionale e provinciale del contesto istituzionale e dei processi di governance territoriale nella prima stesura e nella fase di attuazione e revisione del PPR, attraverso delle esperienze sul campo svoltedurante il dottorato di ricerca. È stata effettuata, relativamente ad ogni scala di governo (regionale e provinciale), una diagnosi volta ad individuare i punti di criticità e di possibile miglioramento definendo i valori obiettivo e una serie di possibili soluzioni.
Nel paragrafo quarto si fanno alcune riflessioni per una corretta integrazione tra governance territoriale e pianificazione del paesaggio.