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La ripercorribilità del processo di formazione del piano nello scoping

5.2 Fase di orientamento (scoping)

5.2.2 La ripercorribilità del processo di formazione del piano nello scoping

Nelle LG, le fasi della VAS, sembrano far parte di un processo separato da quelle di formazione del piano. A parte una formale integrazione (Regione Sardegna, 2010, p. 11), esse non sono correlate con le attività che portano alla definizione di obiettivi e azioni.

Si evidenzia la mancanza di una spiegazione del concetto di obiettivo generale e obiettivo specifico di piano e di una metodologia per la loro definizione. Gli obiettivi generali, addirittura, secondo le LG, devono essere definiti già dalla fase di preparazione, prima ancora della fase di orientamento, se ne deduce quindi, al di fuori della procedura di VAS (Regione Sardegna, 2010, p. 12). “Il processo di VAS, contestuale a quello di elaborazione del PUC, è avviato dall’amministrazione comunale, in qualità di Autorità procedente, mediante pubblicazione di apposito avviso, sull’Albo comunale e sul sito Internet, contenente la prima definizione degli obiettivi del piano (Regione Sardegna, 2010, p. 15).”

I processi che portano alla definizione degli obiettivi di piano, nei casi studio esaminati sono poco chiari e non ripercorribili. Spesso si riscontra anche una certa confusione e una mancanza di correlazione tra obiettivi generali, obiettivi specifici e azioni (Comune di Arborea, 2008, p. 16; Comune di Simaxis, 2008, p. 34); alcune volte gli obiettivi vengono definiti “generali,” però al loro interno hanno già elementi di specificità (Comune di Posada, 2008, p. 16).

Nel caso del PUC di Alghero, come detto, la VAS è stata applicata a un piano già definito nei suoi obiettivi e nelle sue azioni. Nella prima versione del documento di scoping, redatto dall’Amministrazione comunale, obiettivi generali e specifici erano definiti in maniera poco chiara assieme alle azioni del piano. Il lavoro del gruppo che si è occupato della VAS, è stato, in concerto con la stessa Amministrazione comunale e con i progettisti del piano, di sintesi e

96 di riordino in modo da ottenere una struttura ad albero, riportata in tabella 5.2.2_a, che potesse essere utile nelle successive fasi di valutazione e nel quale risultasse chiara la correlazione tra obiettivi generali, specifici e azioni (Comune di Alghero, 2010, p. 13). Tale articolazione ha facilitato la successiva fase di valutazione degli effetti delle azioni di piano sull’ambiente e di definizione del programma di monitoraggio.

Tabella 5.2.2_a. Articolazione in obiettivi generali specifici e azioni di piano. Fonte Documento di scoping della VAS del PUC di Alghero.

In riferimento alla definizione delle singole attività, si evidenziano alcune criticità delle LG. La definizione dell’ambito di influenza, indicata come prima attività dello scoping, non è chiaro in cosa consista; anche nei documenti di scoping non si ritrova una definizione chiara e univoca: alle volte include l’analisi ambientale e l’individuazione dei piani e programmi sovra locali e di pari livello rispetto al PUC (Comune di Arborea, 2008, p. 22), altre anche la definizione e il riconoscimento dei soggetti, esterni all'amministrazione, rilevanti per il piano (Comune di Alghero, 2010, p. 9), mentre, in alcuni casi non si fa nemmeno cenno a tale definizione (documento di scoping di Posada).

Altre incongruenze si evidenziano nella definizione dell’attività di analisi ambientale: in un primo momento è definita, come si può vedere nella tabella 5.2_a, come attività dello scoping, per poi diventare una delle attività della fase di redazione del rapporto ambientale (Regione Sardegna, 2010, p. 34) e attività che si sovrappone al riordino della conoscenza, prevista nell’ambito del processo di redazione dei PUC (Regione Sardegna, 2010, p. 55). In

97 quest’ultima definizione si rimarca ancora una volta nelle LG la separazione tra il processo di formazione di piano e quello valutativo.

L’analisi ambientale, ha l’obiettivo di fare una diagnosi della situazione ambientale di partenza attraverso lo studio di una serie di tematiche: qualità dell’aria; acqua; rifiuti; suolo; flora, fauna e biodiversità; paesaggio e assetto storico culturale; assetto insediativo e demografico; sistema economico produttivo; mobilità e trasporti energia; rumore (Regione Sardegna, 2010, p. 36).

Per ciascuna delle tematiche ambientali sopraelencate è stata predisposta una scheda di sintesi in cui sono indicate le informazioni da reperire per l’analisi delle singole componenti, distinguendo gli indicatori da elaborare e la eventuale cartografia da produrre. Per ciascuna tipologia di informazione, a fianco agli aspetti da analizzare, sono specificati gli indicatori da misurare e le modalità per il loro popolamento, nonché la fonte di reperimento dei dati (Regione Sardegna, 2010, pp. 56-81). Tali schede, sono sempre riportate e compilate (anche parzialmente) nei documenti di scoping, dove però non si ritrova mai una esplicita analisi delle criticità ambientali e di come queste possano essere affrontate nel piano, in termini di obiettivi e azioni. Inoltre nei documenti di scoping esaminati il set di indicatori scelti non è mai contestualizzato alla realtà del Comune che si sta analizzando, ed è dunque potenzialmente riferibile a qualsiasi contesto territoriale.

Tra le attività definite dalle LG per lo scoping come si può vedere in tabella 5.2_a, è prevista l’individuazione del quadro pianificatorio di riferimento e degli obiettivi/criteri di sostenibilità ambientale, nonché gli obiettivi ambientali da inserire nel piano. Si afferma che, nella fase di scoping dovrebbe essere prodotto un elaborato tecnico che illustri, tra gli altri, aspetti inerenti gli strumenti di pianificazione con i quali il PUC si relaziona, sia di pari livello, sia sovra ordinati, senza però spiegarne il fine (Regione Sardegna, 2010, p. 23). I documenti di scoping riportano solo l’elenco dei piani, la cui analisi è quasi sempre rimandata alla fase di redazione del rapporto ambientale.

Rispetto all’individuazione degli obiettivi/criteri di sostenibilità, nelle LG, oltre ai principi di cui al c. 2, art. 3 delle N.T.A. del PPR,89 si indica che si può far riferimento ai dieci criteri

89 I principi elencati dalle NTA sono: controllo dell’espansione della città; gestione dell’ecosistema urbano secondo il

principio di precauzione; la conservazione e sviluppo del patrimonio naturale e culturale; l’alleggerimento dell’eccessiva pressione urbanistica, in particolare delle zone costiere; le politiche settoriali nel rispetto della conservazione della diversità biologica; le strategie territoriali integrate per le zone ecologicamente sensibili; la protezione del suolo con la riduzione di

98 proposti dal “Manuale per la valutazione ambientale dei Piani di Sviluppo Regionale e dei Programmi dei Fondi strutturali dell’Unione Europea” (Commissione Europea, DGXI Ambiente, Sicurezza Nucleare e Protezione Civile – Agosto 1998).90 Si consiglia di tener presente l’opportunità, nella predisposizione del PUC, di tenere in considerazione i dieci obiettivi suddetti valutando attraverso quali scelte strategiche e attraverso quali azioni specifiche tali obiettivi possano essere concretamente perseguiti (Regione Sardegna, 2010, p.16).

Non è rimarcato nelle LG che, la valutazione della sostenibilità del piano dovrebbe essere cruciale nella fase di orientamento e che gli obiettivi della tutela ambientale devono essere considerati nel momento in cui le decisioni vengono prese: tale considerazione deve avvenire su una posizione di parità con le altre variabili (economiche, sociali) che costituiscono oggetto della decisione (Caratti e Tarquini, 2002). Inoltre non si fa cenno al fatto che gli obiettivi specifici del piano dovranno essere relazionati ai suddetti criteri, con la finalità di definizione per il territorio in esame di una serie di obiettivi (propri) locali di sostenibilità (Mondini e Norberti, 2008). Solo la contestualizzazione dei criteri ne garantisce una funzione efficace a migliorare la qualità della programmazione e della pianificazione (Zoppi, 2010).

Nei diversi documenti di scoping, la sostenibilità ambientale del piano è generalmente accennata in un isolato paragrafo del documento con una frase standard in cui si afferma che, partendo dai dieci criteri di sostenibilità, di cui si diceva pocanzi, saranno definiti gli obiettivi di sostenibilità ambientale contestualizzati alle rispettive realtà comunali (Comune di Arborea, 2008, p. 16; Comune di Simaxis, 2008, p. 38), o che gli obiettivi di piano saranno sottoposti ad una verifica di coerenza rispetto ai dieci criteri contestualizzati alla realtà territoriali (Comune di Alghero, 2010, p. 37); la definizione vera e propria degli obiettivi di sostenibilità ambientale è rimandata alla fase di redazione del rapporto ambientale. Stesso

erosioni, la conservazione e il recupero delle grandi zone umide; la gestione e il recupero degli ecosistemi marini; la conservazione e gestione di paesaggi di interesseculturale, storico, estetico ed ecologico; una più adeguata compatibilità delle misure di sviluppo che incidano sul paesaggio; il recupero dei paesaggi degradati da attività umane.

90 Commissione Europea, DGXI Ambiente, Sicurezza Nucleare e Protezione Civile – agosto 1998. I criteri sono: 1 ridurre al

minimo l’impegno delle risorse energetiche non rinnovabili; 2 impiego delle risorse rinnovabili nei limiti della capacità di rigenerazione; 3 uso e gestione corretta, dal punto di vista ambientale, delle sostanze e dei rifiuti pericolosi/inquinanti; 4 conservare e migliorare lo stato della fauna e della flora selvatiche, degli habitat e dei paesaggi; 5 conservare e migliorare la qualità dei suoli e delle risorse idriche; 6 conservare e migliorare la qualità delle risorse storiche e culturali; 7 conservare e migliorare la qualità dell’ambiente locale; 8 protezione dell’atmosfera; 9 sensibilizzare alle problematiche ambientali, sviluppare l’istruzione e la formazione in campoambientale; 10 promuovere la partecipazione del pubblico alle decisioni che comportano uno sviluppo sostenibile. Documento disponibile in internet all’indirizzo: http:// www.provincia.lucca.it/ ambiente/astrale/files/approfondimento_manuale.pdf [ultimo accesso: 01 marzo 2012]

99 rimando anche nel documento di scoping della VAS del PUC di Posada dove ci si sofferma non poco sulla definizione degli obiettivi di protezione ambientale necessari per realizzare la valutazione ambientale del piano, attraverso una comparazione fra tali obiettivi e gli obiettivi del PUC (Comune di Posada, 2008, p. 34). Gli obiettivi di protezione ambientale in questo caso saranno definiti a partire dall’analisi del contesto ambientale e dall’esame di piani, programmi e strategie nazionali e comunitarie (Comune di Posada, 2008, p. 34). Ad ognuno degli obiettivi di protezione ambientale così individuati saranno associati, quando disponibili, i target di riferimento definiti a livello nazionale e comunitario ed un set di indicatori coerente con quelli proposti a livello internazionale (EEA, Eurostat, OCSE, ONU) e nazionale (ISTAT, APAT) necessario per il monitoraggio degli effetti ambientali del PUC. Si afferma inoltre, nello stesso documento, che gli obiettivi saranno individuati sia per le componenti ambientali sia per i fattori di integrazione ambientale (che non vengono definiti da nessuna parte nel documento).

Il problema, nei casi esaminati, non è tanto considerare o no il tema della sostenibilità, ma piuttosto rendere chiaro ed esplicito il meccanismo attraverso il quale, definire gli obiettivi di sostenibilità, che devono essere obiettivi di piano e non, usati esclusivamente, per la valutazione ambientale di quest’ultimo. Sarebbe opportuno, inoltre, considerare, oltre a quella ambientale, anche le altre dimensioni della sostenibilità e quindi integrare obiettivi economici e sociali con gli obiettivi ambientali.

E’ curioso notare che, le attività principali, individuate dalle LG per la fase di scoping (l’analisi ambientale, identificazione del quadro pianificatorio di riferimento e degli obiettivi/criteri di sostenibilità ambientale, l’individuazione degli obiettivi ambientali da inserire nel piano) sono nella pratica posticipate alla fase di redazione del rapporto ambientale. Eppure, anche senza aver svolto attività così importanti, nei documenti di scoping esaminati, come visto, obiettivi e azioni di piano sono già riportati, pur non spiegando le modalità di definizione. Si può dunque concludere che, alla fase di orientamento, è data poco importanza e che l’integrazione della VAS nel processo di formazione di un piano è solo teorica.