Il diritto di accesso al giudice alla luce dell’architettura giurisdizionale comunitaria
3. Le persone fisiche e giuridiche e il rinvio pregiudiziale
Il rinvio pregiudiziale si basa sulla cooperazione giudiziaria tra giudice comunitario e giudici nazionali nonché sulla distinzione e sul rispetto delle re- ciproche competenze, delineandosi così un sistema giurisdizionale integrato fra Stati membri e Comunità. In particolare, questa procedura – che si articola co- me è noto in rinvio pregiudiziale di interpretazione e di validità – prevede che il giudice nazionale, quando ha un dubbio sull’interpretazione del diritto co- munitario o sulla validità di un atto delle istituzioni e la sua risoluzione è ne- cessaria per emanare la propria decisione nella controversia davanti a lui pen- dente, possa o debba rivolgersi alla Corte di Giustizia. Il rispetto delle recipro- che competenze impone che solo al giudice nazionale spetta risolvere nel meri- to le controversie, limitandosi il giudice comunitario a sciogliere il dubbio sull’interpretazione del diritto comunitario o sulla validità di un atto delle isti- tuzioni per consentire al giudice nazionale di giungere alla decisione. Il rinvio pregiudiziale – come abbiamo visto – è di due tipi, d’interpretazione e di vali- dità, e, pertanto, duplice è l’obiettivo a seconda del tipo di rinvio pregiudiziale promosso: nel primo caso si vuole assicurare la corretta ed uniforme interpreta- zione del diritto comunitario e nel secondo caso garantire il rispetto del princi- pio di legalità all’interno dell’ordinamento comunitario, evitando contempora- neamente il formarsi di interpretazioni divergenti47.
47Esula dalla trattazione di questo lavoro – in quanto limitato all’ambito comunitario – il c.d. rinvio pregiudiziale d’urgenza, il quale costituisce «una recente novità utilizzabile, per il momento, esclusivamente nell’ambito dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, vale a dire, nei settori di cui al Titolo IV (artt. 61-69) della Parte terza del Trattato CE, riguardan- te i visti, l’asilo, l’immigrazione e le altre politiche connesse con la libera circolazione del- le persone, compresa la cooperazione giudiziaria in materia civile e di cui all’art. VI (artt. 29-42) del Trattato sull’Unione europea, riguardante la cooperazione di polizia e giudizia- ria in materia penale». Tuttavia, sulla prima applicazione di questo rinvio pregiudiziale v. in particolare M. Fragola, Il primo rinvio pregiudiziale «d’urgenza»: il caso Rinau, in «Di- ritto Comunitario e degli Scambi Internazionali», Fasc. 4/2008, pp. 765-775.
Più precisamente, è il rinvio pregiudiziale di validità – analogamente al ri- corso di annullamento – che consente alla Corte di svolgere il controllo sulla validità degli atti comunitari, con la differenza che per i privati pregiudicati da atti di portata generale non vigono le condizioni restrittive di ricevibilità previ- ste per il ricorso di annullamento e né tanto meno si applica il termine di ricor- so di due mesi previsto per quest’ultimo. La Corte – come abbiamo visto – e- sclude, però, che la validità delle decisioni individuali possa essere esaminata in sede pregiudiziale quando non siano state impugnate dai loro destinatari nei tempi previsti per promuovere il ricorso di annullamento48. Unitamente
all’eccezione di illegittimità, il rinvio pregiudiziale di validità consente così di delineare un sistema di tutela giurisdizionale completo in quanto permette ai privati ciò che il ricorso di annullamento gli preclude, ovvero di contestare la validità di un atto di portata generale. Tuttavia, siamo in presenza di un ricorso indiretto, che limita il privato a contestare la validità dell’atto dinanzi al giudi- ce interno, lasciando a quest’ultimo la discrezionalità se adire o meno la Corte in merito. Pertanto, esclusivamente al giudice interno spetta la decisione di proporre un rinvio pregiudiziale, sollecitato – ma non obbligato – dalle parti o promosso d’ufficio.
Nell’ordinanza di rinvio, in particolare, il giudice interno indica la rilevan- za della questione per la soluzione del caso, la quale in via di principio non può essere contestata dalla Corte in quanto a quest’ultima spetta solo decidere sulla propria competenza e sull’esistenza dei requisiti di ricevibilità delle questioni pregiudiziali. In tema della ricevibilità è stato, infatti, affermato che, se è in- dubbio che la Corte svolga un controllo di ricevibilità sui presupposti di appli- cabilità materiale dell’istituto pregiudiziale – definiti alla stregua dell’ordina- mento comunitario (come ad es. la nozione di giurisdizione nazionale di cui al-
l’ex art. 234 CE) e detti presupposti esterni o statici di ammissibilità del rinvio -, perplessità esistono circa il controllo della Corte sulla rilevanza interna della questione prospettata riguardo al giudizio principale o, meglio, sull’utilità del rinvio in relazione al caso specie in cui si inserisce (detti presupposti dinamici o funzionali del rinvio) in quanto questo controllo è già effettuato dall’autorità rinviante e sarebbe di fatto in contrasto con la ratio di collaborazione propria del rinvio pregiudiziale49. Queste considerazioni vanno, però, temperate, da un
lato, «dal fatto che la disciplina espressa sulla ricevibilità delle domande di rin- vio pregiudiziale è caratterizzata dalla massima laconicità» e, dall’altro, «dalla elaborazione giurisprudenziale sulla ricevibilità delle domande di rinvio, la quale, pur non rinunciando (pressoché) mai formalmente alla teorica enuncia- zione della riserva in capo al giudice nazionale circa i poteri di indagine su quelle che abbiamo detto le condizioni “dinamiche” di ricevibilità del rinvio, compie, di fatto, significative deroghe ad essa, la analisi delle quali va conse- guentemente effettuata in funzione della individuazione della corrispondente ratio ispiratrice e delle eventuali disarmonie applicative»50.
Sia che si tratti di rinvio pregiudiziale di validità ovvero di interpretazione, bisogna distinguere se il giudice di rinvio sia o meno di ultima istanza, ovvero se le sue decisioni siano o meno suscettibili di impugnazione presso altro orga- no giurisdizionale nazionale. Un giudice non di ultima istanza ha la semplice facoltà di rinviare alla Corte, o meglio ha la facoltà di dichiarare un atto valido ma non ha competenza a pronunciarsi sulla sua invalidità (sentenza Foto-
Frost)51 in quanto solo alla Corte di Giustizia spetta quest’ultimo compito. Al
49 In tal senso v. G. Raiti, La ricevibilità delle domande pregiudiziali, in La collaborazio-
ne giudiziaria nell’esperienza del rinvio pregiudiziale comunitario, Milano, 2003, pp. 5-
81.
50 Ibidem, pp. 7-8.
contrario, un giudice di ultima istanza ha l’obbligo di rivolgersi alla Corte, seb- bene esistano alcuni temperamenti introdotti dal giudice comunitario: ad es. il giudice nazionale può astenersi dall’obbligo di rivolgersi alla Corte sia quando quest’ultima abbia creato un precedente su una determinata questione52 oppure
quando «l’applicazione corretta del diritto comunitario si impone con tale evi- denza da non lasciare adito ad alcun ragionevole dubbio sulla soluzione da dare alla questione sollevata»53. È da rilevare che questo principio, definito dell’atto
chiaro, non è esente da rischi di abusi da parte dei giudici interni in quanto
questi ultimi – godendo di ampia discrezionalità nel giudicare “chiaro” un atto comunitario – possono evitare di rivolgersi alla Corte di Giustizia, finendo così per far prevalere la loro interpretazione. Più in generale, sono le autorità giuri- sdizionali degli Stati membri – nella vesta di organi giurisdizionali comunitari “decentrati” e nel quadro del generale principio di “leale cooperazione” di cui all’ex art. 10 del Trattato – a svolgere il compito di assicurare la tutela giurisdi- zionale dei singoli attraverso l’uso dei diversi mezzi processuali interni che hanno a disposizione.
L’inottemperanza del giudice di ultima istanza dell’obbligo di rinvio co- munitario può essere oggetto di ricorso sia alla Corte di Giustizia nei confronti dello Stato cui appartiene quest’ultimo per violazione del Trattato (ex art. 226 ss. CE) sia dinanzi ai giudici nazionali sempre nei confronti dello Stato di ap- partenenza della giurisdizione di ultima istanza per il risarcimento del danno del soggetto ricorrente.54
Se un giudice ha ritenuto opportuno rinviare al giudice comunitario per ef- fettiva incertezza sulla validità della norma comunitaria, può sospendere – fino a quando la Corte non si sia pronunciata in merito – l’applicazione di misure
52 27 marzo 1963, Da Costa, causa 28-30/62, in Raccolta, 61. 53 6 ottobre 1982, sentenza Cilfit, causa 283/81, in Raccolta, 3415.
interne sia di attuazione della norma comunitaria in caso di pregiudizio grave e irreparabile per la parte sia che si alleghino contrarie al diritto comunitario.
Per quanto riguarda la nozione di giurisdizione nazionale di cui all’ex art. 234 CE – che, come abbiamo visto, rientra tra i requisiti statici di ricevibilità del rinvio in quanto costituisce un elemento esterno al sindacato di rilevanza della questione -, non necessariamente deve coincidere con quella fornita dagli ordinamenti nazionali, ma dovrà ricavarsi sulla base dei requisiti propri del di- ritto comunitario: ad es. dovrà trattarsi di un organo costituito per legge, indi- pendente e terzo55 nonché dovranno essere valutate le modalità di svolgimento
del procedimento dinanzi all’organo interno e le funzioni svolte da quest’ultimo56. A tal proposito si pone il problema – come vedremo successi-
4
54 Infra, v. capitolo IV.
55 «Si tratta dei requisiti indicati sin dalla prima pronuncia dedicata alla questione: la sen- tenza Vaassen-Göbbels, del 30 giugno 1966, in causa 61/65, in Racc., 1966, p. 377, con la quale, a fronte di un rinvio effettuato dallo Scheidsgerecht van het Beamtbtenfonds voor
het Mijnbedrijf (Tribunale arbitrale della Cassa degli impiegati delle miniere, regolamenta-
to dalla legge olandese), la Corte ne ritenne la ricevibilità considerato il sussistere: a) del fondamento legale; b) del carattere permanente; c) del carattere obbligatorio della relativa giurisdizione; d) del carattere contenzioso della procedura; e) della natura di stretto diritto del giudizio. Ad essi si è successivamente aggiunto il requisito della “indipendenza” dell’organo per la cui prima esplicita affermazione (ma un cenno era contenuto nella stessa Vaassen- Göbbels, laddove si evidenziavano le modalità della nomina degli arbitri), v. la sent. 11 giugno 1987, in causa 14/86, Pretore di Salò, in Racc. 1987, p. 2545, punto 7 (per uno dei più recenti richiami ai detti requisiti, v. la sent. 30 novembre 2000, causa C- 195/98, Österreichischer Gewerkschaftsbund, in Racc., 2000, p. I-10497 ss.)». Cfr. G. Rai- ti, La ricevibilità delle domande pregiudiziali, in La collaborazione giudiziaria
nell’esperienza del rinvio pregiudiziale comunitario, cit., nota 17 p. 16.
56 Quanto alle caratteristiche del procedimento che si svolge dinanzi alle giurisdizioni na- zionali, «oltre al requisito del contraddittorio, che tuttavia può essere soltanto differito ed eventuale, i giudici nazionali possono adire la Corte esclusivamente se dinanzi ad esse sia pendente una lite e se siano chiamati a statuire nell’ambito di un procedimento destinato a risolversi in una pronuncia di carattere giurisdizionale [12 novembre 1998, Victoria Film, causa C-134/97, in Raccolta, I-7023; ordinanze del 26 novembre 1999, RAI, causa C-
vamente nello specifico – se le Corti costituzionali ricadano tra le giurisdizioni nazionali chiamate ad effettuare il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia, rilevando che, «pur volendosi astrattamente convenire sulla configurabilità del- la sanzione ex art. 226 per l’ipotesi di inottemperanza delle Corti costituzionali all’obbligo discendente dall’art. 234, comma 3, rimane il fatto – che a tutt’oggi – è mancata qualsivoglia corrispondente iniziativa da parte della Commissione strumentale all’avvio del relativo procedimento di responsabilità nei confronti di alcuno Stato membro»57.
In particolare, è opportuno – ai fini della nostra trattazione – mettere in ri- lievo quelle caratteristiche che mostrano con evidenza come questo strumento giurisdizionale risulti inadeguato ai fini di una tutela piena ed efficace contro gli atti di portata generale – contrariamente a quanto sostenuto dalla Corte e in sintonia con la posizione dell’Avv. generale Jacobs. Innanzitutto, il procedi- mento pregiudiziale è caratterizzato dal fatto che il giudice comunitario è il so-
che senz’altro, considerata la sua struttura, deve essere qualificato come “giurisdizione” ai sensi dell’art. 234, può non essere abilitato a rivolgersi alla Corte qualora, e nella misura in cui, eserciti funzioni di natura amministrativa, come è il caso della Corte dei Conti italiana quando svolge funzioni di valutazione e controllo dell’attività amministrativa [Ordinanze 26 novembre 1999, cit.]. Se il procedimento è comunque destinato a concludersi con una decisione di carattere giurisdizionale, vincolante le parti: la domanda di pronuncia pregiu- diziale è ricevibile dalla Corte anche se il procedimento presenta aspetti “meno tipici” dei procedimenti giudiziari: come nel caso in cui la giurisdizione in questione, chiamata a pronunciarsi sulla sussistenza di determinati diritti nei rapporti di lavoro, non statuisca su controversie riguardanti cause concrete tra persone individuate o debba fondare la sua va- lutazione giuridica su fatti addotti dal ricorrente senza altro esame, ovvero assuma una de- cisione soltanto dichiarativa o, ancora, il diritto a comparire sia esercitato collettivamente [30 novembre 2000, Oesterreichischer Gewerkschaftsbund, causa C-195/98, in Raccolta, I-10498]». Cfr. G. Strozzi, Diritto dell’Unione Europea, Giappichelli, 2005, pp. 349-350. 57 Cfr. G. Raiti, Corte costituzionale e rinvio pregiudiziale, in La collaborazione giudizia- ria nell’esperienza del rinvio pregiudiziale comunitario, cit., p. 162.
lo competente a dichiarare l’invalidità di un atto comunitario58 e che, pertanto, il giudice nazionale non può essere considerato «quale strumento equivalente di tutela giurisdizionale rispetto alle lesioni provocate da atti comunitari»59.
In secondo luogo, «la possibilità di adire la Corte di giustizia in base all’ex art. 234 CE non costituisce un rimedio giuridico posto a disposizione dei singo- li come un diritto incondizionato»60. Infatti, non spetta ai singoli la decisione
del rinvio, la scelta degli atti da sottoporre al sindacato della Corte nonché la scelta dei motivi di invalidità da prospettare. In altri termini, i singoli non go- dono di alcun diritto di adire la Corte.
Ancora, il privato cittadino pregiudicato da un atto comunitario privo di misure nazionali di trasposizione (ad esempio da un regolamento) non può con- testarne la validità dinanzi a un giudice nazionale, salvo violare le disposizioni contenute nell’atto stesso. Può accadere che non esistano atti contro cui pro- muovere un ricorso dinanzi ai giudici nazionali e, pertanto, il privato cittadino
58 Cfr. sentenza 22 ottobre 1987, causa 314/85, Foto-Frost c. Hauptzollamt Lübeck Ost., in Raccolta, 4199, p.to. 15: «I giudici nazionali non hanno il potere di dichiarare invalidi gli atti delle istituzioni comunitarie. Infatti, come e stato sottolineato nella sentenza 13 maggio 1981 (International chemical corporation, 66/80, in Raccolta, 1191), le competen- ze attribuite alla Corte dall’art. 177 hanno essenzialmente lo scopo di garantire l’uniforme applicazione del diritto comunitario da parte dei giudici nazionali. Questa esigenza di uni- formità e particolarmente imperiosa quando sia in causa la validità di un atto comunitario. L’esistenza di divergenze fra i giudici degli stati membri sulla validità degli atti comunitari potrebbe compromettere la stessa unita dell’ordinamento giuridico comunitario ed attenta- re alla fondamentale esigenza della certezza del diritto».
59 Cfr. C. Amalfitano, La protezione giurisdizionale…, cit., p. 26. V. anche p.to. 41 delle conclusioni dell’Avv. generale Jacobs 21 marzo 2001, nella causa C-50/00 P, Unión de Pequeños agricultores/Consiglio, in Raccolta, I-6677.
60 Cfr. p.to. 42 delle conclusioni. Si precisa che le richieste dei ricorrenti possono essere disattese dai giudici nazionali in quanto quest’ultimi possono non solo commettere errori nel valutare in via preliminare la validità di atti comunitari di carattere generale e, conse- guentemente, omettere di rinviare la questione di validità alla Corte, ma anche riformulare le domande dei ricorrenti nelle questioni sottoposte alla Corte. Pertanto, il rinvio pregiudi- ziale è governato dal giudice nazionale e non dal ricorrente.
è obbligato a disattendere le disposizioni contenute nell’atto comunitario per far valere la loro illegittimità come argomento difensivo in un procedimento civile o penale nel quale egli sia parte convenuta. In questa ipotesi, l’unica pos- sibilità che hanno i singoli di accedere alla giustizia è, dunque, quella di violare la legge61.
Ci sono anche considerazioni più strettamente procedurali. Innanzitutto, i ricorsi diretti implicano la presenza dell’istituzione autrice dell’atto impugnato come parte del procedimento dall’inizio alla fine nonché uno scambio comple- to di memorie e non un unico deposito di atti seguito da osservazioni orali di- nanzi alla Corte come avviene nella procedura pregiudiziale. Inoltre, la possibi- lità di accordare provvedimenti provvisori ai sensi degli ex artt. 242 e 243 CE, efficaci in tutti gli Stati membri, costituisce un vantaggio per l’uniformità del diritto comunitario in contrapposizione ai provvedimenti provvisori adottati dal giudice nazionale, i quali sarebbero limitati al singolo Stato membro, rendendo così possibili decisioni contrastanti da parte dei giudici di Stati membri diversi e pregiudicando l’uniforme applicazione del diritto comunitario. Un’altra diffe- renza riguarda la partecipazione dei terzi al procedimento giurisdizionale: il ri- corso diretto, reso noto tramite un avviso nella Gazzetta ufficiale, consente ai terzi che dimostrano di avere interesse sufficiente possono intervenire, mentre i procedimenti pregiudiziali permettono ai singoli di presentare osservazioni solo se siano intervenuti nella causa dinanzi al giudice nazionale.
Da ultimo, il rinvio pregiudiziale di validità comporta normalmente tempi più lunghi e costi più elevati rispetto al ricorso di annullamento nonché ragioni di certezza del diritto rendono opportuno che la validità degli atti comunitari sia contestata in sede contenziosa il più rapidamente possibile dopo la loro a-
61 Proprio il Tribunale di primo grado ha rilevato nella sentenza Jégo-Quérè che nel caso specie non esistevano provvedimenti di esecuzione sulla base dei quali proporre un ricorso dinanzi ai giudici nazionali.
dozione in conformità con i termini previsti dai ricorsi diretti e in contrasto con la possibilità di contestare la validità degli atti comunitari in qualunque mo- mento dinanzi ai giudici nazionali.
Queste considerazioni62 mostrano, dunque, come il ricorso diretto di an-
nullamento (ex art. 230) è più idoneo ad offrire una tutela piena ed efficace contro atti di portata generale rispetto ai procedimenti pregiudiziali (ex art. 234).