Sommario: 1. Premessa – 2. Effettività del controllo di costituzionalità sulle leggi: contrastare l’esistenza di larghe zone di ombra o zone franche e rendere le vie di accesso più rapide e agevoli. Spagna e Italia a confronto – 3. Verso un’ integra- zione tra sistemi giurisdizionali (sistema integrato di giustizia) – 3. 1 Corte Co- stituzionale italiana e Corte di giustizia – 3. 2 Tribunale Costituzionale spagnolo e Corte di giustizia – 3. 3 L’importanza del ruolo del giudice comune all’interno del meccanismo del rinvio pregiudiziale – 3.4. L’integrazione tra i sistemi giuri- sdizionali e i suoi effetti
1. Premessa
Nell’ambito della giustizia costituzionale due sono i modelli classici di riferimento: il modello nordamericano della judicial review – caratterizzato da un controllo diffuso – e il modello austriaco progettato da Kelsen – aven- te, invece, un controllo accentrato. È da rilevare che la scelta delle modalità di accesso e dei soggetti a ciò legittimati è un problema che riguarda soltan- to il modello accentrato, considerato che quello diffuso è fondato sul potere interpretativo di ogni giudice. Pertanto, proprio a causa della scelta dei si- stemi di accesso, il modello europeo ha subito una serie di variazioni dal
modello originario, facendo dubitare che si possa ancora parlare di un vero modello. Al contrario, data l’assenza di problemi connessi alla scelta delle vie di accesso, i caratteri del modello nordamericano sono rimasti inalterati nel tempo – eccetto lievi adattamenti.
Alla luce di quanto precede, dunque, la classica contrapposizione tra modello nordamericano ed europeo è stata arricchita da nuovi schemi e si- stemi di classificazione dei modelli di giustizia costituzionale, conseguenti o strettamente connessi alle scelte delle vie di accesso al giudizio costituzio- nale. In particolare, una via d’accesso fondata sui ricorsi diretti individuali, predisposti in genere per impugnare sentenze ed atti amministrativi più che leggi, costituisce una forma di protezione immediata dei diritti costituziona- li, che comporta, tuttavia, il sorgere di alcuni ben noti problemi: da un lato, un enorme mole di lavoro per l’eccessiva quantità dei ricorsi che investono la Corte e, dall’altro, una situazione di latente conflitto tra la Corte e l’amministrazione e, soprattutto, tra la Corte e il potere giudiziario. Al con- trario, un accesso fondato sul ricorso incidentale è caratterizzato dalla colla- borazione tra Corti costituzionali e giudici ordinari e, quindi, da una tutela mediata dal rapporto Corte/giudici, che riguarda in primis il rispetto della legalità costituzionale e solo indirettamente la protezione dei diritti fonda- mentali. Tuttavia, è stato notato che attualmente stiamo vivendo «la stagio- ne della maturità della giustizia costituzionale», cioè una fase caratterizzata «da una tendenziale diffusione del controllo di costituzionalità i cui più evi- denti sintomi sono costituiti dalla c.d. dottrina del diritto vivente e dai sem- pre più numerosi casi di applicazione diretta (mediante interpretazione con- forme) della Costituzione operati dai giudici di merito col sostanziale con- senso della Corte».
portanza fondamentale perché essi incidono sul ruolo che si vuole ricono- scere al giudice costituzionale – come controllore oggettivo della legge, mi- rando essenzialmente all’eliminazione e alla depurazione dell’ordinamento da leggi in contrasto con la Costituzione oppure come garante principalmen- te dei diritti fondamentali riconosciuti dalla Costituzione, da tutelare quindi direttamente e non come risultato indiretto della eliminazione di leggi inco- stituzionali – nonché sulla maggiore o minore effettività del controllo costi- tuzionale sulle leggi – considerato che quest’ultimo sarà tanto più effettivo quanto più rapide e agevoli sono le vie di accesso al giudice costituzionale, mentre, al contrario, sarà meno effettivo là dove verrà riscontrata l’esistenza di larghe zone d’ombra o di zone franche.1 Ricordiamo che per ricorso ef-
fettivo si intende un rimedio idoneo a tutelare la violazione di un diritto ri- conosciuto tramite provvedimenti opportuni tesi a risarcire il soggetto leso (disporre ad es.: la cessazione materiale del comportamento lesivo; l’annul- lamento, il ritiro o la modifica dell’atto lesivo; il risarcimento di carattere civile; la sanzione penale o disciplinare).
La giustizia costituzionale europea è stata, poi, “sconvolta” dall’irrom- pere sulla scena – in particolare negli ultimi due decenni – della dimensione comunitaria del diritto e dei diritti fondamentali, grazie ad un attivismo giu- risprudenziale della Corte di giustizia sviluppatosi soprattutto grazie al meccanismo della c.d. questione pregiudiziale (art. 234 del Trattato), che, come è noto, si fonda sul dialogo tra giudici nazionali e Corte di giustizia. In conclusione, ci soffermeremo, pertanto, sull’importanza della coopera- zione tra giudice nazionale e Corte di giustizia ai fini della costruzione di un sistema integrato di giustizia e, in particolare, sul rilevante ruolo giocato dal
giudice comune rispetto alla tutela effettiva del singolo. In questa premessa mi preme solo segnalare brevemente il momento in cui si sia manifestata l’irruzione della dimensione comunitaria del diritto e dei diritti fondamenta- li nello scenario della giustizia costituzionale europea e in quali termini essa si sia realizzata.
La Corte di giustizia, come è noto, non nasce come organo giurisdizio- nale specializzato in materia di diritti fondamentali, ma come garante della corretta ed uniforme applicazione delle norme previste dai Trattati comuni- tari, aventi una originaria matrice economica e privi di qualsiasi disposizio- ne relativa ai diritti fondamentali. Dopo una iniziale fase di assoluto distac- co dal tema della tutela dei diritti fondamentali, la Corte di giustizia final- mente inaugura la sua giurisprudenza in materia con i noti casi Stauder del 1969 e Internationale Handellsgesellschaft del 1970.2 La Corte di giustizia
– a seguito delle citate sentenze – inizia ad occuparsi della tutela dei diritti fondamentali, pur in assenza di un catalogo scritto di diritti fondamentali in ambito comunitario. Gap colmato grazie ad una giurisprudenza molto co- raggiosa e creativa che ha fatto ricorso alle tradizioni costituzionali comuni e alla CEDU per l’elaborazione dei principi generali del diritto comunitario quali fonti non scritte e parametro comunitario di legittimità. La ratio di questo sviluppo giurisprudenziale dei diritti fondamentali nell’Unione Eu-
2 Sull’evoluzione della giurisprudenza della Corte di Giustizia in materia dei diritti fon- damentali, v. M. Cartabia, L’ora dei diritti fondamentali nell’Unione Europea, in M. Car- tabia (a cura di), I diritti in azione, 2007, pp. 13-66; A. Bultrini, La pluralità dei meccani-
smi di tutela dei diritti dell’uomo in Europa, 2004, pp. 13-29; L. Cozzolino, Le tradizioni costituzionali comuni nella giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europe- e, in La Corte costituzionale e le Corti d’Europa, 2003, pp. 3-10; G. Demuro, I rapporti fra Corte di giustizia delle comunità europee e Corte europea dei diritti dell’uomo, in La Corte costituzionale e le Corti d’Europa, cit., pp. 41-47.
ropea è quella «di coprire una zona d’ombra che si era venuta a creare in seguito all’affermazione della supremazia del diritto europeo: filling the
gap, era lo scopo e la giustificazione della giurisprudenza creativa della
Corte di giustizia sui diritti fondamentali».3
Nonostante questa “rivoluzione” giurisprudenziale portata avanti nel si- stema comunitario dalla Corte di giustizia, le Corti costituzionali avrebbero dovuto continuare a svolgere il loro ruolo di garanti della Costituzione e dei diritti costituzionali nei confronti degli atti interni, salvo i casi in cui questi siano una diretta attuazione di normative comunitarie. In realtà, le Corti co- stituzionali non solo hanno continuato a svolgere il loro ruolo di garanti dei diritti fondamentali nei confronti degli atti interni, ma hanno esteso tale ruo- lo anche nei confronti degli atti delle istituzioni comunitarie tramite la c.d. dottrina dei «controlimiti», in virtù della quale – per l’appunto – le Corti co- stituzionali intervengono anche nei confronti delle violazioni dei diritti co- stituzionali derivanti dalle istituzioni comunitarie, ponendo così un freno al primato del diritto comunitario. La dottrina dei controlimiti costituisce un’evidente interferenza della giustizia costituzionale in ambito comunitario e, quindi, un potenziale canale di comunicazione tra Corti nazionali e Corte di giustizia, benché essa di fatto non sia mai stata applicata.
La Corte di Giustizia, dal suo canto, ha esteso – grazie alla dottrina del- l’incorporation – il campo di applicazione dei diritti fondamentali da essa elaborati e protetti, oltre che agli atti comunitari, anche agli atti nazionali. È necessario, tuttavia, che gli atti nazionali entrino nell’ambito di applicazione del diritto comunitario sulla base delle due principali ipotesi delineatesi fi-
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3 Cfr. M. Caratabia, L’ora dei diritti fondamentali nell’Unione Europea, in M. Cartabia (a ura di), I diritti in azione, Bologna, 2007, p. 20; in tal senso anche v. A. Bultrini, La plu-
nora: la c.d. linea Wachauf4 – quando gli Stati agiscono nell’ambito di ap-
plicazione del diritto comunitario – e la c.d. linea Ert5 – quando gli Stati li-
mitano una delle libertà economiche fondamentali garantite dai trattati, uti- lizzando una delle cause di giustificazione previste dai trattati (ad es. motivi di sanità pubblica o di ordine pubblico).
Da questa breve analisi emerge come lo scenario della tutela dei diritti fondamentali risulti vieppiù più complesso proprio a seguito dell’esistenza di confini poco precisi tra Corte Costituzionale e Corte di Giustizia, che la- sciano, al contrario, spazio a reciproche invasioni e contaminazioni.
2. Effettività del controllo di costituzionalità sulle leggi: contrastare
l’esistenza di larghe zone di ombra o zone franche e rendere le
vie di accesso più rapide e agevoli. Spagna e Italia a confronto
L’effettività del controllo di costituzionalità – come abbiamo detto – dipende dall’inesistenza di zone di ombre o zone franche e da vie di accesso più rapide e agevoli. Un’analisi relativa all’esperienza italiana del controllo di costituzionalità delle leggi mostra come il meccanismo del giudizio inci- dentale abbia creato «strettoie» o «zone franche», ovvero casi rispetto ai quali risulta estremamente difficile sottoporre una certa legge all’esame del giudice costituzionale. Diverse sono le ragioni di tale difficoltà. Innanzitut- to, a causa della natura e contenuto dell’atto come ad esempio non sono as- soggettabili al controllo di costituzionalità i trattati internazionali,6 il diritto
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ralità dei meccanismi di tutela dei diritti dell’uomo in Europa, Torino, 2004, p. 18. 4 Decisione del 13 luglio 1989 causa 5/1988, Wachauf.
5 Decisione 18 giugno 1991, causa C-260/1989, Elliniki Radiophonia Tileorassi.
6 Per un approfondimento v. E. Catalani, I trattati internazionali, in (a cura di R. Romboli)
L’accesso alla giustizia costituzionale:caratteri, limiti, prospettive di un modello, 2006, p.