Problematiche applicative delle disposizioni in materia di opere a scomputo degli oneri di urbanizzazione dopo il terzo decreto correttivo al Codice de

Contratti (D.lgs. n. 152/2008): Determinazione n.7 del 16 luglio 2009.

Con la determinazione n. 7/2009 l’Autorità ha fornito alcune indicazioni in merito a talune problematiche interpretative emerse a seguito dell’entrata in vigore del terzo decreto correttivo (d.lgs. 152/2008) al Codice214.

Prima di mettere in luce quelle che sono le novità normative sul tema e le derivanti difficoltà applicative, l’AVCP ha opportunamente elaborato una ricostruzione dell’evoluzione normativa dell’istituto delle opere di urbanizzazione a scomputo215. In breve, è utile ricordare alcuni fondamentali passaggi:

- la nascita con la c.d. “Legge Bucalossi” (L. n. 765/1967) dell’obbligo di pagare gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria in caso di esecuzione di un certo tipo di opere edilizie;

- la previsione normativa (introdotta con la L. n. 10/1997, ora trasfusa nel Testo unico sull’edilizia) della possibilità di scomputare la quota del contributo relativa agli oneri di urbanizzazione, nel caso in cui il titolare del permesso di costruire o attuatore del piano si obblighi a realizzarle direttamente216;

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Data la complessità del tema, l’emanazione di tale determinazione è stata preceduta dalla raccolta delle osservazioni espresse dagli operatori del mercato, dalle amministrazioni competenti e dai rappresentanti della conferenza dei Presidenti delle Regioni in occasione di due audizioni.

215_{La cui ratio – secondo quanto osservato dall’AVCP nella determinazione – “va individuata}

nella possibilità offerta all’amministrazione locale di dotarsi di opere di urbanizzazione senza assumere direttamente i rischi legati alla loro realizzazione”.

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Da notare che “in concreto, ciò che più spesso induce il costruttore allo scomputo è la necessità di garantire la contestuale realizzazione delle edificazioni private e delle opere di urbanizzazione ad esse asservite e, per questa via, l’immediata e migliore commerciabilità delle

- la introduzione dell’obbligo (con la L. 109/1994) di affidamento delle opere a scomputo che superano la soglia comunitaria – anche se realizzate dai privati – mediante le procedure ad evidenza pubblica (in recepimento di quanto affermato dalla Corte di giustizia con la sentenza 12 luglio 2001, C 399/1998, “Scala 2001”);

- l’estensione della disciplina prevista dall’art. 32, comma 2, lett. g) – mediante l’introduzione del terzo decreto correttivo al Codice - a tutte le opere di urbanizzazione, a prescindere dal loro importo (inferiore, pari o superiore alla soglia comunitaria) e dal fatto che siano di tipo primario o secondario217.

Le questioni interpretative affrontate dall’AVCP sono le seguenti:

1) Qual’ è l’ambito di applicazione della disciplina delle opere di urbanizzazione a scomputo di cui all’art. 32 del Codice?

2) Posto che l’art. 32, comma 2 richiama la disciplina del collaudo, chi si occupa della nomina dei collaudatori nel caso in esame? Quali soggetti, poi, hanno il potere di approvare gli atti del collaudo?

3) Degli eventuali risparmi di spesa (ad esempio per il ribasso del prezzo a base d’asta ottenuto in sede di gara) deve beneficiare il privato titolare del permesso di costruire che ha assunto l’obbligo di realizzare l’opera a scomputo o l’amministrazione locale?

4) Qual è il valore di riferimento sia ai fini della determinazione dell’importo degli oneri da scomputare, sia per accettare il superamento della soglia di rilievo comunitario? 5) Il privato (attuatore del piano o titolare del permesso di costruire) può prendere parte alla procedura di gara indetta dall’amministrazione pubblica, ex art. 32, comma 1, lett. g) del Codice?

6) Quali regole deve seguire il privato per l’affidamento della progettazione delle opere a scomputo?

7) In assenza di disposizioni specifiche volte a delineare il regime transitorio delle opere di urbanizzazione a scomputo, come disciplinare i rapporti giuridici pendenti?

prime”; A. Mandarano, Opere di urbanizzazione a scomputo e principio di concorrenza, in Urbanistica e appalti, 2008, 12, p. 1373.

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Le opere di urbanizzazione primaria sono quelle che soddisfano le necessità essenziali e imprescindibili di ogni insediamento umano (es. fognature, rete idrica..), mentre le opere di urbanizzazione secondaria rispondono ad esigenze che non sono sempre presenti nello specifico ambito territoriale di riferimento (es. asili nido e scuole materne, chiese ed altri edifici religiosi).

In relazione a tali problematiche, nella determinazione oggetto di analisi sono state predisposte le relative soluzioni interpretative:

1) Quanto all’ambito di applicazione soggettivo della disciplina delle opere di urbanizzazione a scomputo di cui all’art. 32, comma 1, lett. g), primo periodo, del Codice, si configura una titolarità “diretta” della funzione di stazione appaltante in capo al privato titolare del permesso di costruire (ovvero titolare del piano di lottizzazione o di altro strumento urbanistico attuativo contemplante l’esecuzione di opere di urbanizzazione) che, in quanto “altro soggetto aggiudicatore”, è tenuto ad appaltare le opere di urbanizzazione a terzi nel rispetto della disciplina prevista dal Codice e, in qualità di stazione appaltante, è esclusivo responsabile dell’attività di progettazione, affidamento e di esecuzione delle opere di urbanizzazione primarie e secondarie, ferma restando la vigilanza da parte dell’amministrazione (quest’ultima può esprimersi, tra l’altro, nell’approvazione del progetto in linea tecnica ed economica e delle eventuali varianti in corso di esecuzione e nella facoltà di chiedere al privato informazioni circa le modalità di svolgimento della gara d’appalto)218.

2) Coerentemente con quanto già affermato nella determinazione n. 4 del 2008, deve ritenersi che spetti alla stazione appaltante privata la nomina dei collaudatori, mentre va riservato all’amministrazione, nell’ambito della funzione di vigilanza, il potere di approvare gli atti di collaudo, dal momento che le opere realizzate devono essere cedute all’amministrazione e confluire nel patrimonio pubblico.

3) Se si parte dal presupposto (sostenuto dall’AVCP) che il privato adempie all’obbligo eseguendo la diversa prestazione della realizzazione delle opere, si può concludere che

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Bisogna considerare, infatti, che la normativa richiamata prevede per le opere a scomputo di importo pari o superiore alla soglia di cui all’art. 28 del Codice, sia l’ipotesi della gara indetta dal privato per la realizzazione delle opere di urbanizzazione, sia quella dell’esercizio da parte dell’amministrazione delle funzioni di stazione appaltante.

Quanto alla prima ipotesi, il privato dovrà applicare le medesime norme cui è tenuta l’amministrazione (in qualità di stazione appaltante) per gli appalti di corrispondente tipologia ed importo, escluse le sole disposizioni specificatamente indicate dall’art. 32, comma 2, secondo il quale non si applicano gli artt. 63, 78, comma 2, art. 90 comma 6. art. 82 e art. 128. Con riferimento al contenuto del contratto d’appalto, invece, questo è determinato dal privato che agisce in qualità di stazione appaltante ai sensi degli artt. 1322 e 1323 del c.c., nel rispetto delle disposizioni contenute nella convenzione urbanistica, dei principi generali dell’ordinamento e delle disposizioni sulla procedura di gara (ad esempio la normativa antimafia, la normativa sulla sicurezza nei cantieri) fermo restando che è sempre ammissibile il rinvio alla disciplina pubblicistica dell’appalto di lavori, almeno con riguardo alle varianti ed alle garanzie (Determinazione n. 7/2009).

gli eventuali ribassi debbano rimanere nella disponibilità del privato (fatte salve pattuizioni diverse in sede di convenzione urbanistica), così come eventuali costi aggiuntivi sono a carico dello stesso secondo una logica di rischio imprenditoriale. 4) Posto che il valore delle opere su cui commisurare l’importo degli oneri da scomputare è costituito dal quadro economico del progetto presentato dal privato (art. 16 del D.p.r. 2010, n. 207, prima art. 17 del D.p.r. n. 554/1999) ed approvato dall’amministrazione, devono computarsi – ai fini dell’individuazione della soglia di valore – tutti i lavori di urbanizzazione primaria e secondaria anche se appartenenti a diversi lotti, la cui esecuzione è in capo al singolo titolare del permesso di costruire (secondo quanto affermato dalla stessa Corte di giustizia nella sentenza 21 febbraio 2008, C-412/2004)219.

Ciò premesso, è tuttavia possibile l’effettuazione di distinte gare d’appalto per esigenze temporali o tecniche, fatto salvo il divieto di cui al comma 4, dell’art. 29 del Codice, vale a dire del caso in cui il frazionamento dell’appalto sia artificiosamente finalizzato ad evitare l’applicazione delle norme comunitarie.

5) Nell’ipotesi in cui, ai sensi del secondo periodo dell’art. 32, comma 1, lett. g) del Codice, la gara sia bandita dall’amministrazione pubblica, non è preclusa la partecipazione alla stessa del privato titolare del permesso di costruire (o del piano urbanistico attuativo) purchè qualificato ex art. 40 del Codice e purchè non abbia direttamente curato la redazione della progettazione preliminare. Ciò in quanto l’AVCP rileva che, se da una parte si deve fare riferimento alla regola sancita dall’art. 90, comma 8, del Codice, per cui “gli affidatari di incarichi di progettazione non possono partecipare agli appalti o alle concessioni di lavori pubblici, nonché agli eventuali subappalti o cottimi, per i quali abbiano svolto la suddetta attività di progettazione”, dall’altra tale regola appare di stretta interpretazione in quanto limitativa della libertà d’iniziativa dei privati (Corte di Giustizia 3 marzo 2005 C-21/03 e C-34/03).

Del resto, come osservato anche da parte della dottrina (A. Mandarano) la locuzione utilizzata nello stesso art. 32, ove stabilisce che l’amministrazione procedente “può prevedere” che il costruttore presenti la documentazione necessaria sembra lasciare

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In particolare, in base a tale sentenza è necessario che l’esecuzione diretta delle opere di urbanizzazione da parte del titolare del permesso di costruire sia preceduta dalla verifica dell’entità complessiva di tali opere, senza alcuna artificiosa suddivisione per categorie, configurandosi dette operazioni come un unico progetto generale suddiviso per lotti.

aperta la possibilità che il progetto preliminare posto a base della gara non venga presentato dal costruttore, ma predisposto dalla stessa amministrazione procedente. In tal modo, il titolare del permesso di costruire potrebbe partecipare alla gara senza incorrere nel divieto di cui all’art. 90 comma 8 del Codice.“Se così non fosse, non si spiegherebbe l’espressione utilizzata nella parte iniziale dell’art. 32 lett g.), che si riferisce ai lavori pubblici da realizzarsi da parte dei soggetti privati, titolari di permesso di costruire, che assumono in via diretta l’esecuzione delle opere di urbanizzazione a scomputo. Il concetto di assunzione diretta dell’esecuzione delle opere sembra sottendere, infatti , la possibilità teorica dell’esecuzione delle opere da parte del titolare del permesso di costruire o della DIA, in prima persona”.220

Quindi, correttamente l’AVCP ritiene che il divieto di partecipazione sussista solo quando la progettazione preliminare delle opere di urbanizzazione sia stata direttamente curata dall’impresa titolare del permesso di costruire (o del piano urbanistico attuativo), e non anche qualora quest’ultima abbia semplicemente svolto il ruolo di committente di tale progettazione preliminare.

6) L’AVCP ritiene che se da una parte si può osservare che l’art. 32 comma 2 del Codice non esclude per le opere a scomputo di cui all’art. 32, comma 1 lett g), l’applicazione dell’art. 91 sulle procedure di affidamento, lasciandone così presumere la piena operatività, dall’altra deve tuttavia ritenersi che quando il valore della progettazione non è compensato con gli oneri di urbanizzazione in quanto predisposto in un momento antecedente alla stipula della convenzione urbanistica - non sussistendo né il presupposto contrattuale, né il carattere di onerosità - non sembra possano ricorrere i principi che impongono la gara.

Se, invece, il costo del “progetto preliminare” è a scomputo degli oneri di urbanizzazione, lo stesso deve essere affidato nel rispetto delle procedure dell’art. 91 del Codice.

7) Quanto al regime transitorio applicabile ai rapporti sorti prima dell’entrata in vigore del terzo decreto correttivo ed i cui effetti giuridici non siano ancora esauriti – data l’assenza di una disciplina specifica – occorre fare riferimento ai principi generali in materia di successione delle leggi nel tempo ed in particolare a quello del “tempus regit

220_{A. Mandarano, Opere di urbanizzazione a scomputo e principio di concorrenza, in}

actum”, di cui all’art. 11 delle disp. prel. al c.c. Ne consegue che per i rapporti giuridici

pendenti, vale a dire quelli che scaturiscono dalla stipula di una convenzione urbanistica precedente all’introduzione del terzo decreto correttivo, non si applica la nuova normativa (con effetti rilevanti soprattutto per le opere di urbanizzazione primaria, per le quali il terzo decreto correttivo ha previsto l’applicazione dell’art. 32, comma 1 lett. g), sancendo così il passaggio da un regime di affidamento “diretto” ad una procedura negoziata, sia pur senza la preventiva pubblicazione del bando, secondo la procedura prevista dall’art. 57, comma 6 del Codice).