Costanzo M. Turchi
La politica del turismo nel quadro comu-nitario.
La Comunità economica europea ha iniziato quest'anno a prendere importanti iniziative atte alla soluzione dei problemi turistici dei Paesi membri.
Fino ad ora l'industria turistica è stata unicamente oggetto d'interventi nazionali o re-gionali, ma ora ci si è resi conto che molti aspetti del turismo possono venir meglio con-trollati e sviluppati su di una base territoriale molto più ampia.
Altiero Spinelli è stato recentemente nomi-nato capo di un comitato speciale della CEE, incaricato di esaminare su scala europea i pro-blemi del turismo e di proporre delle racco-mandazioni ai vari governi dei sei Paesi membri.
Il comitato ha incorporato i vari gruppi di lavoro che si occupavano dei complessi rapporti fra turismo e politiche regionali, agri-coltura, trasporti, libera circolazione delle per-sone, dei servizi e dei capitali nell'ambito dei sei Paesi della Comunità.
I gruppi di lavoro avevano già chiaramente definito una serie assai complessa di problemi che le industrie turistiche dei Paesi comunitari affrontavano od erano in procinto d'affrontare. Contemporaneamente il Consiglio dei mi-nistri della CEE ha istituito un gruppo « ad hoc » di esperti al quale ha affidato l'incarico di analizzare problemi « particolari », quali ad esempio quello relativo al coordinamento inter-comunitario delle varie dimensioni delle ferie, le conseguenza di un accorciamento della setti-mana di lavoro, l'uso di imbarcazioni da di-porto,. ecc.
I vari gruppi hanno già conferito in due occasioni — nel febbraio e nel marzo 1971 — con la Commissione ed è assai probabile che presto si riunisca il Consiglio dei ministri per discutere le conclusioni delle analisi dei gruppi e decidere sui necessari interventi.
F u il Belgio che, lo scorso anno, iniziò a sensibilizzare gli altri Paesi del MEC ai
pro-blemi del turismo europeo, quando organizzò tramite il ministero belga delle comunicazioni una riunione dei massimi dirigenti europei del turismo, nel suggestivo « Chateau de Val Du-chesse » alla periferia di Bruxelles.
Ne segui subito un importante Congresso a Bonn fra i ministri europei responsabili dello sviluppo regionale. In tale occasione ci si rese partecipi della vitale necessità di studiare i problemi del turismo europeo in funzione di un sistema integrato di variabili, prime fra t u t t e quelle relative alle disparate politiche d'intervento nel campo dello sviluppo regionale.
Il secondo risultato di tali incontri fu rap-presentato dal riconoscimento da parte dei vari Governi europei della assoluta necessità eli operare scelte prioritarie secondo una « sca-la » di valori in cima alsca-la quale furono posti i problemi derivanti dall'integrazione e dal coor-dinamento fra politiche di sviluppo regionale e politiche miranti all'espansione turistica inter-nazionale.
Innanzi t u t t o è assai sintomatico notare un m u t a m e n t o di attitudini e d'interventi, estrin-secantesi in un netto spostamento dal « regio-nalismo » all'internazioregio-nalismo nel turismo: l'en-fasi si è ora gradualmente spostata dai limi-tati confini regionali e nazionali e si procede decisamente alla creazione di una nuova dimen-sione territoriale costituita da t u t t i i Paesi della Comunità.
Tale spostamento di enfasi è d'altra parte logico se si pensa che assieme al commercio il turismo rappresenta l'attività economica più internazionale per t u t t i i Paesi del MEC.
I confini che t u t t o r a persistono fra i Paesi della Comunità, ad oltre 13 anni dalla firma del T r a t t a t o di Roma, non hanno mai frenato i flussi, ognora crescenti, del turismo inter-nazionale.
Che cosa potrà significare, dunque, per il turismo l'allargamento della dimensione terri-toriale ?
Quali potranno essere i problemi derivanti dall'accentramento, quali i vantaggi ?
Sono questi interrogativi di grande attua-lità che animano gli ambienti pubblici ed eco-nomici del turismo.
Di una cosa sono tutti certi: la base «co-munitaria » potrà rivelarsi una importante occa-sione per rivedere in modo nuovo il problema turistico.
E ancora troppo presto per poter fare delle previsioni dettagliate. Guardiamo, comunque, ai prevedibili vantaggi e svantaggi che — nella breve scadenza — potrebbero derivarne al tu-rismo.
Innanzitutto un'area di assoluta priorità, considerata dalla Commissione della CEE, è quella relativa all'armonizzazione degli scambi di informazioni sulle industrie turistiche regio-nali e nazioregio-nali.
Secondo l'Organizzazione per la coopera-zione e lo sviluppo economico (OCSE), gli incre-menti più accentuati sono stati l'anno scorso registrati nel flusso turistico dalla Germania Federale all'Italia, al Portogallo, all'Inghilterra ed all'Austria; ed in quello dalla Francia ancora al nostro Paese, al Portogallo ed all'Inghilterra. Nel 1969 l'apporto valutario del turismo alla bilancia dei pagamenti italiana ha superato il miliardo di dollari; mentre per la Francia e la Germania Federale si sono registrati analoghi benefìci.
Per quanto riguarda i sei Paesi della Comu-nità, presi nel loro complesso, la bilancia turi-stica dei pagamenti internazionali è risultata più o meno in pareggio: i turisti di provenienza extra-comunitaria spendono nei Paesi del MEC quanto i turisti comunitari spendono nei cosid-detti Paesi « Terzi ».
Circa il 40% del totale della popolazione tedesca, è risultata « in vacanza » durante il bi-mestre luglio-agosto dell'anno scorso e, secondo gli esperti della Commissione CEE, oltre due terzi di essi hanno trascorso le loro vacanze all'estero.
I paesi preferiti dai tedeschi sono risultati Olanda, Francia ed Italia, in quest'ordine.
Talella 1
PAESI DI DESTINAZIONE DEL TURISMO TEDESCO (LUGLIO-AGOSTO 1970) E PERCENTUALI SUL FLUSSO
TOTALE DEI TURISTI « IN USCITA ».
P A E S E DI DESTINAZIONE
P E R C E N T U A L E SUL FLUSSO TOTALE
IN USCITA Olanda ' Francia Italia 42,8 42,7 26,0 Fonte: C E E .
Un altro problema affrontato dalle autorità della CEE è quello relativo alla congestione del periodo feriale estivo, fenomeno che in tutti e sei i Paesi del MEC tocca i suoi vertici in luglio ed agosto di ogni anno.
Il sistema in atto si è via via diffuso e con-solidato in risposta ad una generica preferenza dei lavoratori, delle autorità scolastiche, delle aziende.
Le ragioni di tale preferenza sono varie ed evidenti: maggiore gravosità del lavoro nel pe-riodo più caldo, legittimo desiderio che le vacanze possano essere godute contempora-neamente da t u t t i i membri del nucleo fami-liare, in concomitanza delle vacanze scolasti-che, ecc.
L'atteggiamento che condiziona l'industria sul problema dello scaglionamento delle ferie annuali è, in parte, quello dei dipendenti.
In taluni Paesi — e fra questi certamente Italia e Francia — si manifesta un'avversione assoluta dei lavoratori a scaglionare le ferie con regolarità durante un arco temporale più ampio.
L ' 8 5 % delle aziende intervistate in una re-cente indagine italiana (1) ritiene che i dipen-denti siano contrari ad uno scaglionamento fra giugno e settembre.
La ragione fondamentale dell'atteggiamento negativo assunto dalle imprese in proposito risiede, a nostro parere, nell'incremento dei costi operativi nei settori della programmazione del personale, tecnologie e mercato.
Concentrare le ferie su 2-4 mesi, comporta un calo perdurante di produzione in quel pe-riodo.
L'indagine succitata suggerisce come « unica alternativa » — peraltro assai difficile da accet-tare per molte ragioni — l'assunzione di lavoratori stagionali.
Le aziende altamente automatizzate ed a ciclo continuo sono, per la n a t u r a stessa delle loro tecnologie, in grado di scaglionare le ferie senza grossi contraccolpi per lo meno sul piano della produzione. Altre aziende, per le quali il prolungato calo stagionale coincide con l'an-damento del mercato, non hanno grosse diffi-coltà all'allineamento.
Molte altre aziende, però, specie quelle ca-ratterizzate da tecnologie rigide che prevedono catene di montaggio, preferiscono un periodo unico di chiusura: esso facilita infatti la manu-tenzione straordinaria degli impianti, evita l'ac-cumulo di giacenze di magazzino non utilizzate,
( 1 ) Cfr. Direzione « I N T E R S I N D ». Dati riportati sul quo-tidiano «La Stampa» del 24-3-1971.
L'Olanda fornisce un esempio assai significativo di integrazione delle sue attività turistiche su scala eu-ropea. Per la difesa ed il p o t e n z i a m e n t o di parchi « nazionali » che si e s t e n d o n o oltre il territorio olan-dese e r i g u a r d a n o zone d e l l ' O l a n d a , della Germania e del Belgio, s o n o stati istituiti o r g a n i s m i internazionali c o n assoluta autorità e poteri d ' i n t e r v e n t o nelle zone interessate.
riduce al minimo il fabbisogno complessivo di personale. Le aziende minori si allineano per ragioni di mercato al comportamento delle grandi unità automatizzate dalle quali dipen-dono per sub-forniture ed acquisti.
Per quanto riguarda infine l'autorità scola-stica, il problema riguarda quasi esclusivamente l'Italia, il cui sistema scolastico presenta l'ur-gente necessità di una radicale revisione ed ag-giornamento.
D'altra parte, l'auspicata abolizione in Ita-lia della seconda sessione d'esami e degli esami di riparazione per t u t t e le elassi (per la maturità e la licenza della scuola media, gli esami sono già in unica sessione), proposta dal Governo col noto disegno di legge-ponte già approvato alla Camera, consentirà alle famiglie ed agli alunni italiani di disporre di un periodo di circa tre mesi, durante il quale con opportuno scaglionamento delle ferie sarà possibile un'uti-lizzazione più razionale, conveniente e distesa delle attrezzature alberghiere.
Il problema è quindi assai complesso ed interessa simultaneamente i lavoratori, le loro famiglie, gli imprenditori ed i responsabili stessi delle economie nazionali.
Per questo si t r a t t a di argomento che non può essere affidato all'iniziativa dei singoli, a quella, delle aziende e nemmeno, a nostro pa-rere, a quella del programmatore regionale o nazionale.
Il problema dev'essere oggetto di un esame congiunto, oggettivo e responsabile che ponga a confronto le legittime esigenze sia dei singoli che delle collettività internazionali.
Il Governo francese è già intervenuto attra-verso due linee principali: innanzitutto tramite un'incentivazione diretta alle famiglie e poi
anche attraverso interventi vincolativi nei con-fronti di taluni settori industriali (2).
Comunque le informazioni sommarie finora disponibili indicano perplessità e difficoltà note-voli, che potranno forse venir superate allar-gando ulteriormente il problema sulla base della « nuova » dimensione comunitaria, coordinando le varie esigenze nazionali ed organizzando la ricerca sistematica di nuove direttive attuando, per quanto possibile, il principio della massi-mizzazione del rendimento dei vari fattori eco-nomici della Comunità fra cui naturalmente quelli relativi al turismo internazionale.
Un dejiutato tedesco al Parlamento europeo, Horst Seefeld, ha recentemente inoltrato una richiesta alla Commissione CEE, diretta a coor-dinare gli sforzi dei sei Paesi della Comunità nel settore del traffico e delle comunicazioni stradali al fine di limitare o per lo meno control-lare le « caotiche condizioni del traffico sulle principali arterie europee, soprattutto in con-comitanza del massiccio esodo turistico estivo ».
Ma i settori d'intervento più interessanti per le Autorità comunitarie sono senza dubbio rappresentati da quelli relativi al controllo dei prezzi dei servizi turistici ed al coordinamento delle politiche di sviluppo e d'investimento nel settore turistico.
Si t r a t t a in fondo di due aspetti diversi di un medesimo problema: quello, cioè, relativo ai costi delle attività turistiche.
I prezzi sono infatti funzione diretta dei costi, i quali a loro volta sono sempre diretta-mente influenzati dal volume e dalla « qualità » degli investimenti.
La Commissione della CEE ha definito il problema in termini generali, come « coordi-namento fra le varie politiche, nazionali e regionali, di sviluppo e d'investimento, relative ad aree turistiche comunitarie ».
Una delle priorità fissate dalla CEE per la scelta di tali investimenti è quella di « democra-ticizzare » (o popolarizzare) il turismo.
Esiste infatti una forte domanda — ancora in gran parte allo stato « potenziale » — per alberghi e pensioni economiche ed orientate esclusivamente al turismo familiare, per « cam-ping » ed ostelli sul tipo degli « alberghi per la gioventù ».
La Commissione ha rilevato l'assoluta ne-cessità di interventi governativi diretti, ad esempio sotto la forma di investimenti, destinati a promuovere tali sviluppi.
La veste che tali investimenti dovrebbero assumere è non soltanto quella « diretta » ma anche e s o p r a t t u t t o quella « indiretta », cioè destinata alle agenzie turistiche.
Gran parte della legislazione che interessa
l'industria turistica europea, è comunque spesso contraddittoria, estremamente complicata ed in effetti rappresenta il più delle volte un freno notevole al sano sviluppo di un turismo moder-namente concepito.
Cosi, ad esempio, la^cosiddetta « libertà di stabilimento » per le agenzie turistiche della Comunità deve ancora essere a t t u a t a e forma-lizzata dal Consiglio dei ministri della CEE.
La Commissione ha proposto uno « Statuto Europeo » per le agenzie viaggi e turismo, e modalità specifiche per il coordinamento degli sforzi di promozione nei Paesi « terzi » e ciò allo scopo di attrarre — a parità di spesa — un maggior numero di turisti stranieri nei Paesi della Comunità.
Sono già stati firmati numerosi accordi inter-comunitari di cooperazione nel settore dei trasporti passeggeri su strada e su ferrovia, tuttavia il cammino ancora da percorrere verso una completa e soddisfacente integrazione in tale settore è ancora lungo.
La Commissione sta ora lavorando ad una proposta diretta a limitare il traffico pesante sulle strade europee durante i periodi di va-canza. Un ulteriore problema di carattere « le-gale » riguarda poi le relazioni finanziarie e con-trattuali fra turisti, agenzie ed alberghi.
Già da diverso tempo il problema è stato analizzato dal Consiglio d'Europa; ora la Com-missione se ne occupa con l'obiettivo di giungere presto ad una soluzione pratica soddisfacente.
Problemi enormi, che la CEE sta inoltre affrontando, sono quelli che riguardano il m u t u o riconoscimento dei benefici di sicurezza sociale da parte dei Governi della Comunità per t u t t i i cittadini dei Paesi membri.
La Commissione sta anche attivamente ope-rando nel coordinamento fra i Paesi membri delle comjulicate classificazioni tariffarie relative ai vari servizi turistici, nello sviluppo di nuove formule di scambio fra giovani turisti, nell'ar-monizzazione delle pratiche relative ad « offerte speciali » a gruppi omogenei di turisti (quali studenti, pensionati, ecc.) ed al potenziamento degli scambi d'informazione riguardanti ogni servizio turistico, fra i Paesi della Comunità. Un p r o b l e m a che sta particolarmente a cuore alla Commissione della CEE è poi quello relativo all'alleggerimento dei complicati con-trolli di frontiera: in questo settore i risultati
(2) Il Governo tedesco, a sua volta, ha deciso di risolvere il problema in stretta consultazione e collaborazione coi Governi belga ed olandese. I primi risultati sono già evidenti: la legislazione belga, ad esempio, vietava la chiusura per ferie annuali, nel periodo fra settembre e maggio. Ora le pressioni esercitate dai Governi tedesco ed olandese hanno provocato una proposte di legge mirante all'abolizione di tali restrizioni.
MEC: GLI INTROITI DEL TURISMO NEL DECENNIO 1958/1968 (INCREMENTI PERCENTUALI)
% i
300
338
2 0 0 -201 207
100-102
110GERMANIA
FEDERALE ERANCIA TOTALE C.E.E. ITALIA LUSSEMBURGO BELGIO OLANDA
Fig.
sono già stati notevoli. Colla recente introdu-zione in Italia dell'assicuraintrodu-zione auto obbliga-toria — giugno 1971 — e quindi coll'allinea-mento del nostro Paese con gii altri della Comu-nità, i controlli di frontiera relativi alla « Carta Verde » per t u t t i i cittadini dei sei Paesi membri saranno presto completamente aboliti. La Com-missione ha già emesso una « Direttiva » in tal senso.
Possibilità e limiti di una politica regionale del turismo.
Secondo l'articolo 117 della Costituzione della Repubblica Italiana (3), le Regioni po-tranno legiferare in materia turistica ed avranno pieni poteri d'amministrazione diretta, poteri che attualmente sono di competenza
dell'Am-Tabella 2
MEC: GLI INTROITI DEL TURISMO NEL DECENNIO 1958-1968
(in milioni di dollari)
PAESI 1958 1968 Germania Federale 452 911 Belgio-Lussemburgo 124 274 Francia 454 954 491 1476 Olanda 78 342 Totale CEE 1599 3957 Fonte: CEE.
(3) Art. 117 della Costituzione: a La Regione emana per le seguenti materie norme legislative nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, sempre che le
La Francia, c o n introiti dal t u r i s m o internazionale per oltre 9 5 4 m i l i o n i di dollari all'anno, rappresenta d o p o l'Italia, il più i m p o r t a n t e centro d'attrazione turistica europea. E Parigi c o n le sue attrattive artistiche, c u l -turali, sociali, costituisce la principale risorsa turistica francese.
— viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse re-gionale;
— navigazione e porti lacuali; — acque minerali e termali; — cave e torbiere;
— caccia e pesca nelle acque interne; — agricoltura e foreste;
— artigianato ».
m i n i s t r a t o n e centrale del turismo e dello spet-tacolo.
L'obiettivo primario della riforma regionale è quello di avvicinare la popolazione ai suoi problemi ed ai centri della vita politica, ammi-nistrativa ed economica, che hanno in mano le leve e gli strumenti per la loro soluzione. Si spera che il nuovo rapporto fra interessi collettivi e centri di potere regionale contribuirà a tutelare e realizzare meglio l'interesse turi-stico, inteso come interesse collettivo.
Riteniamo peraltro che la ragione fondamen-tale di questo « nuovo » orientamento sia piut-tosto da ricercarsi nello scarso successo che
Parigi: l ' A r c o di T r i o n f o .
nonne stesse non siano in contrasto con l'interesse nazionale e con quello di altre Regioni:
— ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi dipendenti dalla Regione;
— circoscrizioni comunali; — polizia locate, urbana e rurale; — fiere e mercati;
— beneficenza pubblica ed assistenza sanitaria ed ospe-daliera ;
— istruzione artigiana e professionale e assistenza scola-stica;
— musei e biblioteche di enti locali; — urbanistica;
— turismo ed industria alberghiera;
hanno avuto finora le politiche nazionali in quasi t u t t i i settori vitali del turismo.
Per dirla con un noto funzionario del mini-stero del turismo e dello spettacolo (4), le politiche turistiche dello Stato hanno fallito soprattutto in questi settori:
1 . D I F E S A E P O T E N Z I A M E N T O D E L L E R I S O R S E T U R I S T I C H E N A Z I O N A L I .
Il processo di valorizzazione turistica del territorio si è finora svolto con mancanza asso-luta (sic!) di comprensione e di rispetto dei valori fondamentali dell'ambiente naturale, del paesaggio, della coltura e dell'arte. Sul banco degli imputati vanno certamente posti i respon-sabili della mancata realizzazione di un pro-gramma di salvaguardia rigorosa dei beni della natura e della civiltà.
La corsa all'industrializzazione ha posto in primo piano altri problemi e quello della tutela e della valorizzazione delle risorse del territorio è rimasto ai margini dell'attenzione politica.
U n alto dirigente della T h o m s o n , una delle m a g g i o r i c o m p a g n i e di v i a g g i o britanniche, che « m u o v e » circa mezzo milione di turisti all'anno, ha recentemente d i -chiarato: « 1 0 anni fa gli inglesi che trascorrevano le vacanze all'estero, si d i s t r i b u i v a n o quasi e q u a m e n t e fra Italia, Francia e Spagna. Da 5 anni la Francia, d i v e n u t a t r o p p o cara, è praticamente sparita dal mer-cato turistico inglese. M a l'Italia n o n ha s a p u t o trarre v a n t a g g i o da questa circostanza, ed o g g i per o g n i inglese che viene in Italia, 10 se ne v a n n o in Spagna ».
Sul banco degli imputati vanno anche posti i responsabili di un'assurda ed anti-produttiva industrializzazione turistica.
Gli operatori hanno trovato via libera per la mancanza di una severa legislazione cautela-tiva e di invalicabili vincoli, e per una spesso compiacente e complice legislazione ed ammi-nistrazione che ha chiuso un occhio, quando non ha agevolato le varie iniziative di rapine e spoliazione dei preziosi valori ambientali, paesistici e culturali.
2 . Q U A L I F I C A Z I O N E D E L L ' E S P A N S I O N E D E G L I I N -S E D I A M E N T I T U R I -S T I C I .
Negli agglomerati ricettivi si ripropongono le stesse condizioni urbane dalle quali il turista cerca di evadere, e cioè: congestione, traffico, rumori, inquinamento e nevrosi.
Come vividamente illustra Franco Paloscia, il ritorno alla natura, che doveva essere insieme al ritorno ai motivi di perfezionamento della personalità individuale la ragione prima dei viaggi e delle vacanze, è oggi sopraffatto dal ritorno ai mah della vita di città, di metropoli. Lo Stato ha ovviamente fallito nel tenta-tivo di revisionare i termini di tale tendenza e di qualificare l'espansione degli insediamenti turistici per dare ad essi quella dimensione u m a n a che dev'essere la prima condizione per una sana e produttiva utilizzazione del tempo libero delle ferie e delle festività.
Il problema della localizzazione degli inse-diamenti turistici coincide con quello del coor-dinamento e dell'armonizzazione dei vari set-tori direttamente od indirettamente collegati a quello turistico, come l'urbanistica, la viabilità ed i lavori pubblici, la navigazione ed i porti, le acque minerali e termali, l'artigianato, l'agri-coltura e le foreste.
Nel difficile compito di sviluppare l'essenziale coordinamento fra sviluppo turistico e quello delle altre attività collegate, che costituisce la « p i a t t a f o r m a preliminare e strategica per un ra-zionale e moderno assetto del territorio turi-stico », lo Stato ha mancato di rispondere alle legittime aspettative degli operatori del settore.
3 . P R O M O Z I O N E E P U B B L I C I T À AL T U R I S M O .
Lo Stato italiano spende per propaganda, at-traverso F E N I T , circa 3 0 0 milioni di lire all'anno; cifra questa irrisoria mentre la Grecia, ad esem-pio, destina alla propaganda oltre 1100 milioni, cioè circa 1000 lire per ogni forestiero in arrivo ! L'avvocato Michele Pandolfo, presidente del-l'ente, ha recentemente dichiarato che I ' E N I T
Spagna: danzatrice di flamenco.
( 4 ) CFR. I problemi del turismo di F K A N C O P A L O S C I A , in « Quattrosoldi », dicembre 1970, pag. 81.
per propagandare in tutto il mondo, oltre