R elatore:
prof. An gelo LUMINOSO
ordin ario di diritto civile presso l’Un iversità di Cagliari
SOMMARIO: 1. L’in ciden za della legislazion e u rban istica su l regim e della ven dita im m o-biliare: gen eralità. – 2. Ven dita di edifici abu sivi o giu ridicam en te irregola-ri. Le ipotesi regolate dalla legge n . 47 del 1985 e qu elle n on disciplin ate. – 3. Ven dita di edifici sprovvisti di certificato di abitabilità.– 4. Ven dita di ter-ren i ex art. 18 della legge n . 47: alien azion e di aree sen za certificato di de-stin azion e u rban istica.– 5. (Segu e): alien azion e di terren i abu sivam en te lot-tizzati (le fattispecie regolate dalla legge su l con don o e le fattispecie n on re-golate).– 6. Negoziazion e di posti-au to (gli spazi a parch eggio di cu i all’art.
18 della legge pon te e i parch eggi di cu i all’art. 9 della legge n . 122 del 1989).– 7. Com praven dita di su oli e di edifici gravati da vin coli, lim iti o pe-si di diritto edilizio e/o u rban istico.– 8. Pian i di lottizzazion e e con tratta-zion e privata: in particolare, la tu tela del com pratore di area lottizzata n ei con fron ti del ven ditore lottizzatore, in caso di in esecu zion e delle opere di u rban izzazion e.
1. L’in ciden za della legislazion e u rban istica su l regim e della ven dita im -m obiliare: gen eralità.
Il tem a del qu ale dobbiam o occu parci è qu ello della in ciden za del-la disciplin a u rban istica su l regim e deldel-la com praven dita im m obiliare.
Si tratta di u n a problem atica vasta e al tem po stesso com plessa ch e coin volge in teressi pu bblici di gran de portata e in teressi privati di
in-(*) La presen te relazion e, svolta all’in con tro di stu dio ten u tosi a Tivoli dal 6 al 10 giu gn o 1994, ripren de, in m odo sin tetico e om etten do le citazion i di dottrin a e giu-rispru den za, alcu n e parti dell’articolo dal titolo Con trattazion e im m obiliare e discipli-n a u rbadiscipli-n istica, apparso discipli-n ella R ivista trim estrale di dir. e proc. civ. 1993, p. 975 ss..
du bbio rilievo econ om ico. Problem atica n ella qu ale con flu iscon o, ol-tre gli istitu ti oggi più in voga – resi attu ali dalla legge c.d. su l con-don o edilizio – relativi all’in com m erciabilità degli edifici costru iti in assen za di con cession e edilizia dei terren i abu sivam en te lottizzati, u n a m iriade di altre qu estion i solo apparen tem en te “m in ori”: si pen si – tan to per ricordarn e solo alcu n e – alla n egoziazion e di edifici costru iti in difform ità dalla con cession e edilizia, al certificato di destin azion e u rban istica e alle ven dite di aree n u de; alla n egoziazion e di im m obi-li sprovvisti di certificato di abitabiobi-lità; alla con trattazion e di posti-m acch in a (in base all’art. 18 della c.d. legge pon te o all’art. 9 della leg-ge c.d. Togn oli); alle (c.d.) cession i di volu m etria; alla variegata fen o-m en ologia cu i dà lu ogo la coo-m praven dita di io-m o-m obili gravati da li-m iti allo ju s aedifican di ovvero da vin coli di destin azion e o espro-priabilità im posti da leggi, stru m en ti u rban istici o specifici provvedi-m en ti aprovvedi-m provvedi-m in istrativi; alle con ven zion i u rban istich e tra Coprovvedi-m u n e e pri-vati e in particolare ai pian i di lottizzazion e con ven zion ati, con tu tti i problem i ch e gli stessi sollevan o sia con rigu ardo ai rapporti tra Co-m u n e e lottizzatore ch e con rigu ardo a qu elli con i terzi acqu iren ti dei lotti (edificati e n on ) ricom presi n el pian o.
Parlan do di in ciden za della legislazion e u rban istica su lla con trat-tazion e im m obiliare la prim a cosa da fare è in dividu are il problem a cen trale da risolvere.
Ora, la qu estion e essen ziale con siste n el determ in are qu ali sian o le in terferen ze tra qu estion i di diritto u rban istico e au ton om ia n ego-ziale; in m odo particolare, accertare qu ali sian o gli effetti delle n or-m e u rban istich e e soprattu tto della trasgression e di tali disposizion i su gli atti di diritto privato e segn atam en te su l con tratto di com pra-ven dita.
Giova ricordare ch e il ricon oscim en to della n ecessità di u n coor-din am en to tra la pian ificazion e u rban istica e la dispon ibilità con ven-zion ale degli im m obili com in cia a farsi strada n egli an n i Cin qu an ta qu an do Dom en ico Ru bin o, fin n ella prim a edizion e della su a “Com -praven dita”, pon eva su l tappeto i problem i ch e solleva la com - praven-dita di u n a casa affetta da irregolarità giu ridich e perch é sorta o abi-tata in violazion e della disciplin a pu bblicistica di produ zion e e/o u ti-lizzazion e del ben e, o la com praven dita di aree gravate da vin coli o lim iti allo ju s aedifican di per effetto di pian i regolatori o altri stru-m en ti u rban istici. L’esigen za di u n a sistestru-m azion e, secon do n u ovi stru-m o-delli, dei rapporti tra legislazion e u rban istica e au ton om ia dispositiva
dei n u di su oli e del ben ecasa em erge con m aggior ch iarezza e si im -pon e all’atten zion e della dottrin a e della giu rispru den za in con segu en za della em an azion e di alcu n e im portan ti disposizion i legislative ch e sta-tu iscon o u n vin colo di in com m erciabilità degli im m obili illegali e qu in-di la san zion e d’in valiin-dità del con tratto traslativo in-di tali ben i. Il rife-rim en to è, ovviam en te, alla lim itata prevision e della legge pon te su lla n u llità – con dizion ata alla ign oran za, da parte del com pratore, del-l’irregolarità del ben e – degli “atti di com praven dita di terren i abu si-vam en te lottizzati” (art. 10 com m a 4°, legge 6 agosto 1967 n . 765) e alla an aloga statu izion e di n u llità con ten u ta n ella legge Bu calossi per gli “atti giu ridici aven ti per oggetto u n ità costru ite in assen za di con-cession e” (art. 15 com m a 7°, legge 28 gen n aio 1977 n . 10); prevision i ch e troveran n o radicale e defin itiva con sacrazion e n ella n orm ativa del c.d. con don o edilizio ch e com m in a espressam en te la n u llità tan to de
“gli atti tra vivi... aven ti ad oggetto trasferim en to o costitu zion e o scio-glim en to della com u n ion e di diritti reali, relativi ad edifici, o loro par-ti... ove da essi n on risu ltin o, per dich iarazion e dell’alien an te, gli estre-m i della con cession e ad edificare” (art. 17 coestre-m estre-m a 1°, legge 28 feb-braio 1985 n . 47), qu an to degli atti della stessa specie relativi a ter-ren i, ove n on sia allegato il certificato di destin azion e u rban istica ri-gu ardan te l’area stessa (art. 18 com m a 2°, legge citata).
Occorre avvertire appen a ch e il problem a dell’in ciden za della di-sciplin a u rban istica n ella con trattazion e im m obiliare n on si esau risce però n ella qu estion e con cern en te la sorte delle ven dite aven ti ad og-getto im m obili abu sivi, m a si articola in n u m erosi sotto-problem i. Non solo, m a in relazion e alla m aggior parte di qu esti sotto-problem i esi-ston o più m odelli diversificati di solu zion e, tu tti egu alm en te vigen ti, destin ati ad operare in via altern ativa a secon da ch e ricorran o in concreto alcu n e an zich é altre circostan ze di fatto (così, per fare u n esem -pio, n ella ipotesi di ven dita di im m obile abu sivo, opererà la n u llità n ei casi di edifici sprovvisti di con cession e edilizia, opereran n o rim edi dif-feren ti – qu ali, ad es., l’an n u llabilità o, secon do i casi, qu elli propri della tu tela con tro l’in attu azion e del rapporto con trattu ale – n elle ipo-tesi di costru zion e realizzata in m odo difform e da qu an to prescrive la con cession e edilizia).
I m odelli di solu zion e con figu rabili son o com u n qu e ricon du cibi-li a du e tipologie gen eracibi-li, a secon da ch e:
1) la legge speciale regoli appositam en te gli effetti di n atu ra ci-vilistica con segu en ti alla violazion e della disciplin a u rban istica (com e,
ad es., n el caso della n u llità del n egozio di alien azion e di edificio co-stru ito in assen za di con cession e ad edificare [artt. 17 e 40 legge su l con don o]) o com u n qu e preveda espressam en te il regim e di circola-zion e giu ridica dell’im m obile (com e, ad es., n el caso della qu alifica-zion e in ch iave pertin en ziale di cu i all’art. 26 della legge su l con don o, relativa ai parch eggi previsti dall’art. 18 della legge-pon te);
2) o in vece, pu r regolan do lo ju s aedifican di, la legge speciale n on detti alcu n a disposizion e specifica in ordin e agli effetti di n atu ra ci-vilistica di tale disciplin a e della su a trasgression e (com e, ad es., n el caso dell’art. 18 della legge pon te, ch e si lim ita ad im porre u n a riser-va di spazi per parch eggi n elle n u ove costru zion i).
Nella prim a serie di ipotesi, l’in dividu azion e della san zion e civili-stica sarà abbastan za agevole, perch é potrà giovarsi della specifica pre-vision e n orm ativa con ten u ta n ella legge speciale; n elle altre, la rico-stru zion e della disciplin a applicabile potrà in vece com piersi solo u ti-lizzan do le categorie e gli istitu ti di diritto com u n e regolati dal codi-ce civile e ten en do con to, con tem poran eam en te, delle prescrizion i di n atu ra u rban istica.
Fatte qu este prem esse, n on resterebbe ch e passare in rassegn a le ipotesi n elle qu ali si posson o cogliere le cen n ate in terferen ze tra di-sciplin a u rban istica e ven dita im m obiliare. Peraltro, il n u m ero delle ipotesi ch e ven gon o in con siderazion e è talm en te am pio ch e riesce possibile appen a u n a rapida rassegn a delle sole fattispecie ch e rive-ston o u n valore paradigm atico.
2. Ven dita di edifici abu sivi o giu ridicam en te irregolari. Le ipotesi re-golate dalla legge n . 47 del 1985 e qu elle n on disciplin ate.
La prim a serie di ipotesi ch e appare opportu n o esam in are con-cern e la ven dita di edifici abu sivi.
A con ferm a di qu an to h o rilevato più sopra, occorre n otare ch e le fattispecie in parola n on ricevon o u n trattam en to u n iform e. Devo-n o iDevo-n fatti distiDevo-n gu ersi (fra le altre):
a) le ipotesi disciplin ate dalla legge n . 47 del 1985, ch e – stan do all’in terpretazion e data dalla com m u n is opin io – son o qu elle relative alle ven dite relative ad edifici (o loro parti) sprovvisti di con cession e ad edificare o di con cession e in san atoria (artt. 17, 40 com m i 2°, 3°, 4°, 5° e 41);
b) e le ipotesi di atti di au ton om ia ch e rim an gon o fu ori delle prevision i appen a ricordate, n elle qu ali – argom en tan do per grosse sem -plificazion i – posson o essere ricom presi i con tratti costitu tivi di dirit-ti reali di garan zia e di servitù su edifici abu sivi e soprattu tto le ven-dite con cern en ti edifici (o loro parti) realizzati difform em en te dalla con cession e ad edificare o con variazion i essen ziali rispetto alle pre-scrizion i della stessa con cession e.
Tralascian do – per esigen ze di tem po – le n on sem pre facili qu e-stion i ch e si pon gon o n ella determ in azion e del preciso am bito di ap-plicazion e della disciplin a di legge rich iam ata, m i lim iterò ad in dica-re su ccin tam en te il trattam en to ch e l’ordin am en to riserva a ciascu n a di qu este sotto-ipotesi.
A) Per qu an to attien e alle fattispecie ricon du cibili alla legge n . 47/1985, è n oto ch e gli artt. 17 e 40 (il prim o in relazion e agli edifici [sprovvisti di con cession e] costru iti dopo l’en trata in vigore della leg-ge, e il secon do in relazion e agli edifici preesisten ti) prevedon o – stan-do alm en o alle con clu sion i della stan-dottrin a stan-dom in an te, alle qu ali, per sem plicità, in lin ea di m assim a m i atterrò qu i di segu ito – du e distin te ipotesi di n u llità (ch e colpiscon o gli atti com piu ti dopo l’en trata in vi-gore della legge su l con don o).
In n an zi tu tto u n a n u llità, in san abile, ch e discen de dalla m an can-za della con cession e edilizia o in san atoria. Nu llità, com u n em en te de-sign ata ‘sostan ziale’ – in con trapposizion e all’altra in vece ‘form ale’, di cu i sto per parlare – il cu i fon dam en to vien e variam en te in dividu ato dagli in terpreti n ella in com m erciabilità dell’im m obile in qu an to irre-golare (Liserre, Alpa, Catau della, Salvestron i, Lu m in oso), n ella in esi-sten za del ben e-casa (Mon aco, Ian n elli), n ella illiceità (Marin i) o n el-l’im possibilità (Don isi) dell’oggetto del n egozio. La ratio legis pu ò es-sere in ogn i caso ravvisata n ella fin alità di im pedire la im m ission e n el traffico giu ridico di edifici abu sivi, on de scoraggiare le operazion i eco-n om ich e di costru zioeco-n e e com m ercializzazioeco-n e di tali beeco-n i, di gu isa ch e la n u llità in parola fu n ge da stru m en to di lotta all’abu sivism o edi-lizio, a tu tela degli in teressi pu bblici pregiu dicati da tale fen om en o.
L’altra ipotesi di n u llità h a com e su o fatto costitu tivo la m an ca-ta in dicazion e, n ell’atto (di alien azion e), degli estrem i della con ces-sion e ad edificare o in san atoria (o, per gli edifici costru iti prim a del-la legge, e n eldel-la prim a su a applicazion e, del-la m an cata allegazion e deldel-la copia della dom an da di con don o edilizio e la m an cata in dicazion e
de-gli estrem i dell’avven u to versam en to delle prim e du e rate della relati-va oblazion e). A differen za di qu ella vista sopra, qu esta n u llità ‘for-m ale’ (o ‘docu ‘for-m en tale’) vien e dalla legge dich iarata ri‘for-m ovibile ‘for-m edian te u n atto – ch e vien e design ato dalla legge di “con ferm a” (art. 17 com -m a 4°) o di “con valida” (art. 21) – di u n a delle parti ch e con ten ga la m en zion e om essa. Sorvolan do su i delicati problem i ch e la n orm a su-scita e su l su o coordin am en to con il prin cipio gen erale della “in san a-bilità” della n u llità san cito dal codice civile (art. 1423) – problem i ch e h an n o in dotto n on poch i in terpreti a ravvisare n ella fattispecie in esa-m e u n a figu ra di in efficacia in sen so stretto o di irregolarità dell’atto n egoziale, an zich é di n u llità – qu an to al fon dam en to tecn ico di tale prevision e di n u llità, giova rilevare ch e la dottrin a prevalen te vi rin-vien e u n a caren za di in dole form ale del con tratto ch e, secon do i prin-cipi gen erali (art. 1325 n . 4 [e 1324], in relazion e all’art. 1418 com m a 2° c.c.), com porterebbe la n u llità del n egozio. Vi son o tu ttavia stu diosi i qu ali riten gon o ch e si tratti di u n a n u llità ch e colpisce il solo docu-m en to n egoziale, codocu-m e fen odocu-m en o distin to e distin gu ibile dalla n u llità ch e colpisce il n egozio.
Com u n qu e stian o le cose, il fon dam en to politico di qu esta n u llità deve essere ravvisato n ell’esigen za di assicu rare all’acqu iren te u n a esat-ta in form azion e della situ azion e u rban istica dell’im m obile ch e vien e n egoziato, a tu tela del di lu i affidam en to su lla realizzabilità del pro-gram m a n egoziale.
B) Rim an gon o da esam in are le ipotesi di n egoziazion e di costru-zion i abu sive estran ee alle prevision i della legge n . 47/1985.
1) Pregiu dizialm en te giova rich iam are i du bbi prospettabili in ordin e alla possibilità di ricon du rre alle prevision i della legge n . 47 an ch e la fattispecie del con tratto prelim in are di ven dita, e segn ata-m en te qu ello c.d. ad effetti an ticipati. La tesi prevalsa in dottrin a e in giu rispru den za è però qu ella ch e esclu de la prom essa di ven dita dall’applicazion e delle n u llità di cu i agli artt. 17 e 40 della legge (fer-m a restan do, tu ttavia, la preclu sion e all’esecu zion e in for(fer-m a specifi-ca dell’obbligo di con trarre ex art. 2932 c.c. rigu ardo agli im m obili abu sivi).
2) Gli atti costitu tivi di diritti reali di garan zia (in pratica, ipote-ch e) e di servitù , com e si è visto, ven gon o espressam en te esclu si dal-la san zion e deldal-la n u llità ch e colpisce gli altri atti (in ter vivos) dispo-sitivi di im m obili privi di con cession e. La ratio legis riposa,
verosi-m ilverosi-m en te, su lla con siderazion e ch e gli atti in qu estion e n on son o caratterizzati, di m assim a, da qu egli in ten ti specu lativi tipici del com -m ercio degli edifici abu sivi, stan te il carattere della servitù prediale di qu alitas fu n di e la fu n zion e di pu ra garan zia dell’ipoteca. In relazion e a qu esta, deve in oltre segn alarsi il collegam en to esisten te tra la di-sposizion e in discorso e la n orm a (artt. 17 com m a 5° e 40 com m a 5°) ch e, esclu den do la n u llità per i trasferim en ti derivan ti da procedu re esecu tive im m obiliari, con sen te poi la ven dita forzata dell’im m obile assoggettato ad ipoteca.
3) Maggior in teresse riveston o le ipotesi di ven dita di edifici rea -lizzati in m odo difform e dalle prevision i della con cession e edilizia (difform ità totale o parziale, o costru zion e con variazion i essen ziali).
Secon do la dottrin a dom in an te tali fattispecie rim an gon o fu ori del-l’area applicativa degli artt. 17 e 40 della legge su l con don o, dal m o-m en to ch e tali articoli si riferiscon o espressao-m en te ai soli edifici sprovvisti di con cession e; n on m an can o, peraltro, au tori ch e esten don o an -ch e a qu esti casi le disposizion i ricordate, argom en tan do dalla ratio delle stesse, ch e parrebbe ispirata al criterio di far corrispon dere il regim e di in com m erciabilità degli im m obili alla prevision e della loro destin azion e alla dem olizion e o alla con fisca (v. artt. 7, 12, 9, com -m a 1° e 14).
Ove si pren dan o per bu on e le con clu sion i della com m u n is opin io, rim arrebbe da stabilire qu ale sia il regim e degli atti di au ton om ia aven-ti ad oggetto tali specie di im m obili irregolari. E sclu sa la in com m er-ciabilità e la con segu en te n u llità, dovrebbe riten ersi ch e i con tratti di com praven dita di tali edifici rim an gon o soggetti alle regole alle qu ali dottrin a e giu rispru den za ricorrevan o prim a dell’em an azion e della leg-ge n . 47/1985 per disciplin are i casi di ven dita di costru zion i abu sive o irregolari. In qu est’ordin e di idee, qu in di, dovrebbe riten ersi ch e pri-m a dell’adozion e dell’even tu ale provvedipri-m en to di depri-m olizion e o di con-fisca pu ò verificarsi u n a ipotesi di pericolo di evizion e, a n orm a
Ove si pren dan o per bu on e le con clu sion i della com m u n is opin io, rim arrebbe da stabilire qu ale sia il regim e degli atti di au ton om ia aven-ti ad oggetto tali specie di im m obili irregolari. E sclu sa la in com m er-ciabilità e la con segu en te n u llità, dovrebbe riten ersi ch e i con tratti di com praven dita di tali edifici rim an gon o soggetti alle regole alle qu ali dottrin a e giu rispru den za ricorrevan o prim a dell’em an azion e della leg-ge n . 47/1985 per disciplin are i casi di ven dita di costru zion i abu sive o irregolari. In qu est’ordin e di idee, qu in di, dovrebbe riten ersi ch e pri-m a dell’adozion e dell’even tu ale provvedipri-m en to di depri-m olizion e o di con-fisca pu ò verificarsi u n a ipotesi di pericolo di evizion e, a n orm a