2.NURSULTAN NAZARBAE
4. I RAPPORTI CON LA FEDERAZIONE RUSSA.
4.1 Introduzione
Legati da un lungo passato comune e dal confine terrestre più lungo del mondo, con oltre 6800 chilometri, il rapporto con la Federazione Russa è ovviamente il più importante all’interno della politica multivettoriale kazaka. La Federazione Russa riconobbe il Kazakistan nel 1991, mentre le relazioni ufficiali tra i due stati iniziarono nell’ottobre del 1992 con l’apertura delle rispettive ambasciate a Mosca e ad Almaty prima e ad Astana poi. Attualmente l’ambasciatore kazako in Russia, dal 2017, è Imangali Nurgaliuly Tasmagambetov, mentre l’ambasciatore russo in Kazakistan è dal 2006 Mikhail Bocharnikov. In Kazakistan sono presenti due consolati generali russi ad Almaty e Öskemen, ed un consolato onorario a Ural'sk. Mentre i consolati kazaki in Russia sono quelli generali a San Pietroburgo e Kazan, e quelli onorari a Astrachan', Omsk e Tjumen'.
Le relazioni tra i due paesi sono sempre state sostanzialmente buone, e si fondano su tre diverse politiche: quella di sicurezza, quella economica e, come sua appendice, quella energetica. L’importanza del rapporto bilaterale tra i due paesi è tale che possiamo tranquillamente affermare che il Kazakistan è il principale partner della Russia tra le repubbliche ex sovietiche, così come la Russia, nonostante l’iniziale forte concorrenza degli Stati Uniti e l’attuale concorrenza della Cina, rimane il principale alleato di Astana. Se da un lato però il rapporto si realizza principalmente attraverso accordi di natura bilaterale, non è da sottovalutare neppure il percorso di integrazione regionale che ha visto ben presto protagoniste sia la Russia, come fulcro attorno al quale si realizzava tale progetto, sia il Kazakistan.
65 4.2 La Comunità degli Stati Indipendenti.
La Comunità degli Stati Indipendenti1, la cui sede si trova nella capitale della Bielorussia Minsk, anche se ancora oggi in vita rappresenta uno dei grandi fallimenti del tentativo di riorganizzazione dello spazio post-sovietico. Questo perché, pur nascendo sotto i migliori auspici e principi, mai ha avuto un reale potere decisionale e la sua esistenza è più formale che sostanziale. Un’analisi di essa è però importante poiché rappresenta uno dei primi esempi della politica multivettoriale promossa da Nazarbaev. Infatti la presenza del Kazakistan all’interno della CSI non era così certa. Almaty sembrava allora sempre più orientata ad entrare nella sfera di interesse del mondo occidentale allontanandosi sempre più da Mosca. Così come del resto inizialmente nessuno stato dell’Asia Centrale sembrava intenzionato ad aderire ad un’organizzazione che vedeva coinvolta la Federazione Russa. Nazarbaev si rese però conto che la futura stabilità del territorio kazako, sia politica che economica, non poteva prescindere dall’instaurazione di rapporti con i vicini. I rischi di un definitivo allontanamento dalla Russia erano troppo grandi, e proprio per questo motivo egli mise da parte l’idea che aveva avuto in precedenza di creare una “Federazione dell’Asia Centrale”, in contrasto con la CIS, non soltanto entrando in quest’ultima ma trascinando anche con sé gli altri stati centro-asiatici. Questa iniziativa valse a Nazarbaev grande ammirazione internazionale, ergendolo de facto a leader dei paesi dell’Asia Centrale.
1 L’attuale Segretario esecutivo della Comunità degli Stati Indipendenti è il russo Sergej
Lebedev, dal 5 ottobre 2007. Prima di lui si sono succeduti nell’ordine: Ivan Korotčenja (Bielorussia, 26 dicembre 1991 - 29 aprile 1998), Boris Berezovskij (Russia, 29 aprile 1998 - 4 marzo 1999), Ivan Korotčenja (Bielorussia, 4 marzo - 2 aprile 1999), Jurij Jarov (Russia, 2 aprile 1999 - 14 giugno 2004), Vladimir Rušajlo (Russia, 14 giugno 2004 - 5 ottobre 2007).
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La Comunità degli Stati Indipendenti venne istituita l’8 dicembre 1991 con l’“Accordo di Belaveža” da Russia, Bielorussia e Ucraina2, attraverso la “Dichiarazione dei Capi di Stato della Repubblica di Bielorussia, la Repubblica Socialista Federativa Sovietica Russa e l’Ucraina” e l’ “Accordo istitutivo della Comunità degli Stati Indipendenti”. Entrambi entrarono in vigore a seguito della ratifica dei tre membri fondatori il 12 dicembre dello stesso anno.
La Repubblica del Kazakistan aderì all’accordo il 21 dicembre dello stesso anno con l’Armenia, l’Azerbāijān, il Kirghizistan, la Moldavia, il Turkmenistan, il Tagikistan e l’Uzbekistan con la “Dichiarazione di Almaty” e con la firma dei “Protocolli di Alma-Ata”, poi ratificati il giorno seguente. È interessante notare come con la Dichiarazione di Almaty cessasse di esistere definitivamente l’Unione Sovietica: il documento infatti recitava “con l’istituzione della Comunità degli Stati Indipendenti l’Unione delle Repubbliche Socialiste Sovietiche cessa di esistere”3. Degli ex paesi sovietici rimase fuori
temporaneamente la Georgia, sino al dicembre del 1993, e le tre repubbliche baltiche: Estonia, Lettonia e Lituania.
Tra le principali novità portate da Almaty vi era il principio di cooperazione basato sull’uguaglianza tra tutti gli stati, il riconoscimento reciproco degli stessi, il mantenimento di rapporti di buon vicinato e il rispetto del principio di autodeterminazione4. Venne firmato in aggiunta il protocollo relativo all’ “Accordo sugli organi che coordinano la Comunità degli Stati Indipendenti” (il Consiglio dei Capi di Stato ed il Consiglio dei Capi di Governo), un protocollo sulla non proliferazione nucleare ed uno con il quale le Repubbliche davano pieno sostegno alla sostituzione dell’Unione Sovietica da
2 I firmatari furono sei, due per ogni stato. Boris El'cin e Gennady Burbulis, rispettivamente
Presidente della RSFSR e Vice Primo Ministro della RSFSR, Leonid Kravčuk, Presidente dell’Ucraina, Vitol'd Fokin, Primo Ministro dell’Ucraina, Stanislaŭ Šuškevič, Presidente della Repubblica di Bielorussia e Vjačaslaŭ Kebič, Presidente del Consiglio della Bielorussia.
3 Il testo della dichiarazione è consultabile sul sito ufficiale della Comunità degli Stati
Indipendenti: http://cis.minsk.by/, nella sezione “Registro unico degli atti giuridici e altri documenti del CSI”.
4 S.A.Voitovich, The Commonwealth of Independent States: An Emerging Institutional Model,
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parte della Russia in seno all’Organizzazione delle Nazioni Unite. Infine veniva specificato come quella che si andava a creare non era né un’entità statale né un organizzazione sovranazionale.
Figura 7. Mappa della CSI prima del 20095.
Il 22 gennaio 1993 venne pubblicata la “Carta della Comunità degli Stati Indipendenti”, ratificata da tutti i paesi membri tranne l’Ucraina, contraria alla scelta di concedere alla Russia il ruolo di successore naturale dell’Unione Sovietica presso le Nazioni Unite, ed il Tagikistan (poi membro associato nel
5 Immagine tratta da: https://www.worldatlas.com/, in Commonwealth Of Independent States –
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La Carta affermava che l’organizzazione agiva in conformità con i principi del diritto internazionale, le disposizioni della Carta delle Nazioni Unite ed in rispetto dell’Atto Finale di Helsinki. I principi della Comunità sono disciplinati dall’Art. 1 paragrafo 1 e Art.3 dello Statuto. Il primo paragrafo dell’Art.1 è particolarmente importante in quanto riconosce l’uguaglianza di tutti i membri, così come l’obbligo condiviso di rispettare il diritto internazionale6. Con l’Art.3 invece si entra più nel dettaglio: innanzitutto i paesi membri si impegnano a rispettare la sovranità degli altri paesi, l’inviolabilità dei loro territori ed il principio di autodeterminazione dei popoli. Viene poi assicurato il rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali, senza distinzione di razza, lingua, religione, opinione ed altro. Per quanto riguarda il rapporto tra gli stati membri, esso è disciplinato dal diritto internazionale e non è dunque permesso l’uso della forza, della minaccia o l’interferenza negli affari interni di uno stato7.
Gli obbiettivi della Comunità sono invece disciplinati dagll’Art.1 par.2, nel quale si dichiara che gli stati membri devono cooperare ed instaurare buone
6 Carta della Comunità degli Stati Indipendenti, Art.1 par.1 “The Commonwealth shall be based
on principles of sovereign equality of all its members. The Member States shall be independent subjects of international law having equal rights”
7 Art.3: “[…] respect for the Member States' sovereignty, for the inalienable right of peoples to
self-determination and for the right to determine their destiny freely without outside intervention; the inviolability of States' boundaries, recognition of existing borders and rejection of unlawful territorial acquisitions; the territorial integrity of States and rejection of any actions to split another's territory; the non-use of force or the threat of force against the political independence of a Member State; the settlement of disputes by peaceful means, in order to avoid threatening international peace, security and justice; the supremacy of international law in interstate relations; non-intervention in each other's internal and external affairs; the ensuring of human rights and fundamental freedoms for all people without distinction of race, ethnic identity, language, religion, or political or other convictions; bona fide fulfilment of obligations accepted in accordance with Commonwealth documents including the present Charter, taking account of the interests of each other and of the Commonwealth as a whole; and rendering assistance in all fields of their mutual relationships on a mutual consent basis; combined effort and mutual aid in order to create peaceful living conditions for the peoples of the Commonwealth's Member States, and ensure their political, economic and social progress; the development of mutually beneficial economic, scientific and technical cooperation and the broadening of the integration process; the spiritual unity of their peoples based on respect for their distinctiveness, close cooperation in the preservation of cultural values and cultural exchange”.
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relazioni8, ma soprattutto all’Art.2, che entra nello specifico della questione. Si afferma infatti che obbiettivo primario è quello di perseguire una stretta cooperazione politica, economica, ambientale, umanitaria, culturale e di sicurezza. La cooperazione si deve realizzare attraverso la creazione di uno spazio economico comune all’interno del quale sviluppare armoniosamente le proprie economie, salvaguardare gli interessi comuni, garantire il rispetto dei diritti e delle libertà di cui all’Art.3, nonché assicurare la pace, la sicurezza, la riduzione degli armamenti ed il graduale smantellamento degli arsenali nucleari9.
Per la cooperazione economica, sociale e giuridica la Carta ci rimanda all’Art.19 nel quale si fa riferimento nuovamente alla formazione di uno spazio economico comune con l’abbattimento dei dazi e la garanzia di una libera circolazione di beni, servizi, capitali e persone, lo sviluppo di programmi sociali, di un sistema di trasporto e comunicazione, della protezione legale ed intellettuale e della collaborazione nelle politiche di difesa ambientale10.
La politica di sicurezza è disciplinata dall’Art.11 che prevede l’attuazione di politiche coordinate nel perseguire il disarmo e la sicurezza collettiva con la possibilità di reagire in caso di minaccia nei confronti di uno stato, anche
8Art.1 par.2: “The Commonwealth shall serve for the further development and strengthening of
the relationships of friendship, good neighbourhood, inter-ethnic harmony, trust, mutual understanding and mutually advantageous cooperation among the Member States”.
9Art.2: “The objectives of the Commonwealth shall be: cooperation in political, economic,
ecological, humanitarian, cultural and other fields; comprehensive and well-balanced economic and social development of the Member States within the framework of a common economic space, interstate cooperation and integration; ensuring human rights and fundamental freedoms in accordance with the universally recognized principles and norms of international law and the documents of the CSCE; cooperation among the Member States in safeguarding international peace and security; implementing effective measures for the reduction of armaments and military expenditures, for the elimination of nuclear and other kinds of weapons of mass destruction, and for the achievement of universal and complete disarmament […]”
10Art.19: “The Member States shall cooperate in economic and social spheres in the following
directions: formation of a common economic space on the basis of market relations and free movement of goods, services, capital and labour, coordination of social policy, elaboration of joint social programmes and measures on the relaxation of social tension in connection with the implementation of economic reforms”.
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attraverso l’uso della forza11. A riguardo nel 1992 era stato istituito il “Trattato di Sicurezza Collettiva”, del quale si parlerà più avanti.
Per concludere, lo statuto disciplina anche gli organi interni all’organizzazione: gerarchicamente il più alto in carica è il Consiglio dei Capi di Stato (Art.21) che ha il potere di dare l’indirizzo politico alla Comunità. Sotto di lui troviamo il Consiglio dei Capi di Governo (Art.22) che coordina l’azione comune di tutti i governi nell’ambito della politica economica e sociale, ed il Consiglio dei Ministri degli Esteri (Art.27) che invece coordina la politica estera e le attività degli stati membri nelle altre Organizzazioni Internazionali. I primi due Consigli, i quali prendono le decisioni per consensus (Art.23), vengono coadiuvati da un Comitato Coordinativo e Consultivo (Art.28), che funge da organo esecutivo permanente, mettendo in pratica le decisioni prese dal Consiglio dei Capi di Stato e dal Consiglio dei Capi di Governo.
La politica di sicurezza viene attuata, su decisione del Consiglio dei Capi di Stato, da parte del Consiglio dei Ministri della Difesa e dal Commando Principale delle Forze Armate (Art.30). A riguardo è interessante sapere che inizialmente l’idea era quella di costruire una vera e propria struttura militare operativa gestita dal Quartier Generale Militare. La debolezza della Comunità si rivelò però ben presto quando, nel 1993, esso fu rinominato e declassato a Quartier generale per la Cooperazione e Coordinazione Militare. Una semplice cooperazione e non più una struttura militare comune. Tale cooperazione si realizzava nella creazione di un sistema comune di difesa, di un centro anti- terrorismo ed una collaborazione tra le truppe di frontiera sotto la responsabilità del Consiglio dei Comandanti delle truppe di frontiera, diretto dal Consiglio dei Capi di Stato (Art.31).
In ambito economico l’organismo più importante è invece il Consiglio
11Art.11: “The Member States shall conduct a coordinated policy in the field of international
security, disarmament and armaments control, as well as in the building of the Armed Forces, and maintain security within the Commonwealth, in particular with the aid of groups of military observers and collective peace-keeping forces”.
71 Economico (Art.32).
Come accennato sopra l’importanza della Comunità degli Stati Indipendenti è più formale che sostanziale. Essa è interessante poiché è stata uno dei primi tentativi fatti per dare un equilibrio allo spazio post sovietico. Inoltre perché il Kazakistan ha avuto un ruolo non di certo secondario nella sua creazione, tutti i paesi dell’Asia Centrale all’adesione. Testimonianza del grande acume politico di Nazarbaev che cominciava appunto a orientarsi verso una visione multivettoriale delle relazioni esterne del suo governo.
I motivi del fallimento di questo progetto sono da ritrovare innanzitutto nel fatto che ufficialmente la Comunità non ha alcun potere sovranazionale, il che vuol dire che non ha un vero potere decisionale nei confronti degli stati membri ed è così diventata solo un’occasione di riunioni politiche volte al rafforzamento delle relazioni bilaterali. In secondo luogo la presenza della Russia è sicuramente un’ipoteca pesante per tutti gli altri stati dal momento che per peso politico, economico, demografico e territoriale Mosca è dominante nell’organizzazione. Infine la CSI è stata rimpiazzata nelle materie più importanti da organizzazioni regionali che si concentrano unicamente su una singola tematica. In ambito economico la Comunità Economica Euroasiatica (EurAsEC) e lo Spazio Economico Comune (CES) - anche se interno alla stessa Comunità - l’Organizzazione del Trattato di Sicurezza Collettiva (CSTO) in quello della sicurezza.
4.3 La Politica di Sicurezza.
Lo smantellamento dell’arsenale nucleare kazako
Il Kazakistan aveva ereditato dal periodo sovietico uno degli arsenali militari più grandi al mondo. Il quarto dopo quello degli Stati Uniti d’America,
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della Russia e dell’Ucraina12. Ciò che destava maggiore preoccupazione alla comunità internazionale era il fatto che uno stato del quale si conosceva poco o niente, governato da un leader ai più sconosciuto e diretta espressione dell’apparato sovietico, detenesse un arsenale che comprendeva oltre millequattrocento testate nucleari, centoquattro missili balistici intercontinentali SS-18 e quaranta bombardieri a lungo raggio TU-95M equipaggiati con più di trecento missili da crociera, e tanto altro13. A tutto questo si aggiungeva il fatto che sul territorio kazako fossero presenti alcuni dei siti militari più importanti dell’ex Unione Sovietica tra i quali possiamo citare quello di Sary-Šagan14, per il settore antimissilistico, ed il Poligono Nucleare di Semipalatinsk, teatro di quasi cinquecento test nucleari, che però verrà presto chiuso il 29 agosto del 1991. Sotto è possibile vedere una cartina delle basi presenti in Kazakistan:
12 Y.N.Zabortseva, Russia’s Relations with Kazakhstan – Rethinking ex-Soviet transitions in the
emerging world system, op.cit., pp.58-59.
13I.Abbate, Unilateral Nuclear Disarmament of Kazakhstan – Analysis and Perspectives, in
“Archivio Disarmo – Istituto di Ricerche Internazionali”, Roma, novembre 2013, p.8.
14 Il campo di addestramento militare di Sary-Šagan è stato il primo ed unico poligono militare
adibito ai test ed allo sviluppo degli armamenti anti-missilistici. È stato costruito nel 1950 nel deserto del Betpak-Dala, situato nelle regioni kazake di Žambyl e Karaganda.
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Figura 8. Mappa dei siti nucleari e militari presenti in Kazakistan15.
Il primo trattato in materia di sicurezza è il “Trattato di Taškent”16 del 15 maggio 1992, istitutivo dell’Organizzazione del Trattato di Sicurezza Collettiva. Non un accordo bilaterale bensì a carattere regionale firmato dalla Russia, dal Kazakistan, Tagikistan, Uzbekistan ed Armenia. Il Trattato, entrato in vigore due anni più tardi17, rappresenta il primo tassello della formazione di una politica di sicurezza comune che, come noteremo, si realizzò su due livelli: uno orizzontale, con accordi di tipo bilaterale tra i paesi, ed uno verticale, con la creazione di
15Mappa tratta dal sito: http://old.grida.no/, GRID-Arendal, in Radioactive, chemical and
biological hazards in Central Asia, 2005.
16 Taškent è la capitale dell’Uzbekistan.
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organizzazioni con l’obbiettivo di coordinare le varie politiche estere e di difesa, come quella in questione.
Il testo costituente all’Art.1 si proponeva l’obbiettivo di creare un’area comune nella quale fosse vietato l’utilizzo della forza nei rapporti interstatali e come strumento di risoluzione delle controversie, nonché la collaborazione per un progetto per la non proliferazione di armi di distruzione di massa18. Così come nello statuto della Comunità degli Stati Indipendenti si dava ampio spazio alla solidarietà tra gli stati in caso di minacce esterne. L’Art.2 affermava invece che in caso di minaccia ad uno degli stati membri è compito degli altri assisterlo19, ed all’Art.4 questo concetto si rafforzava dicendo che qualunque atto ostile o aggressione nei confronti di uno dei sei stati membri è da considerarsi come un atto ostile o aggressione verso tutti gli altri20, riprendendo così l’Art.51 della Carta delle Nazioni Unite21.
La struttura dell’organizzazione si compone tutt’oggi di otto organi: il Consiglio di Sicurezza Collettiva, il Consiglio dei Ministri degli Esteri, il Consiglio dei Ministri della Difesa, il Comitato dei segretari dei consigli di sicurezza, il Consiglio permanente, il Segretario Generale, il Segretariato ed il Personale
18 Trattato di Sicurezza Collettiva, Art.1: “The Member States shall confirm the obligation to
abstain from use of force or threat by force in the interstate relations. They shall undertake to settle all disagreements among themselves and other states by peaceful means, […] shall not enter military alliances or take part in any groups of the states, as well as in the actions against other Member State”.
19Art.2: “The Member States shall consult with each other on all important issues of the
international security affecting their interests, and coordinate positions on these issues”, “In case of menace to safety, stability, territorial integrity and sovereignty of one or several Member States […] shall immediately launch the mechanism of joint consultations for the purpose of their positions coordination, develop and take measures for assistance to such Member States for the purpose of elimination of the arisen menace”.
20Art.4: “If one of the Member States undergoes aggression it will be considered by the Member
States as aggression to all the Member States of this Treaty”, “In case of aggression commission