I FONDAMENTI DELLA TUTELA SOCIALE
6. Il rapporto giuridico previdenziale
Sono proprio la matrice assicurativa del diritto della previdenza sociale e la correlazione della tutela alla condizione professionale del destinatario della medesima ad aver contribuito a determinare, nella prevalente pubblicistica del settore, l’assunzione del concetto di «rap-porto giuridico» come elemento centrale di analisi del sistema pre-videnziale nel suo complesso.
Ed, in effetti, la nozione di rapporto giuridico previdenziale comu-nemente accolta palesemente sconta l’origine contrattuale delle for-me protettive sociali e la ideale riconduzione delle assicurazioni so-ciali ad una figura per più versi comune a quella propria delle assi-curazioni commerciali e, quindi, caratterizzata (quanto meno) da una analoga interdipendenza tra obbligo contributivo e diritto alle pre-stazioni.
Non per nulla, l’art. 1886 c.c. si preoccupa di precisare che, in mancanza di norme speciali, anche alle assicurazioni sociali si appli-ca la disciplina di diritto privato.
Inoltre, la collocazione di tale originaria disciplina (e degli studi ad essa dedicati) in un’epoca storica non ancora vivificata dai valori della Costituzione repubblicana e, comunque, in un ordinamento ca-ratterizzato da una tutela previdenziale ancora limitata ai soli lavora-tori subordinati non poteva non contribuire ad indirizzare quegli stu-di verso una qualificazione ulteriormente «integrata» del rapporto giuridico previdenziale: cioè, quella del rapporto trilaterale, perché, appunto, comprensivo di un assicurato (il lavoratore subordinato), di un assicurante (il datore di lavoro) e di un ente assicuratore (l’en-te previdenziale), normalmen(l’en-te rappresentato da una figura organiz-zativa pubblica, distinta dallo Stato.
Tale è, d’altra parte, l’indicazione che promana dalle norme che il codice civile dedica alla materia: oltre all’art. 1886, gli artt. 2110, 2114-2117, 2123.
Ma il riferimento alla nozione di rapporto giuridico previdenziale ha mantenuto una valenza caratterizzante e pregiudiziale nella costru-zione e descricostru-zione del sistema previdenziale nel suo complesso anche nella pubblicistica posteriore alla formazione del nuovo Stato (e, quin-di, culturalmente formata ai valori introdotti dal Costituente del 1948), e, cioè, quando, con più incisività, ha avuto modo di essere inteso ed apprezzato il portato pubblicistico dell’«interesse protetto», e, dunque, l’esigenza di confermare le stesse tecniche regolative del rapporto.
Ritenendo superata dall’evoluzione della legislazione ordinaria e,
Rapporto
§ 6 I fondamenti della tutela sociale 17
ancor più, dai nuovi valori costituzionali la logica prettamente «assi-curativa» di quel sistema, ha avuto modo, infatti, di essere valorizza-ta la connovalorizza-tazione di servizio pubblico di esso: come valorizza-tale, alimenvalorizza-tato da prelievi (i «contributi») di sostanziale natura tributaria, e, quindi, a debito (in via di principio) di tutta la collettività20.
Secondo tale concezione dai principi costituzionali si ricava che la tutela dal bisogno è un «interesse pubblico», che può essere sod-disfatto soltanto attraverso un «servizio pubblico», e tecniche rego-lative congruenti.
La soddisfazione dell’interesse dei singoli rileva, in tal senso, sol-tanto come «mezzo», e non come fine, e si realizza esclusivamente nel momento dell’erogazione delle prestazioni previdenziali.
La conseguenza di tale impostazione è che «rapporto giuridico previdenziale» può propriamente essere qualificato soltanto quel rap-porto che ha come contenuto l’obbligazione dell’ente previdenziale al-l’erogazione delle prestazioni, da un lato, e, dall’altro, il correlato di-ritto del beneficiario; rapporto che si costituisce (una volta che si sia realizzato l’evento considerato dalla legge) a seguito del provvedimen-to amministrativo di ammissione del soggetprovvedimen-to protetprovvedimen-to al godimenprovvedimen-to delle prestazioni previdenziali suddette.
Resta, pertanto, esclusa, in tale ottica, qualsiasi interdipendenza tra obbligazione contributiva (rectius, rapporto contributivo) e diritto alle prestazioni (rectius, rapporto previdenziale).
Si tratta di prospettiva che supporta la tesi secondo la quale l’a-dempimento da parte degli enti previdenziali delle obbligazioni tec-nico-amministrative (o, per così dire, strumentali), poste a loro carico dalla legge, non incide sulla tutela previdenziale, quelle operazioni rappresentando soltanto l’oggetto di un rapporto giuridico prelimi-nare, non sufficiente, come tale, a costituire posizioni di diritto sog-gettivo21.
Il suesposto contrasto delle due concezioni può dirsi tuttora irri-solto.
E, in effetti, è da riconoscere che a carico di entrambe le con-trapposte concezioni si appalesano non irrilevanti ragioni di insuffi-cienza.
20 Cfr., ancora, cap. II, par. 5.
21 Tale affermazione in realtà è smentita, ad esempio, dal fatto che l’inadempimento da parte dell’ente dell’obbligo certificativo dello stato della posizione assicurativa, che su di esso grava (art. 54, legge n. 88 del 1989), è azionabile dall’interessato: cfr. Cass. 22 feb-braio 1991, n. 1883, in Mass. giur. lav., 1991, 41; ma v. anche cap. VII, par. 5.
Tecniche regolative
Capitolo I § 6 18
Alla concezione «assicurativa» non può non essere addebitata, in-fatti, la tendenza ad assolutizzare (e, in qualche modo, «costituziona-lizzare», per così dire) un dato contingente e perfettibile: quello offer-to dal daoffer-to positivo «attuale» della legislazione ordinaria, in effetti an-cora esemplata, per più versi, sui criteri regolativi delle origini.
Lo stesso difetto di prospettiva, peraltro, appare giuocare a sfa-vore anche della contrapposta concezione.
Quest’ultima coglie, sì, esattamente il fatto che lo strumento che ha dato l’impronta al sistema (l’assicurazione sociale) si è venuto sna-turando e differenziando, fino a perdere l’idoneità a fungere (sia pure impropriamente) da elemento di qualificazione dell’intera materia previdenziale. Ma, nel contempo, quella ricostruzione non sembra at-tribuire il dovuto rilievo al fatto che in alcuni, non secondari settori – tipico quello dell’assicurazione contro gli infortuni – l’assetto norma-tivo conosce ancora stretti legami tra rischio e contributi, e che, in epoca più recente (rappresentativo il caso della riforma pensionistica del 1995 e di quelle successive, ma, ancor prima, il caso dei regimi pre-videnziali delle libere professioni o delle previdenze di categoria, in genere), le assicurazioni sociali hanno in qualche modo visto rivitaliz-zati alcuni aspetti della loro originaria fisionomia: senza che, per que-sto, appaia prospettabile un contrasto con i precetti costituzionali.
Invero (ma su ciò vi sarà motivo di tornare), il dato normativo costi-tuzionale, stante la preminenza concettuale e nella gerarchia delle fonti che ad esso deve essere inconfutabilmente riconosciuta, è certamente deputato a svolgere, in merito alla specifica questione, un ruolo decisivo.
Il ruolo suddetto, tuttavia, non giuoca necessariamente a favore di quanto testé indicato. L’art. 38 Cost. (sia pur vivificato dai prin-cipi di cui agli artt. 2 e 3 Cost.), ad un esame libero da pregiudiziali opzioni non risulta imporre, infatti – salvo il fine –, uno specifico, immutabile modello di tutela sociale o, comunque, vincolare in ma-niera diretta la scelta degli strumenti tecnici da utilizzare per il per-seguimento degli obiettivi dallo stesso fissati22: in sostanza, fermo il quid (i mezzi adeguati), il quomodo è lasciato alla discrezionalità.
Deve essere chiaro, peraltro, che la logica complessiva è quella propria della tutela di un interesse a connotazione pubblicistica, secon-do il proprium dei diritti sociali23. Tanto è vero che, per un verso, il
22 Così, ad esempio, Corte cost. 6 giugno 1974, n. 160, in Giust. civ., 1974, III, 372;
5 febbraio 1986, n. 31, in Foro it., 1986, I, 1770; 2 marzo 1991, n. 100, in Riv. inf. mal.
prof., 1991, II, 9.
23 V. in questo capitolo, il par. 1.
Connotazione pubblicistica e automaticità
del rapporto
§ 7 I fondamenti della tutela sociale 19
profilo soggettivo del diritto deve intendersi costituzionalmente ga-rantito solo fino al limite in cui esso valga a soddisfare il bisogno so-cialmente rilevante, e che, per un altro verso, il vincolo tra le parti, denominato «rapporto previdenziale», si costituisce automaticamen-te all’atto sautomaticamen-tesso del verificarsi della situazione di fatto che giustifica, ai sensi di legge, l’instaurazione dell’obbligo contributivo: un automa-tismo (cui si correla il principio di imprescrittibilità del rapporto stes-so)24da considerare espressione dell’indisponibilità-obbligatorietà del-la tutedel-la assicurativa, e, dunque, manifestazione deldel-la concorrente ri-levanza pubblicistica di quest’ultima.