L’idea della sicurezza sociale e l’elaborazione della nozione di previdenza sociale nell’ordinamento italiano

A proposito dell’azione sociale dello Stato, si è fatto e si fa assai spesso ricorso al concetto di sicurezza sociale.

Anche a tale espressione, tuttavia, non è agevole attribuire un uni-co valore semantiuni-co, né un sicuro radicamento di diritto positivo.

Se, infatti, alla nozione di «sicurezza sociale» si riconoscono tutte le implicazioni che sono proprie di quel concetto – quali quelle, in par-ticolare, che attengono alla sicurezza economica di ciascuno, alla pre-venzione dei rischi sociali, allo sviluppo della persona umana e alla effettiva partecipazione dei lavoratori all’organizzazione del Paese –, di estensione in estensione si può arrivare a comprendervi, a ben con-siderare, tutte le attività proprie della politica sociale: dalla tutela

8 Si rinvia al cap. II.

9 Sul principio di sussidiarietà, v. capp. II, III e V, passim, nonché, sul ruolo delle soggettività private, cap. IV, par. 1 (e ivi ulteriori riferimenti).

Interazioni con il privato:

la sussidiarietà

Nozione di sicurezza sociale

§ 4 I fondamenti della tutela sociale 9

dell’occupazione alla tutela del reddito, dalla tutela della salute a quel-le dell’ambiente e dell’edilizia, dall’istruzione alla giustizia, alla dife-sa, alla cultura, alla tutela del tempo libero, e così via.

Peraltro, come è stato giustamente osservato, l’ipertrofia del con-cetto rischia di determinare la sua sostanziale negazione, per difetto, se non altro, di pratica utilizzabilità.

Una incontrovertibile e puntuale definizione di quel concetto, d’al-tronde, non è ricavabile neppure dalle fonti internazionali o dai testi di legislazione straniere, che, pure, in via originaria, l’hanno impie-gata, e dai quali le norme di legge nazionali quel concetto hanno in gran parte mutuato – il Social security act americano del 1935 e quel-lo neozelandese del 1938; la Carta atlantica del 1941; l’inglese piano Beveridge del 1942; la Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo (cui si è già accennato), adottata dall’Assemblea generale delle Na-zioni Unite nel 1948, e la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali del 1950, e relativi Protocolli, che di quella Dichiarazione sono espressione; la Conven-zione OIL n. 102 del 1952; la Carta sociale europea del 1961; il Codi-ce europeo della sicurezza sociale e l’annesso Protocollo del 1963; la Convenzione europea di sicurezza sociale, approvata dal Consiglio di Europa nel 1972 –, e neppure da quelli più recenti, quali la nuova Carta sociale europea del 1996, o la Carta dei diritti fondamentali del-l’Unione europea del 2000 (o «Carta di Nizza»).

Nello stesso Trattato istitutivo della Comunità europea, d’altra parte, la concezione della sicurezza sociale, già assunta in chiave me-ramente strumentale alla realizzazione del principio di libera circo-lazione dei lavoratori nel testo originario del 1957, presenta oggi, per effetto delle modifiche successivamente introdotte, più ricche ed am-pie implicazioni concettuali e pratiche, ma senza che ciò valga anco-ra a definire e delimitare un ambito di interventi dotato di sicuanco-ra specificità ed autonomia sotto il profilo giuridico¹⁰.

Pertanto, pur potendosi concordare sul fatto che anche la nostra Costituzione si ispiri all’idea della sicurezza sociale, si può ritenere tut-tora attuale l’insegnamento, secondo il quale l’espressione «sicurezza sociale», piuttosto che indicare una categoria giuridica, valga, in realtà, nel linguaggio corrente, come formula riassuntiva di esperienze sociali e giuridiche, le quali – seppure accomunate dalla generica finalità di

10 Lo stesso termine «sicurezza sociale», ivi utilizzato, tradotto nelle varie lingue, non ha il medesimo significato nel patrimonio legislativo e culturale dei vari paesi membri della Comunità. V., comunque, cap. II, par. 6 e cap. III, par. 3.

Capitolo I § 4 10

tutela della persona umana in relazione a bisogni essenziali alla vita in-dividuale e collettiva – permangono eterogenee e mutevoli.

Invero, ambiguità dell’ordinamento previdenziale del nostro Pae-se derivano anche dalla eterogenea ispirazione politico-ideologica del-le fonti che attualmente concorrono a regolare la materia. Basti con-siderare che alcune di esse sono tuttora quelle stesse espresse dal-l’ordinamento liberale, o quello corporativo.

La Costituzione repubblicana ha, sì, profondamente innovato ri-spetto alle concezioni del passato; ma, nei fatti – sia che ciò vada im-putato ad una sorta di parziale inattuazione (più o meno necessitata dagli eventi) del dettato costituzionale stesso, sia che ciò, viceversa, debba ritenersi correlato ad ampi spazi di discrezionalità, autorizzati da quel medesimo dettato –, l’opera di realizzazione di quei principi da parte del legislatore ordinario non è stata sostenuta nel tempo da un disegno costante, né da una visione organica. La legislazione ordi-naria in effetti ha lasciato, e lascia, trasparire, nella sua evoluzione, opzioni e politiche del diritto mutevoli, per lo più ispirate dal con-tingente e che, per questo, possono risultare contraddittorie.

In altri termini, un corretto approccio alla materia non può pre-scindere da un esame della stessa, innanzitutto, sotto un profilo, per così dire, diacronico: che tenga conto, cioè, delle fasi salienti della e-voluzione dell’ordinamento, che quella materia specificamente riguar-da. Ma non vanno trascurati neppure gli aspetti finalistici, posto che al perseguimento del medesimo risultato possono essere indirizzati anche attività di servizio o «obbligazioni sociali» poste a carico del sistema delle imprese¹¹.

Non sembra possibile evitare, allora – nella suddetta opera di ana-lisi e ricerca –, una scelta di tipo pragmatico. Una scelta, cioè, che, avvalendosi anche di quanto si ricava dall’esperienza degli altri pae-si, proceda a definire i confini della materia facendo riferimento a quelle attività di redistribuzione della ricchezza (in presenza di eventi che producano effetti dannosi socialmente rilevanti), per la disciplina delle quali l’ordinamento preveda tecniche e strutture specifiche.

In tale prospettiva, la materia della quale qui ci si occupa va rico-nosciuta, sì, espressione eminente del principio solidaristico e del principio di promozione della persona umana, ma, ciò nonostante, non necessariamente comprensiva di tutte le attività che di quei prin-cipi sono manifestazione e della cui realizzazione quelle si preoccu-pano.

§ 4 I fondamenti della tutela sociale 11

L’elemento distintivo e qualificante risulta essere rappresentato, piuttosto, da un dato apparentemente «estrinseco», quale è l’assog-gettamento a regole ed istituti giuridici appositamente concepiti. E, tra questi, predomina, naturalmente, l’assicurazione sociale, che, dun-que, bene può fungere (in tale pragmatica prospettiva) da elemento aggregante per la qualificazione e l’identificazione dell’intera materia.

Si deve, tuttavia, avvertire subito che, con ciò, il problema risulta soltanto semplificato, non già anche risolto.

E, infatti, prendendo in considerazione in primo luogo gli «stru-menti», si deve ammettere che il «modello» rappresentato dall’assicu-razione sociale non è necessariamente unica espressione (o unica de-stinataria) di regole e tecniche specifiche per il conseguimento degli scopi indicati. Basti soltanto pensare a quanto in proposito concerne, nel vigente ordinamento, l’assistenza sanitaria o alcune forme struttu-rate di protezione degli indigenti o alcune misure dirette all’integrazio-ne sociale degli emarginati: situazioni, tutte, che sfuggono a quel «mo-dello».

D’altra parte, come collocare quegli interventi di protezione so-ciale che si realizzano fuori dalle strutture delle assicurazioni sociali, ma per mano delle stesse istituzioni che quelle assicurazioni gestisco-no, come avviene, in particolare, per l’assegno sociale (già pensione so-ciale)? E come collocare, per contrapposto, i regimi privati di previ-denza complementare, che leggi recenti, pur disciplinandoli sostan-zialmente sulla base di criteri propri del diritto comune, hanno col-legato, in maniera funzionalmente sempre più stretta, ai regimi pre-videnziali di base? O, ancora, che ruolo riconoscere alle «obbliga-zioni sociali» del datore di lavoro¹²?

Collocandosi, poi, sul versante dei destinatari della tutela, appare ormai scontato che elemento definitorio dell’ambito dei «soggetti protetti», se non è la semplice condizione di «cittadino», non è nep-pure quella di «produttore di reddito da lavoro».

Vero è, infatti, che nel tempo vi è stata una progressiva estensio-ne – in attuazioestensio-ne dello stesso disegno costituzionale, occorre preci-sare – della tutela previdenziale anche a vicende che non coinvolgo-no la produzione del reddito¹³, o ad attività non rivolte al mercato¹⁴, o, comunque, non classificabili con criteri economici¹⁵. Il che

dimo-12 Cfr., sui vari aspetti, cap. II, par. 13; cap. IV, par. 10; cap. XIV, par. 1.

13 Si rinvia al cap. XII, parr. 3 e 4.

14 Cfr. cap. XIV, par. 2.

15 Cfr. cap. IV, par. 7.

Ambiti della protezione sociale

Capitolo I § 5 12

stra come non sia decisivo, ai fini identificativi dei confini della ma-teria, neppure la valorizzazione dell’aspetto funzionale dello specifi-co strumento impiegato dal legislatore. Si possono rispecifi-cordare, a titolo esemplificativo, la vicenda del danno biologico considerato nella sua prospettiva areddituale, l’estensione della tutela alle casalinghe o, più in generale, ai soggetti che assumono responsabilità di cura del nu-cleo famigliare, la tutela previdenziale riservata ai ministri del culto.

Anche sotto tale profilo, dunque, si prospetta l’esigenza di far ri-corso a criteri pragmatici. E questi inducono a considerare in una pro-spettiva unitaria e distinta, come osservato sopra, quanto già risulta aggregato, di fatto, nella pratica.

Piuttosto, va sottolineato come alcune delle ragioni che rendono assai arduo individuare criteri di «aggregazione» della materia, di-versi da quelli indicati, risultano dipendere in parte proprio dai ca-ratteri e dall’evoluzione dello strumento tecnico che ha storicamente segnato la nascita stessa e accompagnato lo sviluppo della previden-za sociale: l’assicurazione sociale.

Ai connotati e alle vicende che hanno segnato l’evoluzione e de-cretato la fortuna nel tempo di tale strumento è, dunque, opportuno dedicare una specifica, seppur rapida, considerazione.