2.3 Quadro di valutazione dell’efficacia
3.1.4 Ricerca del materiale
Una volta completata l’identificazione dei casi di studio, la ricerca è proseguita con la raccolta del materiale necessario per valutare i progetti in base agli undici criteri di efficacia proposti. Le informazioni essenziali, per comprendere com’è avvenuto il processo di partecipazione pubblica, sono contenute nella documentazione VIA ufficiale. Secondo quanto prescritto dalle IMPPE le autorità preposte per la verifica ed approvazione delle procedure di valutazione degli impatti hanno l’obbligo di divulgare online le informazioni riguardanti il processo VIA.29
Quindi il reperimento dei dati è iniziato proprio dai siti internet del MEP, dell’Ufficio di Protezione Ambientale dello Yunnan (云南省环境保护, Yunnan Environmental Protection Bureau, YEPB) e degli EPBs delle Prefetture di Yuxi, Pu’er, Xishuangbanna, Dehong, Honghe e Zhaotong. Grazie alla consultazione di queste pagine web è stato possibile trovare i rapporti VIA di un vasto numero di impianti idroelettrici. Tuttavia, nella maggior parte dei casi, la documentazione pubblicata online si è rivelata insufficiente per essere analizzata mediante i criteri di efficacia della partecipazione. Come dimostrato in Figura, gli EPBs solitamente diffondono in maniera parziale le informazioni sui processi VIA, fornendo solo il rapporto semplificato insieme agli annunci pubblici. Ciò aumenta notevolmente i tempi e la difficoltà della ricerca del materiale rilevante. Fig. 3.1 Pagina web del EPB della provincia dello Yunnan (云南省环境保护厅) contenente il secondo annuncio e il rapporto semplificat. Fonte: YEPB 30 29 Art. 9 Interim Measures on Public Participation in Environmental Impact Assessment, 2006. 30 http://www.ynepb.gov.cn/
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Fig. 3.2 Homepage del EPB della prefettura autonoma Dai e Jingpo di Dehong (德宏环境保护局) Fonte:DEPB 31
Per scovare ulteriori informazioni sui processi VIA relativi alla costruzione di centrali idroelettriche nello Yunnan, sono state prese in considerazione le informazioni rilasciate dalle amministrazioni locali legate allo svolgimento delle procedure VIA. A tal fine, le indagini si sono spostate sui siti internet relativi ai governi delle prefetture sopramenzionate e delle contee di Mojiang, Xinping, Shuangbai, Yinjiang, Luchun e Zhenxiong. Fig. 3.3 Sito internet del governo della prefettura autonoma Dai di Xishuangbanna Fonte:西双版纳傣族自治州政务网 32 31 http://www.dhepb.gov.cn/ 32 http://www.xsbn.cn/
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Fig. 3.5 Sito internet del governo della contea di Mojiang. Fonte: 墨江县门户网站33
In queste pagine sono presenti alcuni annunci pubblici, ma è difficile trovare sia rapporti VIA completi che semplificati. Per questo motivo, la raccolta del materiale ha incluso anche le aziende coinvolte nella costruzione dei progetti e le agenzie incaricate di redigere il rapporto di valutazione degli impatti. Nel sito della Hydrochina Kunming Engineering Corporation (HKEC) si trovano molti progetti dotati di secondo annuncio e rapporto finale. Questi casi però sono sprovvisti del rapporto semplificato e talvolta alcuni file sono ad accesso limitato.34 Per quanto riguarda invece le pagine relative alle aziende di costruzione non è stata divulgata alcuna informazione sulle procedure VIA. Fig. 3.6 Pagina web contenente gli annunci pubblici rilasciati dalla HKEC Fonte: HKEC.35 33 http://www.mojiang.gov.cn/ 34 Alcuni progetti sono stati caricati in una cartella compressa, la quale richiede un password per accedervi. 35 http://www.khidi.com/K_List_GGGS.html
56 La ricerca è proseguita con la consultazione del sito del UNFCCC poiché al suo interno è disponibile un archivio di tutti i progetti finanziati dal CDM. In questo modo è stato possibile reperire i PDD e i VR di numerosi casi di centrali idroelettriche di piccole dimensioni. Tali documenti si sono rivelati di importanza fondamentale nel sopperire alla mancanza di dati nei rapporti finali, in quanto contengono dati aggiuntivi, in riferimento ai processi VIA. Nei PDD è possibile trovare una cronologia dettagliata del processo di pianificazione, mentre i VR dispongono dei maggiori impatti nell’area circostante, le aziende coinvolte nella costruzione e i parametri di accettazione del progetto. Fig 3.6 Pagina del CDM contente informazioni sul progetto della centrale idroelettrica di Gulikahe. Fonte: UNFCCC.36 Infine, a causa dell’incompletezza delle informazioni pubblicate dagli EPBs e dalle amministrazioni locali, è stata data rilevanza alle piattaforme di condivisione in rete delle notizie sulle procedure VIA37. La consultazione del materiale contenuto nei siti del Appraisal Center for Environment and Engineering (ACEE)38 e del Public Participation in EIA Network39 ha permesso di completare il quadro di informazioni, necessario per fornire la valutazione dei progetti attraverso i criteri di 36 http://cdm.unfccc.int/Projects/DB/RINA1346408617.9/view 37 In rete si trovano una grande quantità di che forniscono ai cittadini informazioni relative ai processi VIA, come ad esempio forum sulla VIA e piattaforme di condivisione di informazioni relative alla partecipazione pubblica. 38 L’ACEE è un organizzazione affiliata al MEP, incaricata di fornire consulenza tecnica nel campo della valutazione d’impatti. 39 Il Public Participation in EIA Network rappresenta un spazio per la società civile, in cui condividere le informazioni relative ai più importanti processi VIA realizzati sul territorio nazionale.
57 efficacia. In queste pagine è possibile trovare una vasta quantità di documenti ufficiali relativi alla VIA, tuttavia anche qui vengono rilasciate solamente una parte di dati utili a comprendere com’è avvenuto lo svolgimento del processo. Ad ogni modo, grazie all’inclusione nella ricerca di EPBs, amministrazioni locali, agenzie incaricate di redigere la VIA, CDM e piattaforme di condivisione dati si è potuto individuare sei casi di studio dotati di una documentazione sufficiente per effettuare la valutazione delle procedure di partecipazione pubblica. Fig 3.7 Homepage del ACEE Fonte:环评公众参与网40 Fig 3.8 Homepage della Public Partecipation in EIA Network Fonte:环评公众参与网41 40 http://www.china‐eia.com/ 41 http://www.gzcy.org/index.php
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3.2
Ricerca di Background
3.2.1
Evoluzione legislativa della VIA in Cina
Nascita della VIA in Cina (1973‐ 1987) Il concetto di VIA in Cina, fu introdotto per la prima volta nel 1973 durante la Prima Conferenza per la Protezione Ambientale (Moorman e Ge, 2006). In questa occasione il governo di Pechino diede vita al “Programma di Valutazione di Qualità Ambientale” (Environmental Quality Assesssment Program) il quale fu progettato per contrastare l’inquinamento industriale causato dai cosiddetti “sanfei”(三废)42. L’anno successivo venne fondato il Dipartimento di Protezione Ambientale (Environmental Protection Office, EPO) con il proposito di sviluppare procedure di protezione ambientale. In aggiunta fu creato un sistema di EPO a livello di provincia, contea e municipalità per implementare le misure stabilite dal EPO nazionale (Wang et al.,2003). Durante questa fase venne ideato il principio delle “tre simultaneità” (Three simultaneities, 3Ss). Esso richiedeva che le misure di protezione ambientale, venissero pianificate, sviluppate e implementate simultaneamente alla costruzione del progetto. In seguito all’introduzione della VIA il concetto delle 3Ss fu integrato nel processo, tuttavia esso rimase a lungo un importante componente della politica ambientale cinese (Wang et al., 2003).Nonostante ciò, il primo processo di valutazione degli impatti fu condotto solamente nel 197943 (Chen et al., 1999), anno in cui venne promulgata in forma di trial version la “Legge sulla Protezione Ambientale” (Environmental Protection Law, EPL)44. Questa legge stabiliva le condizioni per le quali era richiesta la VIA, ma non prescriveva le modalità in cui doveva essere condotta (Wang et al., 2003). A causa dell’incompletezza della EPL, l’Assemblea Nazionale del Popolo (National People’s Congress, NPC) cercò di integrarla con una serie di norme dedicate al tema della salvaguardia ambientale. Fu così che negli anni a venire si giunse alla pubblicazione di molte leggi concernenti la protezione dell’ambiente marino (1982), la prevenzione e il controllo dell’inquinamento idrico (1984), atmosferico (1987), acustico (1997) e l’inquinamento ambientale causato dai rifiuti solidi (1995).
Per di più, nel 1984 l’EPO fu ampliato e rinominato Ufficio Nazionale di Protezione Ambientale (National Environmental Protection Bureau, NEPB), sebbene esso continuasse ad operare all’interno del Ministero della Costruzione urbana e rurale e della Protezione Ambientale (Ministry 42 Con questo termine si indicano i rifiuti solidi, liquidi e gassosi derivanti dagli scarti durante il processo di produzione industriale. 43 La VIA fu condotta per una miniera di rame. 44 Trial Version vale a dire sotto forma di leggeprova, in attesa di verifica e miglioramento da parte del Governo e delle Amministrazioni coinvolte. La EPL trovò piena efficacia giuridica nel 1989.
59 of Urban and Rural Construction and Environmental Protection, MURCEP). Il NEPB principalmente, aveva il compito di gestire le politiche ambientali ed assicurare il collegamento tra il MURCEP e gli Uffici di Protezione Ambientale (rinominati Environmental Protection Bureau, EPB) a livello di province, contee e municipalità. Gli EPBs furono incaricati di verificare i processi VIA condotti da istituti di ricerca accreditati dallo Stato, anche se la decisione finale sul progetto spettava al dipartimento locale della Commissione Nazionale per lo Sviluppo e le Riforme (National Development and Reform Commission, NDRC)45.
Fase di apertura e riforme (1988‐ 2002)
A causa del momento di apertura e riforme che la Cina stava vivendo negli anni ottanta, il NEPB fu reso indipendente dal MURCEP e, seppur rimanendo al di sotto del livello ministeriale, acquisì nuovi poteri e maggiore influenza poiché esso iniziò a rispondere direttamente al Consiglio di Stato (CS). Fu così che nel 1988 l’Agenzia Nazionale per la Protezione Ambientale (National Environmental Protection Agency, NEPA) prese il posto del NEPB e, grazie al suo nuovo status, riuscì a gestire in maniera più efficace le politiche nazionali relative alla protezione ambientale. Nel frattempo, era già stato adottato nel 1986 il Sistema di Licenze VIA (EIA Licensing System, EIALS) per coloro che lavoravano nell’ambito della valutazione d’impatti. Lo EIALS fornì alla NEPA e agli EPBs la possibilità di rivedere gli standard di valutazione degli impatti e revocare le licenze agli istituti di ricerca che agivano senza rispettare la normativa.
Nonostante gli sforzi compiuti dal governo centrale per rafforzare le misure di protezione ambientale, si assistette ad un esponenziale degradazione delle risorse naturali, correlata alla vertiginosa ascesa economica cinese nell’arena internazionale. Molto spesso le aziende fondate con capitale straniero (Foreign Invested Enterprises, FIE) e le cosiddette “Imprese di Paese e Villaggio” (Township and Village Enterprises, TVEs) venivano approvate senza il processo VIA, a causa della mancanza di specifiche disposizioni legali atte a regolarle. Il CS rispose a questa situazione promulgando, nel 1993, le “Linee Guida Tecniche per la VIA” (Technical Guidelines for EIA, TGEIA). Inoltre, introdusse il concetto di “Category Management”, mediante il quale i progetti legati all’edilizia furono divisi in base alla documentazione richiesta per ricevere l’approvazione dalle autorità competenti46. Tuttavia, fu solo attraverso l’emanazione dell’ “Ordinanza sulla Gestione Ambientale dei Progetti di Costruzione” del 1998 (Ordinance of Environmental
45 Tale organo agisce per conto della National Development and Reform Commission (NDRC), uno degli organi più influenti all’interno del Consiglio di Stato (State Council, SC). 46 A seconda dell’impatto causato dal progetto viene richiesto un Environmental Impact Report (EIR), un Environmental Impact Form (EIF) o un Environmental Impact Registration Form (EIRF).
60 Management for Construction Projects, OEMCP), che si riuscì a mettere l’obbligo di adempiere ai requisiti posti dalla VIA, nei confronti dei progetti di costruzione.
Nel corso dello stesso anno, per effetto della riforma nell’organizzazione del Governo, la NEPA fu finalmente elevata a livello ministeriale ed acquisì il nome di Amministrazione Statale di Protezione Ambientale (State Environmental Protection Administration, SEPA).
In questa fase la partecipazione pubblica non era ancora inclusa nella VIA, poiché essa fu concepita come un strumento amministrativo con un orientamento di natura “top‐down”, per rispondere alla degradazione ambientale e alla pressione delle organizzazioni internazionali47. Per questo motivo, a differenza dei paesi occidentali, non era presente alcuna nozione riguardo all’importanza di coinvolgere il pubblico (Wang et al., 2003). La VIA era considerata come un processo altamente tecnico e dovevano essere presenti solo esperti dotati di conoscenze scientifiche. Al contrario, per i proponenti dei progetti e per i funzionari del partito, la partecipazione dei cittadini significava destabilizzare l’intera valutazione degli impatti proprio perché essi non possiedono alcuna conoscenza specifica (Wang et al., 2003). Altre ragioni che postulano la mancanza di partecipazione della società civile includono la vasta quantità di popolazione, budget limitati e scarsa di consapevolezza in materia ambientale da parte dei singoli individui (Li, 2000).
Fase di pratica (2003‐ 2006)
Gli sforzi legislativi compiuti dall’NPC culminarono nel 2003, con la promulgazione della “Legge sulla Valutazione d’Impatto Ambientale” (Environmental Impact Assessment Law). Essa rielaborò il sistema VIA già esistente sotto due aspetti significativi, oltre ad identificare le procedure da seguire per lo svolgimento della VIA. In primo luogo, il processo di valutazione degli impatti divenne obbligatorio per i piani governativi, oltre che per i progetti di costruzione. Le due categorie di piani governativi soggette alla VIA includevano i cosiddetti “Piani Comprensivi”48 e i “Piani Speciali”49. Secondariamente essa impose la partecipazione pubblica come un componente essenziale del processo VIA. L’art. 21 richiede espressamente che, sia per i piani governativi che per i progetti di edilizia, il proponente deve raccogliere le opinioni del pubblico, prima di presentare la documentazione per la verifica ed approvazione finale (SEPA, 2003). L’importanza assunta da questa legge è costituita dalle disposizioni concerni lo svolgimento del processo VIA. Come verrà analizzato successivamente, essa ha provveduto a regolamentare le fasi di screening e 47 All’epoca la Cina si stava preparando ad entrare nella WTO e per questo dovette sistemare la propria legislazione per soddisfare gli standard internazionali. 48 Tale categoria si riferisce ai progetti di pianificazione del territorio, piani di espropriazione e utilizzo del suolo, bacini di drenaggio e aree marine. 49 Tale categoria si riferisce ai piani speciali legati all’industria, agricoltura, allevamento di animali, silvicoltura, risorse energetiche, conservazione delle risorse idriche, turismo e sfruttamento delle risorse naturali.
61 scoping ed ha fornito indicazioni chiare su come sviluppare la documentazione VIA e sui metodi verifica ed approvazione. Nonostante ciò, la norma non stabilisce requisiti specifici o linee guida su come coinvolgere gli stakeholders affetti dal progetto, portando a procedimenti diversificati e ad approcci inconsistenti (Moorman e Ge, 2006).
Fase di miglioramento (2007‐ Oggi)
A causa della mancanza di disposizioni specifiche riguardo la partecipazione pubblica, nel 2006 entrarono in vigore le “Misure Provvisorie sulla Partecipazione Pubblica nella Valutazione d’Impatto Ambientale” (Interim Measures on Public Participation in Environmental Impact Assessment, IMPPE). Questa legge ha innanzitutto posto l’obbligo, nei confronti delle aziende di costruzione e delle agenzie incaricate di condurre la VIA, di comunicare ai cittadini ciò che sta avvenendo nella loro zona di residenza e di collezionare suggerimenti e idee riguardo al progetto. La maggiore svolta rappresentata da questa regolamentazione però, riguarda la designazione dei mezzi relativi alla diffusione delle informazioni e ai metodi da adottare per raccogliere le opinioni espresse dagli stakeholders coinvolti. In aggiunta, ha posto requisiti specifici sulle forme di organizzazione della partecipazione pubblica, definendo le modalità con cui devono essere svolti i public hearings, gli expert‐panels e le indagini attraverso i questionari. Infine, le IMPPE rappresentano il primo documento governativo dedicato alla partecipazione pubblica. A partire da questa data si è assistito ad una rapida crescita delle pratiche di coinvolgimento nella VIA in Cina, migliorandone di conseguenza gli obbiettivi e gli approcci (ECEGP, 2012).
Il 2008 rappresenta un’altra tappa fondamentale nella gestione delle politiche ambientali cinesi e del sistema VIA, in quanto la SEPA ottenne lo status di Ministero per la Protezione Ambientale (Ministry of Environmental Protection, MEP). Il MEP attualmente riveste un ruolo fondamentale nell’implementazione della VIA su scala nazionale, in quanto esso ha il compito di fornire la classificazione amministrativa dei progetti in base all’impatto provocato e di indicare gli standards procedurali per lo svolgimento della VIA. Inoltre, come verrà spiegato approfonditamente in seguito, il MEP possiede l’incarico di verificare ed approvare i processi VIA per specifiche categorie di progetti. Con lo scopo di fissare ulteriori regole su come svolgere il processo VIA, nel 2009 la NPC promulgò il “Decreto sulla pianificazione della Valutazione d’Impatto Ambientale” (Plan Environmental Impact Assessment Ordinance, PEIAO). Tale normativa propose una revisione aggiornata delle linee guida per lo svolgimento della VIA, stabilendo nuovi principi relativi alla verifica ed approvazione dei progetti e alle azioni di follow‐up. Inoltre essa ha cercato di ampliare la portata della partecipazione pubblica in riferimento ai cosiddetti “Piani Speciali”. A tal fine, L’art. 13 dispone che ”per quanto riguarda I piani speciali che producono avversi impatti ambientali […], il dipartimento dedicato allo sviluppo del piano deve chiedere i commenti dei dipartimenti
62 collegati, degli specialisti e del pubblico attraverso questionari, workshops, forum o public hearings. […] Il dipartimento dedicato allo sviluppo del piano deve includere nel rapporto VIA la spiegazione sul perché sono stati adottati o meno i commenti sollevati dal pubblico” (NPC, 2009). Dal 2009, a causa dell’aumento degli “incidenti di massa ambientali” e dei diritti dei cittadini, si è assistito ad una crescente consapevolezza sui temi relativi alla protezione ambientale e di conseguenza le procedure VIA continuano a svilupparsi (ECEGP, 2012). Da un lato l’intero processo VIA è diventato un sistema efficiente per gestire complicati conflitti sociali da parte dei quadri del partito, dall’altro si è rivelato l’unico strumento effettivo che possiede la popolazione per far sentire la propria voce (Li et al., 2012). Tappe fondamentali nell’evoluzione della VIA in Cina Anno‐ Periodo Descrizione 1973 Prima Conferenza Nazionale sull’Ambiente 1974 Fondazione del Dipartimento di Protezione Ambientale
1979 Promulgazione in forma di trial version della Legge sulla Protezione Ambientale (EPL)
1982‐ 1995 Emanazione di leggi quadro per la salvaguardia ambientale (protezione dell’ambiente marino (1982); prevenzione e controllo dell’inquinamento idrico (1984); atmosferico (1987); acustico (1997); inquinamento ambientale causato dai rifiuti solidi (1995).) 1984 Nascita dell’Ufficio Nazionale per la Protezione Ambientale (NEPB) 1986 Adozione del Sistema di Licenze VIA (EIALS) 1988 Il NEPB diventa Agenzia Nazionale per la Protezione Ambientale (NEPA) 1989 Promulgazione definitiva della EPL. 1993 Pubblicazione delle Linee Guida Tecniche per la VIA (TGEIA)
1998 Emanazione dell’Ordinanza sulla Gestione Ambientale dei Progetti di Costruzione (OEMCP); La NEPA elevata a livello ministeriale ed acquisì il nome di Amministrazione Statale di Protezione Ambientale (SEPA). 2003 Promulgazione della Legge VIA. 2006 Divulgazione delle Misure Provvisorie sulla Partecipazione Pubblica nella VIA (IMPPE) 2008 La SEPA ottiene lo status di Ministero per la Protezione Ambientale (MEP) 2009 Promulgazione del decreto sulla pianificazione della VIA (PEIAO) Tab, 3.4 Maggiori tappe nello sviluppo della VIA in Cina. Fonte: Wang et al., 2003; ECEGP 2012.
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3.2.2 Amministrazione del sistema VIA
Il MEP possiede la responsabilità per la gestione e protezione delle risorse naturali in Cina, inoltre, secondo l’art. 23 della Legge VIA esso ha l’incarico di approvare la costruzione di quattro tipologie di progetti: 1) progetti riguardanti impianti nucleari; 2) progetti transfrontalieri; 3) Piani approvati direttamente dal Consiglio di Stato; 4) progetti considerati “top secret”( SEPA, 2003). All’interno di questo organo, il Centro di Valutazione per l’Ambiente e Ingegneria (Appraisal Center fo Envirnoment & Engineering, ACEEE) ha il compito di controllare e coordinare l’implementazione della VIA su tutto il territorio nazionale. Agli EPBs a livello di contea o di provincia viene affidato il compito di approvare la VIA per i progetti di costruzione a seconda della loro giurisdizione e in base alla natura del progetto (Wang et al., 2003). Tuttavia, i funzionari locali di fronte alla scelta tra sostenere le leggi in materia di protezione ambientale o supportare un’azienda che produce inquinamento, ma che allo stesso tempo assume migliaia di residenti locali, solitamente sceglie la seconda ipotesi poiché la protezione ambientale viene considerata come un enorme peso economico sull’economia locale (Economy, 2010). Peraltro gli EPBs sono finanziati dalle stesse amministrazioni locali e come ci si può aspettare, in caso di conflitto di interessi le decisioni che vengono adottate sono spesso in favore dello sviluppo economico. Con lo scopo di aumentare il controllo da parte del governo centrale sugli uffici di protezione ambientale provinciali, nel 2006 è stato creato il Centro Regionale di Supervisione Ambientale (Regional Environmental Supervision Center). Il RESC ha il compito di supervisionare il lavoro degli EPBs locali, coordinare questioni transfrontaliere, supportare la ricerca e formare gli ufficiali locali. Tuttavia non è ancora chiaro che effetto ha esercitato il RESC sulla capacità del MEP di ispezionare ed applicare la VIA in Cina.