Corso di Laurea magistrale (LM‐52)
in Relazioni Internazionali Comparate
Tesi di Laurea
Efficacia della partecipazione pubblica
nel sistema cinese di Valutazione
d’Impatto Ambientale
Relatore
Prof. Stefano Soriani
Correlatore
Prof. Daniele Brombal
Laureando
Davide Boffelli
Matricola 834621
Anno Accademico
2014/2015
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3
Indice
Executive Summary 6 Riconoscimenti 10 Lista delle Tabelle e Figure 11 Acronimi e Abbreviazioni 13 Introduzione 15 1.
La partecipazione pubblica e la VIA
1.1. La Valutazione d’Impatto Ambientale 18 1.1.1. Definizioni e obbiettivi 19 1.1.2. Evoluzione storica della VIA nel contesto internazionale 20 1.1.3. Descrizione del processo VIA 21 1.2. La Partecipazione pubblica nel processo VIA 24 1.2.1. Obbiettivi della Partecipazione Pubblica 25 1.2.2. Approcci e livelli di coinvolgimento 27 1.2.3. Efficacia della partecipazione pubblica nella VIA 292. Approcci, Metodologie e Strumenti
2.1. Ricerca di background 32 2.2. Stakeholder Analysis 33 2.2.1. Approcci alla Stakeholder Analysis 34 2.2.2. Identificazione stakeholders 35 2.2.3. Strumenti di raccolta informazioni 36 2.3. Quadro di valutazione 403.
Efficacia della partecipazione pubblica nel sistema VIA cinese
3.1. Metodologia di ricerca 42 3.1.1. Quadro di Valutazione 42 3.1.1.1. Logica di Partecipazione Normativa 42 3.1.1.2. Logica di Partecipazione Sostantiva 43 3.1.1.3. Logica di Partecipazione Strumentale 44 3.1.2. Criteri di efficacia della partecipazione pubblica 47 3.1.3. Criteri di scelta dei casi di studio 514 3.1.4. Ricerca del materiale 53 3.2. Ricerca di Background 58 3.2.1. Evoluzione normativa VIA 58 3.2.2. Amministrazione del sistema VIA 63 3.2.3. Quadro procedurale 63 3.2.3.1. Screening 64 3.2.3.2. Scoping 64 3.2.3.3. Preparazione rapporto VIA 64 3.2.3.4. Partecipazione pubblica 65 3.2.3.5. Revisione e approvazione 67 3.2.3.6. Follow‐up e monitoraggio 68 3.2.4. La sfida energetica cinese 70 3.2.4.1. Caratteristiche delle risorse idroelettriche 73 3.2.4.2. Caratteristiche e sviluppo delle risorse idroelettriche in Cina 75 3.2.4.3. Potenziale idroelettrico dello Yunnan 76 3.2.4.4. Sviluppo di centrali di piccole e medie dimensioni nello Yunnan 77 3.2.5. Panoramica dei casi di studio 79 3.3. Presentazione dei dati raccolti 82 3.3.1. Inizio partecipazione 82 3.3.2. Durata partecipazione 84 3.3.3. Fine partecipazione 85 3.3.4. Canali di diffusione delle informazioni 86 3.3.5. Linguaggio adottato nel rapporto 89 3.3.6. Impatti presentati 92 3.3.7. Canali per l’espressione delle opinioni 93 3.3.8. Individuazione di Alternative 95 3.3.9. Stakeholders tenuti in considerazione 95 3.3.10. Rilevanza delle categorie svantaggiate 100 3.3.11. Opinioni considerate nel rapporto finale 108 3.4. Valutazione dei casi di studio 111 3.4.1. Tempo dedicato alla partecipazione 111 3.4.2. Accessibilità delle informazioni divulgate 112 3.4.3. Considerazione opinioni espresse dal pubblico 113 3.4.4. Composizione stakeholders coinvolti 115 3.4.5. Valutazione dei criteri e tendenze 116
5 3.4.6. Conclusioni 116
Bibliografia
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6
Executive Summary
Only at the end of the last century, the world officially recognized the challenges raised by the blind achievement of the goals linked to economic development. Beginning from the 1960s, the scientific community started to talk about the limits to growth,1 questioning how can develop human society within the planet boundaries.2 At the same time environmental degradation and social impacts, brought by capitalism in developing countries, were not included during the planning stage of any construction project. This, inevitably forced people to flow away from their home in the countryside to metropolitan areas, where life conditions supposed to be better. However “environmental migrants” didn’t find what they were looking for, generating tremendous social conflicts in many countries of the “global south”.
Due to the increasing numbers of environmental catastrophes and population discontents, many attempts have been made in order to protect the environment and many instruments have been adopted in the name of sustainable development. One of these instruments is constituted by Environmental Impact Assessment (EIA). Basically it is defined by the International Association on Impacts Assessment (IAIA) as “the process of identifying the future consequences of a current or proposed action”. The “impact” is the difference between what would happen with the action and what would happen without it (IAIA, 2009). In addition, many scholars consider EIA as a decision tool employed to identify and evaluate the probable environmental consequences of certain proposed development actions in order to facilitate informed decision‐making and sound environmental management (Cashmore et al., 2012; Glasson et al., 2005; Jay et al., 2007).
Consultation and public participation are an integral part of EIA procedures, because they can improve the quality of the decision adopted. Considering all the interests and opinions involved in a proposed action, makes EIA an anticipatory, participatory, environmental management tool (Jay et al., 2007). Nowadays impact assessment processes are widely adopted throughout the world in order to improve efficiency in a huge variety of sectors, for instance, infrastructure development projects, transportation, construction industry, solid waste management projects and mining activities. The most relevant issue here is to understand whether the matter of involving public participation in IA processes constitutes a real effective opportunity to improve the quality of management for these kind of projects. 1 We are referring to the report on limits to growth, commissioned by the Club of Rome,published in 1972 by Donella H. Meadows, Dennis L. Meadows, Jørgen Randers and William W. Behrens III. 2 For the discussion on the planet boundaries we send back to the Stockholm Resilience Center (SRC). http://www.stockholmresilience.org/21/research/research‐programmes/planetary‐boundaries.html
7 In this context, the People’s Republic of China (PRC) is one of the countries which is facing most of the environmental consequences, generated by its implacable economic growth. “The death of Mao Zedong in 1976 opened the door to a fundamental shift in China’s political position both domestically and internationally (Economy, 2010). Beginning in 1978, pressures from below and initiatives from above have transformed the country’s economic system in one of the most successful model of the last decades. Annual increases in GDP on an average of 10 percent a year, have lifted 500 million people out of dire poverty (World Bank, 2013). One key factor was the government’s decision to devolve authority for economic development to the provinces, therefore provincial leaders gained substantial fiscal authority and a greater political autonomy from Beijing, the ability to approve capital construction projects and foreign joint ventures. In addition, Deng Xiaoping’s early 1980s statement ”To get rich is glorious”, set the pattern for another sponsored campaign to exploit the natural environment in the name of economic development. Stimulated by local initiatives, national growth rates skyrocketed, but without a strong and independent environmental protection apparatus, the devolution of authority gave to provincial government the incentives and the resources to pursue local development objectives without considering the social and environmental costs that nowadays are affecting the world’s second largest economy. Although technological change, urbanization, and China’s high savings rate suggest that continued rapid growth is feasible, the huge number of natural resources that such growth requires have raised grave concerns about the long‐term sustainability. Many of these concerns are associated with the impacts of air, water and soil pollution.
Due to this extraordinary economic growth the demand for resources such as water, land and energy has dramatically increased. As E. Economy wrote in her book "The Rivers Run Black", "The most visible sign of environmental pollution in China is the thick fog that periodically surrounds cities around the country" (Economy, 2010).The astonishing air pollution is based on China’s continuing reliance on coal to supply its energy needs. Total energy consumption in China has increased 70 percent between 2000 and 2005, with coal consumption increasing by 75 percent, indicating an increasingly energy‐intensive economy over the last few years (World Bank, 2007). Moreover air pollution emissions have remained constant or, in some instances, have increased. As a result now China is the world’s largest consumer of coal and the largest source of SO2,
producing emissions and damages associated with air pollution that account for 3.8 percent of national GDP (World Bank, 2007). Subsequently, the growing middle class now aspires to own automobiles, live in spacious homes with comfortable furnishings and increase household energy use by using more appliances, heat, and air conditioning. The high rate of consumption products demand’s growth and population increasing trends, exacerbate pressure on land and resources,
8 increase pollution, and may even surpass the “carrying capacity”3 of this geographic region, leading to the ecosystem collapse.
For this reason, China decided to point toward increasing renewable energy resources share of production and consumption, as one of the priorities used to reduce carbon dioxide (Co2)
emissions. Government officials started to pay much more attention on hydroelectric power stations, because they can contribute seriously to fight against the majority of issues raised by the combustion of fossil fuels.
The vigorous development of hydropower is necessary because of the energy shortage and environmental pollution, in order to attain sustainable development of China’s economy. Abundant hydraulic resource,4 huge market demands, the strategy of western modernization and the favorable environment of economic development provide hydropower construction with unprecedented advantages and opportunities. However, environmental and social impacts produced by dams development need be considered during the planning stage. The most important negative consequence generated by dam building, include the migration and resettlement of people living near the project area. In addition, the dam wall itself blocks fish migrations, which in some cases and with some species completely separate spawning habitats from rearing habitats. It also traps sediments, which are critical for maintaining physical processes and habitats downstream of the dam . Another significant and obvious impact is the transformation upstream of the dam from a free‐flowing river ecosystem to an artificial slack‐water reservoir habitat. Changes in temperature, chemical composition, dissolved oxygen levels and the physical properties of a reservoir are often not suitable to the aquatic plants and animals that evolved with a given river system.
Due to the complexity of environmental management, during the last decade, EIA gained a significant role not only through the hard legislative work of National People’s Congress (NPC), but also thanks to the fact that it became one of the most popular channels used by civil society for getting its voice heard. Nowadays, it seems that public participation can change the “top‐down” approach, which is a historical feature of Chinese socio‐political culture.
Chinese Civil Society still faces severe limitations in its ability to organize, communicate and conduct activities. Even so, professor J. Shapiro in her book “China’s environmental challenges” tell us that ”there are tremendous changes regarding the environment from the top‐down, as well as new demands for pollution controls and food safety from influential middle class consumers, the grassroots associations are feeling their power and becoming active, in order to pressure corrupt 3 From an ecological perspective the carrying capacity is the maximum population size that the environment can support. 4 China’s gross amount of hydraulic resources rank first in the world. Especially, the south‐west Province of Yunnan has one of the highest hydropower potentials, within this country.
9 developers, self‐interested local officials, lower and middle‐level bureaucrats and polluting factories operators” (Shapirom 2012). Chinese government recognized that failures to protect the environment leads to huge social and economic costs. Once it has been acknowledged that it's a really hard task to monitor local officials actions, the Chinese Communist Party (CCP) leadership opened the political space for public participation in environmental protection allowing the establishment of Ngos, encouraging media investigations, supporting grassroots efforts and launching in 1994 the first environmental Ngo, Friend of Nature. One activity of this NGO was to bring environmental education directly into towns and villages and had the role in creating networks of environmentalists throughout the country. These networks became an important source of information exchange and organizing ability for China's environmental movement with respect to a wide range of topics. Since those early days, many environmental groups have formed, reaching in 2010 the number of 440,000 social organizations officially registered (Shapiro, 2012). Rising popular awareness on this environmental crisis forms environmental activists that, working together with domestic and international NGOs, shape the politics of local administrations in the name of public health.
Thus, public participation in EIA procedure is fundamental to assure the interest of those affected by a development project, are integrated into the decision‐making process. It can allow ordinary citizens to influence government proposal, giving them a historical opportunity to change the traditional socio‐politics face of this country.
In conclusion, the purpose of this master degree thesis project, is to understand how public participation is carried out in the Chinese EIA system and which is the degree of involvement adopted.
To investigate how the affected and interested public are consulted and to establish the extent to which their concerns are addressed in the EIA reports, as well as the final decisions of development projects in China, a case study approach was adopted. The decision on how many cases to consider was of particular importance. Although a single case can meet most of the requirements to confirm, it often has a high risk of misrepresentation. In order to strengthen findings, multiple case studies were therefore undertaken, leading to more robust results. Thus six case studies were identified, according to the research criteria chosen. The evaluation framework is based on the analysis of EIA official documents, using eleven indicators of effective participation. Each of these indicators has been qualitatively evaluated, through the adoption of three different logic of involvement which are linked to Public Participation objectives in EIA.
The results obtained describe precisely strengths and weaknesses for each project and indicate some suggestions for improving EIA system in China.
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Riconoscimenti
I miei più sinceri ringraziamenti sono rivolti a tutte le persone che mi hanno sostenuto ed incoraggiato, durante la stesura di questa tesi di laurea. Innanzitutto desidero esprimere la mia gratitudine nei confronti del prof. Stefano Soriani, il quale ha accolto con entusiasmo il progetto di ricerca ed ha fornito ottimi spunti che ne hanno determinato la struttura. In secondo luogo, volevo ringraziare il prof. Daniele Brombal per la disponibilità che ha dimostrato nei miei confronti, contribuendo in maniera sostanziale ai risultati ottenuti dalla ricerca. In seguito, il mio pensiero va a coloro che mi sono stati vicino in questo periodo, apportando consigli e suggerimenti che si sono rivelati preziosi. Ringrazio Bei, Giulio, Michele, Simone e tanti altri studenti dell’Università Ca’Foscari di Venezia per avermi regalato dei momenti di riflessione, che hanno influenzato enormemente le mie conoscenze sulla società cinese contemporanea. Un grazie di cuore è rivolto anche a Davide, studente presso l’Università degli Studi di Torino, con il quale spero di poter collaborare in futuro. Ringrazio Nicola, Enrico, Gianmarco, Edoardo, Marco e Francesca compagni di meravigliose avventure che hanno segnato per sempre le mie esperienze di vita. Grazie pure a Paola e Giacomo per gli splendidi momenti passati insieme.
Infine sono enormemente grato ai miei genitori Anna e Alberto, per avermi dato l’opportunità di inseguire i miei sogni. Infinitamente grazie a mio fratello Marco, dal quale non smetterò mai di imparare. In ultimo, desidero ringraziare Annalisa, colei che ha sempre creduto in me sin dall’inizio.
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Lista delle Tabelle e Figure
Tabelle
1.1 Obbiettivi della Valutazione d’Impatto Ambientale 20 1.2 Obbiettivi della Partecipazione Pubblica nella VIA 26 1.3 Tipologie di partecipazione 29 1.4 Principi di Efficacia della Partecipazione Pubblica nella VIA 31 2.1 Descrizione dei metodi di individuazione stakeholders 37 2.2 Descrizione dei metodi di classificazione stakeholders 38 2.3 Descrizione dei metodi di analisi sulle relazioni tra stakeholders 39 3.1 Obbiettivi della partecipazione pubblica nella VIA e relative logiche partecipative 46 3.2 Criteri di valutazione di efficacia della partecipazione 50 3.3 Criteri di ricerca dei casi di studio 52 3.4 Tappe fondamentali nell’evoluzione della VIA in Cina 62 3.5 Cronologia dei processi VIA in base alle 4 fasi delineate 83 3.6 Dati relativi alla diffusione degli annunci pubblici e data del rapporto finale 85 3.7 Categorie di organizzazioni coinvolte per progetto 101 3.8 Cittadini che subiscono impatti secondari 103 3.9 Cittadini che necessitano la rilocazione 104 3.10 Residenti area affetta indirettamente 105 3.11 Cittadini che necessitano la rilocazione 106 3.12 Cittadini che subiscono impatti secondari 107 3.13 Commenti esplicitamente riportati nei rapporti di Daheishan e Tongping. 109 3.14 Risultati della ricerca relativi al tempo dedicato alle procedure di partecipazione 112 3.15 Risultati della ricerca relativi all’accessibilità delle informazioni 113 3.16 Risultati della ricerca relativi alla considerazione delle opinioni espresse 114 3.17 Risultati della ricerca relativi alla composizione degli stakeholders 115Figure
1.1 Maggiori fasi del processo VIA 23 1.2 Arnstein Ladder of Participation 28 2.1 Approcci, tipologie e strumenti della Stakeholder Analysis 35 2.2 Processo di valutazione di efficacia della partecipazione pubblica nella VIA 41 3.1 Pagina web dello YEPB contenente il secondo annuncio e il rapporto semplificato 5312 3.2 Homepage del EPB della prefettura autonoma Dai e Jingpo di Dehong 54 3.3 Sito internet del governo della prefettura autonoma Dai di Xishuangbanna 54 3.4 Sito internet del governo della contea di Mojiang 55 3.5 Pagina web contenente gli annunci pubblici rilasciati dalla HKEC 55 3.6 Pagina del CDM contente informazioni sul progetto della centrale di Gulikahe 56 3.7 Homepage del ACEE 57 3.8 Homepage del Public Participation in EIA network 58 3.9 Fasi principali della VIA e della partecipazione pubblica nel sistema cinese 69 3.10 Consumo Totale di Energie per tipo di risorse in Cina 70 3.11 Maggiori 10 paesi per emissioni di Co2 nel 2014 (Mt) 71 3.12 Curva di Domanda e offerta del carbone in Cina 71 3.13 Comparazione di IC e GE tra i maggiori 4 produttori a livello mondiale nel 2012 73 3.14 Rappresentazione del funzionamento di una centrale idroelettrica 75 3.15 Effetti della diga delle tre gole nelle zone limitrofe 76 3.16 Centrale idroelettrica di Manwan, Yunnan e centrale di Ertan, Sihcuan 76 3.17 Sviluppo del settore idroelettrico in Cina 78 3.18 Locazione geografica dei casi di studio selezionati 79 3.19 Secondo annuncio, progetto Jiasajiang. Pubblicato nella contea di Shuangbai 86 3.20 Primo annuncio, progetto Gulikahe, pubblicato nel paese di Nongzhang, Yingjiang 87 3.21 Primo annuncio, progetto Daheishan, pubblicato nei paesi di Daheishan e Dashuigou 87 3.22 Avviso pubblicato nel sito della contea di Xinping, prefettura di Yuxi 88 3.23 Avviso pubblicato nel sito della contea di Shuanbai, prefettura di Chuxiong 88 3.24 Rappresentazione in tabelle dei maggiori inquinanti del progetto di Jiasajiang 90 3.25 Paragrafo concerne all’inquinamento dei corpi idrici causato dal progetto di Gulikahe 90 3.26 Tabella dei decibel (dB) prodotti da una determinata attività 91 3.27 Sommario non tecnico dei maggiori impatti del rapporto di Jiasajiang 92 3.28 Secondo annuncio repporto Tongping contenente i dati dei referenti del progetto 94 3.29 Dati relativi alla composizione stakeholders puxiqiao 96 3.30 Organizzazioni coinvolte Daheishan 97 3.31 Informazioni sui singoli residenti coinvolti nel processo VIA di Gulikahe 98 3.32 Composizione stakeholders Tongping 98 3.33 Esempio di dati anagrafici relativi ad alcuni stakeholders coinvolti Jiasajiang 99 3.34 Lista Organizzazioni coinvolte nel primo questionario Ganlan 100 3.35 Sezione dedicata all’integrazione dei commenti pubblici nel rapporto di Jiasajiang 108 3.36 Esempio di questionario divulgato durante il processo VIA di Jiasajiang 110
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Acronimi e abbreviazioni
ANP Assemblea Nazionale del Popolo BOD Domanda Biochimica di Ossigeno CDM Clean Development Mechanism COD Domanda chimica di Ossigeno COP Conference of Parties DEPB Dehong Environmental Protection Bureau ECEGP Eu‐China Environmental Governance Programme EIA Environmental Impact Assessment EIAL Environmental Impact Assessment Law EIF Environmental Impact Form EIR Environmental Impact Report EIRF Environmental Impact Registration Form EPB Environmental Protection Bureau EPL Environmental Protection Law EPO Environmental Protection Office HKEC Hydrochina Kunming Engineering Corporation Ltd. IA Impact Assessment IAIA International Association for Impact Assessment IHA International Hydropower Association IMPPE Interim Measures on Public Participation in EIA LSTE Luhong Science, Technology and Environment Ltd MEP Ministry of Enviornmental Protection NBS National Bureau of Statistics NCEA Nederland Commission for Environmental Assessment NEPA National Environmental Policy Act NEPA National Environmental Protection Agency NPC National People Congress PDD Project Desing Document PEIAO Plan EIA Ordinance PP Partecipazione Pubblica PRC Popular Republic of China SA Stakeholder Analysis14 SEPA State Environmental Protection Administration SNA Social Network Analysis UNCED UN Convention on Environment and Development UNECE UN Economic Commission for Europe UNEP UN Environmental Program UNFCCC UN Framework Convention on Climate Change VAS Valutazione Ambientale Strategica VIA Valutazione d’Impatto Ambientale VR Validation Report YEPB Yunnan Environmental Protection Bureau
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Introduzione
Solo verso la fine del secolo scorso, il mondo si è reso conto dei problemi generati dal cieco perseguimento degli obbiettivi legati alla crescita economica. A partire dagli anni sessanta, la comunità scientifica iniziò a parlare dei limiti della crescita5, ponendosi l’interrogativo su come la società umana può continuare a svilupparsi a lungo termine. Contemporaneamente la degradazione ambientale e gli impatti sociali, portati dallo sviluppo economico, non erano inclusi durante la fase di pianificazione di alcun progetto di costruzione. A causa del crescente numero di catastrofi ambientali e del susseguente malcontento della popolazione, molti tentativi sono stati sperimentati al fine di salvaguardare le risorse naturali.
Uno degli strumenti più diffusi è costituito dal processo di Valutazione d’Impatto (Impact Assessment, IA), il quale viene definito a livello internazionale come uno dei metodi più efficaci per individuare, valutare e mitigare le conseguenze sociali ed ambientali, generate dalla costruzione di una determinata opera (IAIA, 2009). In seguito alla sua introduzione negli anni’70 negli Stati Uniti, la IA è divenuta una famiglia di metodologie diverse, alcune delle quali hanno trovato riconoscimento giuridico in molti paesi del mondo. Essa include la Valutazione d’Impatto Ambientale (VIA), la Valutazione Ambientale Strategica (VAS), Valutazione d’Impatto Sociale (VIS), e la Valutazione d’Impatto sulla Salute (VIS). Nonostante questa tesi di laurea si occupi solamente della procedura VIA, è bene notare che anche le altre tipologie sono considerate come degli ottimi approcci per favorire una gestione più trasparente, equa e razionale delle risorse.6Tra di esse, la VAS è vista come uno degli strumenti che ha riscosso maggior successo insieme alla VIA. Nel corso degli anni la VAS è stata riconosciuta come una forma di IA, in grado di assistere managers e leader politici alla formulazione di politiche, piani e programmi. Gli obbiettivi perseguiti sono simili a quelli posti dalla VIA, ma alcuni studiosi le attribuiscono la capacità di perfezionare l’intera procedura IA, mediante la comprensione di questioni strategiche legate al progetto sviluppato (Fischer, 2003).
Nel dibattito accademico la VIA è considerata come uno strumento decisionale, implementato per identificare e valutare le potenziali conseguenze ambientali di una specifica attività (Cashmore et al., 2012; Glasson et al., 2005; Jay et al., 2007).
La partecipazione pubblica è una parte integrale delle procedure VIA, poiché è ampiamente accettato che esse sono in grado di migliorare la qualità dei provvedimenti adottati. Considerando tutti gli interessi coinvolti in un progetto, fa della VIA uno strumento di gestione ambientale equo, 5 Ci si riferisce al rapport “Limits to growth, commissionato dal Club dii Roma, pubblicato nel 1972 da Donella H. Meadows, Dennis L. Meadows, Jørgen Randers and William W. Behrens III. 6 Tra le altre procedure IA, non considerate in questa tesi di laurea, la VAS è lo strumento che ha riscosso maggior successo dopo la VIA. Essa è definita
16 trasparente e partecipativo. Oggigiorno i processi di valutazione degli impatti sono stati adottati in molti paesi, con lo scopo di aumentare l’efficienza in diversi settori, come ad esempio progetti di sviluppo di infrastrutture, trasporti, gestione di rifiuti solidi e attività minerarie. Ad ogni modo, la questione di maggiore rilevanza è formata dallo stabilire se la consultazione del pubblico nei processi VIA, rappresenta una reale opportunità per accrescere la qualità della gestione ambientale.
In tale contesto, la Repubblica Popolare Cinese (RPC) sta fronteggiando le più gravi sfide ambientali del nostro tempo. A causa della sua straordinaria crescita economica, la domanda di risorse come acqua, terra e energia sono aumentate vertiginosamente nel giro di pochi anni. Come sottolinea E. Economy nel suo libro “The Rivers Run Black”, “i segni più visibili dell’inquinamento ambientale in Cina sono dati dalla fitta nebbia che periodicamente avvolge molte città del paese” (Economy, 2010).
Il drammatico inquinamento atmosferico è basato sul continuo sfruttamento del carbone per rispondere ai crescenti bisogni energetici. Il consumo totale di energia cinese mette al primo posto i combustibili fossili con una quota del 66%, mentre le risorse rinnovabili si aggirano intorno al 9% (U.S. EIA, 2015). Come avremo modo di approfondire successivamente, ciò ha condotto la Cina ad essere il maggior produttore e consumatore mondiale di carbone, provocando un’enorme quantità di biossido di carboni (Co2) (U.S. EIA, 2015). Per di più la nuova classe media aspira a possedere
automobili, vivere in case spaziose dotate di tutti i confort e aumentare il consumo di energia domestico attraverso l’utilizzo di apparecchi tecnologici e aria condizionata. L’alto tasso di domanda nei confronti dei prodotti di consumo e le tendenze sull’aumento della popolazione, inasprisce la pressione sulle risorse naturali, sorpassando la “carrying capacity”7 di questa regione geografica, conducendo al collasso dell’ecosistema.
Per questo motivo, recentemente la Cina ha posto il consumo sempre maggiore di energie rinnovabili, come una delle priorità per ridurre le emissioni di CO2. Specificatamente, lo sviluppo di
centrali idroelettriche ha attirato l’attenzione del governo in quanto, i benefici ambientali ed economici derivanti da esse, costituiscono una soluzione a molti dei problemi legati allo sfruttamento dei combustibili fossili. Tuttavia, gli impatti causati dalla costruzione di una diga sono molteplici ed implicano dei costi che devono essere considerati in fase di pianificazione. Negli ultimi anni la VIA ha acquisito molta importanza in questo paese, non solo grazie allo sforzo legislativo compiuto dall’Assemblea Nazionale del Popolo (ANP), ma anche perché essa si presenta come uno dei canali più utilizzati dalla società civile per far sentire la propria voce. Attualmente
7
La “Carrying capacity” è intesa come capacità portante dell'ambiente, è la capacità di un ambiente e delle sue risorse di sostenere un certo numero di individui.
17 sembra che la partecipazione pubblica stia cambiando radicalmente il volto della pianificazione di tipo “top‐down”, da sempre peculiare alla cultura socio‐politica cinese.
In conclusione, lo scopo principale di questa tesi di laurea è comprendere come sono avvenuti i processi di partecipazione pubblica all’interno del sistema VIA cinese e qual è il livello di coinvolgimento adottato. Al fine di investigare sulle attività di inclusione del pubblico interessato, è stato adottato un approccio di tipo caso studio. La decisione su quanti casi considerare è stata di particolare importanza. Sebbene un singolo caso possa confermare gli obbiettivi della ricerca, essa ha un alto rischio di errata interpretazione. Con lo scopo di rafforzare i risultati si è scelto di analizzare sei differenti casi, individuati mediante quattro criteri di ricerca. Il quadro di valutazione è fondato sull’analisi della documentazione ufficiale VIA, usando undici indicatori di efficacia della partecipazione. Ognuno di tali indicatori è stato valutato qualitativamente, grazie all’adozione di tre logiche di coinvolgimento, relative agli obbiettivi perseguiti dalla partecipazione pubblica all’interno della VIA. I risultati ottenuti consentono di mettere in evidenza un quadro dettagliato sui punti di forza e di debolezza per ciascun progetto e indicare alcuni suggerimenti per migliorare i processi VIA in Cina.
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1. Valutazione d’Impatto Ambientale e Partecipazione Pubblica
1.1 La Valutazione d’Impatto Ambientale
A partire dalla fine degli anni sessanta del secolo scorso, la consapevolezza riguardo alle conseguenze derivanti dallo sviluppo economico sulle risorse naturali è aumentata notevolmente. Per questo motivo, molti paesi iniziarono ad emanare legislazioni capaci di rispondere alle nuove esigenze e a partecipare alle convenzioni internazionali come la United Nation Conference on Human Environment (UNCHE), tenutasi a Stoccolma nel 1972. In tale occasione fu riconosciuta, per la prima volta a livello internazionale, l’urgenza di considerare gli aspetti sociali ed ambientali nei tradizionali modelli di crescita economica. La necessità di evitare gli impatti negativi ed assicurare vantaggi a lungo termine portò alla nascita del concetto di sviluppo sostenibile, il quale costituisce il principio guida delle attuali politiche ambientali.8
L’importanza assunta dal bisogno di prevenire gli effetti indesiderati legati alla modernizzazione, ha fornito la base per l’ideazione della Valutazione d’Impatto Ambientale (VIA). Essa rappresenta un approccio innovativo di gestione ambientale capace di prevedere e mitigare le conseguenze di una specifica attività nell’area circostante. La prima normativa sulla VIA fu adottata nel 1970, negli Stati Uniti.9 Da allora la sua diffusione non si è più arrestata, divenendo una delle maggiori innovazioni politiche del ventesimo secolo (Bartlett, 1988). Nonostante i vantaggi derivanti dalla VIA siano ampiamente accettati da diversi sistemi legislativi in tutto il mondo, la pratica ha dimostrato le lacune di questo processo, conducendo ad una crescente disillusione sui benefici apportati alla gestione ambientale.
Questa parte della tesi di laurea ha il proposito di fornire una descrizione del processo VIA, al fine di comprendere quali sono le maggiori contraddizioni che limitano l’efficacia di questo strumento e fornire i fondamenti teorici per migliorarne l’implementazione. Per questo motivo nelle sezioni seguenti verranno descritti gli obbiettivi che la VIA si appresta a perseguire, la sua evoluzione storica nel contesto internazionale e le fasi principali del processo. Successivamente, si analizzerà il ruolo della partecipazione all’interno delle pratiche di valutazione degli impatti odierne. 8 Lo sviluppo sostenibile è stato definito nel rapporto Brutland, adottato durante la World Commission on Environment and Development nel 1987, come uno “sviluppo che soddisfi i bisogni del presente senza compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare i propri”.(WCED, 1987) 9 Il National Environmental Policy Act (NEPA), promulgata negli Stati Uniti nel 1970, rappresenta la prima normativa nazionale concerne la Valutazione d’Impatto Ambientale a livello mondiale.
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1.1.1 Definizioni e obbiettivi
La Valutazione d’Impatto Ambientale è una procedura di individuazione dei possibili effetti di un intervento pianificato (politiche, programmi, piani o progetti) sull’ambiente circostante, mediante la quale è possibile aumentare la qualità delle decisioni adottate. (Del Furia e Jones, 1998; Glasson et al., 2005; Cashmore et al., 2004; Jay et al., 2007). Una definizione spesso citata è quella fornita dalla International Association for Impact Assessment (IAIA)10, che la descrive come “un processo di identificazione, predizione, valutazione e mitigazione degli impatti biofisici e sociali causati dalla proposta di un piano, prima che le maggiori decisioni siano già state prese” (IAIA, 2009). Nonostante le pratiche della VIA si differenziano molto in base al contesto in cui è sviluppata, si può comunque presumere che, data la diffusione globale di questo strumento, esiste un largo consenso relativo agli obbiettivi che cerca di soddisfare. Infatti è ampiamente sostenuto che il maggior proposito è quello prevedere le conseguenze ambientali di una specifica attività, contribuendo a favorire una formulazione razionale, comprensiva e partecipata delle decisioni (Reed, 2008; O’Faircheallaigh, 2010; Cashmore et al., 2004). Inoltre essa costituisce una piattaforma di inclusione del pubblico, aiutando coloro che sono toccati da un determinato provvedimento ad esprimere le proprie opinioni e ad influenzare il processo di pianificazione. Siccome la VIA ha lo scopo di promuovere trasparenza e legittimità, si può concludere che un efficace coinvolgimento delle comunità locali garantisce l’efficienza dell’intera procedura (Hartley e Wood, 2005).11
Sebbene gli effetti positivi siano riconosciuti a livello internazionale, nel corso degli anni è cresciuta una forte disillusione sull’effettività del processo di valutazione degli impatti (Reed, 2008; Cashmore et al., 2004, O’Faircheallaigh, 2010). Questo perché la VIA può essere vista da un lato, come uno strumento tecnico per l’analisi delle conseguenze di un intervento pianificato, in grado fornire informazioni rilevanti agli stakeholders e a coloro che sono responsabili di prendere le decisioni finali. Da un’altra prospettiva essa può rappresentare semplicemente una procedura burocratica che rende più lento e costoso il processo di formulazione delle decisioni (IAIA, 2009). Per questo motivo, il dibattito accademico si è presto incentrato sulla capacità della VIA di raggiungere gli obbiettivi imposti (Cashmore et al., 2004, Reed, 2008; Jay et al., 2007). Alcune delle maggiori critiche riguardano le carenze di gestione dovute ad una scarsa comunicazione, deficienze nella partecipazione pubblica, tardiva identificazione degli stakeholders coinvolti 10 La IAIA è un associazione internazionale composta da professionisti che si occupano di Valutazione d’Impatto Sociale (VIS) e VIA. 11 Dell’efficienza della partecipazione pubblica verrà discusso in maniera più approfondita nel paragrafo relativo agli obbiettivi della partecipazione pubblica nella VIA (1.2.1).
20 rispetto all’intero processo di pianificazione e problemi strutturali causati dall’implementazione della VIA come una procedura amministrativa, scarsamente legata allo sviluppo del progetto (Bassi et al., 2012, Hartley e Wood, 2005).
La questione dell’effettività è stata ampiamente discussa, tuttavia è evidente che gli obbiettivi di questo strumento sono stati interpretati in modi diversi (Cashmore et al., 2004, Glucker et al., 2012, O’Farichealliah, 2010; Reed, 2008). Da qui nasce la necessità di formulare un quadro di valutazione del processo VIA, al fine di individuare le lacune delle procedure attuali e fornire dei suggerimenti per migliorarne la pratica indipendentemente dal contesto in cui è realizzata.12
Obbiettivi della Valutazione d’Impatto Ambientale
• Identificare, predire e valutare i possibili impatti di una determinata attività nelle zone limitrofe;
• Assicurare che gli impatti sull’ambiente circostante siano presi in considerazione e ridotti al minimo;
• Includere nelle procedure di pianificazione, la più ampia rappresentazione possibile di tutte le categorie di cittadini toccate dal progetto;
• Migliorare la qualità del processo decisionale, grazie ad un maggior numero di informazioni, conoscenze e punti di vista disponibili;
• Aumentare la legittimità del progetto sviluppato e la fiducia tra popolazione e istituzioni; • Accrescere la trasparenza ed equità nelle decisioni adottate;
• Ridurre i potenziali conflitti sociali, che possono nascere da un piano percepito come illegittimo; • Garantire un uso efficiente e razionale delle risorse naturali. Tab. 1.1 Obbietti della VIA Fonte: Reed, 2008; O’Fairchallaigh, 2010; Cashmore et al., 2004.
1.1.2 Evoluzione storica della VIA nel contesto internazionale
La VIA fu introdotta inizialmente nel 1970 negli Stati Uniti, attraverso la promulgazione della “Legge sulla Politica Ambientale Nazionale” (National Environmental Policy Act, NEPA). Da allora, molti altri paesi in tutto il mondo iniziarono a dotarsi di normative sulla VIA, tra cui Svezia (1970), Nuova Zelanda (1973), Canada (1973), Malesia (1974), Germania dell’Ovest (1975), Francia (1976), 12 Con lo scopo di fornire un quadro di valutazione del processo VIA nella seconda parte di questa tesi di laurea verranno analizzate i principali strumenti per condurre questo tipo di analisi.
21 India (1978) e Sri Lanka (1979) (Glasson et. al, 2005).13 In Europa, l’approvazione della Direttiva 85/337/CEE del 1985 stimolo l’adozione del sistema VIA in tutti gli stati membri.14 Inoltre, a livello internazionale l’importanza della VIA fu pienamente riconosciuta nel 1992 durante la UN Conference on Environment and Development di Rio de Janeiro (UNCED). Il principio 17 della dichiarazione finale stabilisce che:
“La Valutazione d’Impatto Ambientale, come strumento nazionale, deve essere intrapresa per tutte le attività che possono esercitare impatti significativi sull’ambiente e che sono soggette alla decisione delle autorità nazionali competenti.” (UNCED, 1992)
Oltre alla UNCED ci sono svariate convenzioni che fissano requisiti specifici per la VIA, come ad esempio la “UN Convention on Biological Diversity” (Rio de Janeiro, 1992), la UN Convention on the Law of the Seas (Montego bay, 1982), la “Regional Convention on EIA in a Transboundary Context” (Espoo, 1991) e il “Antartic Treaty” (Washington 1959). La diffusione globale della VIA ha portato inevitabilmente a diversi modi di interpretarla ed implementarla. Tuttavia, come avremo modo di osservare nella sezione seguente, nel dibattito accademico è presente un ampio consenso relativo alle componenti chiave del processo.
1.1.3 Descrizione del processo VIA
Essenzialmente la VIA ha la funzione di esaminare in anticipo le conseguenze ambientali di una specifica attività. Rispetto ad altri strumenti di protezione ambientale, l’enfasi viene posta sulla prevenzione. Il processo include diverse fasi, come illustrato nella Fig. 1.1. Nonostante la pratica può variare a seconda del sistema VIA esaminato, viene comunemente accettato che tale procedura sia composta dalle fasi di screening, scoping, considerazione delle alternative, analisi dei maggiori impatti, identificazione di misure per la salvaguardia ambientale, verifica ed approvazione del rapporto VIA finale e azioni supplementari e monitoraggio15 (Glasson et al., 2005; NCEA). Di seguito viene fornita una descrizione del processo VIA secondo le maggiori definizioni a livello internazionale: 13 Una lista di tutte le nazioni che hanno adottato il sistema di VIA è disponibile presso il sito della NCEA. http://www.eia.nl/en/countries 14 La direttiva 85/337/CEE vincolava gli stati membri a svolgere la VIA per determinati progetti pubblici e privati. In seguito tale regolamento fu recepito dalla maggioranza dei paesi dell’unione europea attraverso la promulgazione di normative nazionali. 15 La fase relativa alle azioni supplementari è conosciuta a livello internazionale con il termine follow up.
22 • Screening: In questa fase viene svolta un analisi preliminare volta a definire se una specifica
attività deve essere soggetta alla VIA. Lo screening è in parte determinato dalle leggi nazionali sulla VIA. Esso ha lo scopo di restringere l’applicazione della VIA solo a quei progetti che esercitano impatti significativi sull’ambiente.
• Scoping: La delimitazione del campo di indagine o scoping serve ad identificare quali sono gli effetti maggiori derivanti dal progetto. Questa procedura include la previsione dei possibili impatti ed è utile per capire quali sono i principali stakeholders coinvolti.
• Considerazione delle alternative: La considerazione delle alternative è una componente essenziale del processo VIA poiché assicura che il proponente abbia preso in considerazione altri possibili approcci, includendo le alternative alla localizzazione e alla dimensione del progetto.
• Analisi degli impatti: L’obbiettivo di questa fase è fornire la descrizione dello stato ambientale presente e futuro dell’area designata per lo sviluppo del progetto, l’identificazione e predizione degli impatti principali e la valutazione degli effetti derivanti dall’attività proposta.
• Preparazione del rapporto VIA: Questo è un passaggio vitale del processo VIA. Una volta concluso lo studio sulla fattibilità del progetto è necessario preparare il rapporto VIA.16 Esso ha la funzione primaria di presentare i risultati dell’analisi sui potenziali impatti ambientali. I dati forniti dalla ricerca sono fondamentali per ricevere l’approvazione del progetto da parte delle autorità competenti. La documentazione VIA deve mostrare chiaramente i maggiori impatti sull’ambiente circostante, le misure di salvaguardia e monitoraggio e le opinioni sollevate durante il processo di consultazione degli stakeholders coinvolti.
• Verifica e approvazione: Una volta conclusa la preparazione del rapporto è necessario presentarlo alle autorità competenti per la verifica e approvazione del progetto. Questa fase è caratterizzata da una valutazione della qualità della documentazione presentata. L’esito di tale valutazione incide fortemente sullo svolgimento della specifica attività che si intende realizzare.
• Monitoraggio e Follow‐up: In questa fase avviene il controllo sullo stato di avanzamento del progetto, l’implementazione delle misure di monitoraggio e delle azioni di salvaguardia ambientale ed infine, se necessario, è possibile svolgere ulteriori consultazioni del pubblico.
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Figura 1.1 Principali fasi del processo VIA. Fonte: United Nation University.
La partecipazione pubblica non solo è un elemento essenziale all’interno del processo di valutazione degli impatti, ma ne garantisce inoltre il corretto svolgimento (Del Furia e Jones, 1997; Reed, 2008). Per questo motivo, la consultazione delle comunità di cittadini coinvolti deve essere presente sin dalla fase di scoping e non può essere considerata come una procedura aggiuntiva. Oggigiorno le pratiche di partecipazione degli stakeholders sono in continuo aumento, tuttavia risultano spesso inefficaci a causa di carenze dei specifici sistemi VIA. Nonostante ciò, è ampiamente diffusa l’idea che una maggiore partecipazione pubblica possa incrementare la qualità delle decisioni adottate. A tal fine, la seguente sezione è stata dedicata all’approfondimento sul ruolo della partecipazione pubblica nel processo VIA.
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1.2 Partecipazione pubblica nel processo VIA
La complessità dei problemi ambientali richiede processi flessibili e trasparenti di formulazione delle decisioni, che comprendano diversi tipi di conoscenze e valori. Per questo motivo, nel corso degli anni, il coinvolgimento delle comunità locali è stato sempre più incorporato nelle politiche nazionali e internazionali. A partire dalla Conferenza sull’Ambiente e sullo Sviluppo (UN Conference on Environment and Development), essa è stata riconosciuta come un elemento necessario per garantire il funzionamento della VIA. 17 Ciò è testimoniato dal contenuto del principio 10 della dichiarazione finale, il quale stabilisce che:
“Il modo migliore di trattare le questioni ambientali e' quello di assicurare la partecipazione di tutti i cittadini interessati, ai diversi livelli. Al livello nazionale, ciascun individuo avrà adeguato accesso alle informazioni concernenti l'ambiente in possesso delle pubbliche autorità, comprese le informazioni relative alle sostanze ed attività pericolose nelle comunità, ed avrà la possibilità di partecipare ai processi decisionali. Gli Stati faciliteranno ed incoraggeranno la sensibilizzazione e la partecipazione del pubblico rendendo ampiamente disponibili le informazioni. Sarà assicurato un accesso effettivo ai procedimenti giudiziari ed amministrativi, compresi i mezzi di ricorso e di indennizzo” (UNCED, 1992)18
Anche l’Agenda 21 fa spesso riferimento ai benefici derivanti dall’inclusione dei cittadini e promuove l’attiva collaborazione tra istituzioni e comunità locali.19 Entrambi i documenti hanno espresso chiaramente l’importanza di coinvolgere il pubblico nei processi decisionali in materia ambientale, portando all’adozione in Europa della Aarhus Convention on Access to Information, Public Participation and Access to Justice in Environmental Matters (UNECE, 1998). Questa convenzione ha ulteriormente promosso l’importanza di informare e consultare i residenti delle aree affette dalla degradazione ambientale.20 A questo documento sono seguite le Direttive Europee 2003/4/EC e 2003/35/EC, le quali hanno imposto ulteriori obblighi legali in relazione 17 La UNCED ha prodotto la dichiarazione finale della convenzione e l’Agenda 21. In entrambi i documenti è definita chiaramente l’importanza della partecipazione pubblica nei processi di gestione ambientale. 18 Principio 10 dichiarazione finale della UNCED, 1992. 19 Nei capitoli 8, 10, 15, 16, 18, 23 e 36 si fa esplicito riferimento al partecipazione pubblica per migliorare la pianificazione dei settori presi in considerazione. 20 L’articolo 1 della Aarhus Convention stipula chiaramente che lo scopo della convenzione è quello di contribuire alla protezione del diritto personale di vivere in un ambiente salubre. Per questo vengono garantiti i diritti di accesso alle informazioni, partecipazione pubblica e giustizia ambientale.
25 all’accesso alle informazioni ambientali e alla partecipazione pubblica (EC, 2003)21. Attualmente la consultazione della società civile è considerata da un numero sempre maggiore di studiosi come uno strumento necessario per assicurare un’implementazione di successo delle politiche ambientali (Reed, 2008; Cashmore 2004; O’Farichealliah, 2010). Infatti, è largamente approvato che essa tende a migliorare l’effettività, l’equità e la legittimità del processo di pianificazione, promuovendo valori democratici basati su principi di sussidiarietà. A seconda degli obbiettivi perseguiti e degli strumenti a disposizione, ogni politica ambientale richiede differenti livelli di coinvolgimento.
1.2.1 Obbiettivi della partecipazione pubblica
La partecipazione pubblica può essere definita come un processo nel quale singoli individui, gruppi o organizzazioni scelgono di assumere un ruolo attivo nella formulazione di decisioni che coinvolgono i loro interessi (Reed et al., 2009). La IAIA descrive la partecipazione pubblica all’interno del contesto VIA come “il coinvolgimento di individui che sono influenzati positivamente o negativamente, o mostrano un interesse in, un progetto, programma, piano o politica che è soggetta ad un processo di decision‐making” (IAIA, 2009).
Nel dibattito accademico si sostiene in maniera diffusa che l’inclusione del pubblico all’interno della gestione delle risorse naturali conduce a diverse opportunità: permette di ottenere informazioni che non sarebbero altrimenti disponibili, aumenta la percezione di legittimità, riduce i conflitti di interesse e migliora la qualità dei provvedimenti adottati (Cashmore et al., 2004; Reed et al., 2009; O’Faircheallaigh, 2010; Hartley e Wood, 2005).
Attraverso i maggiori obbiettivi che spesso vengono indicati nella letteratura è possibile fornire tre categorie principali. La prima riguarda la ridistribuzione del potere decisionale, in favore di coloro che attualmente rivestono un ruolo marginale. Perciò, la partecipazione pubblica si pone l’obbiettivo di permettere una reale influenza delle comunità locali nel processo VIA, stimolando il potenziale democratico dei cittadini, incoraggiando l’apprendimento sociale e spostando la cosiddetta “balance of power” dalla parte dei gruppi svantaggiati (O’Faircheallaigh, 2010; Glucker et al., 2013).22 Da questo punto di vista la VIA dovrebbe essere una piattaforma di rappresentazione democratica di tutti gli stakeholders coinvolti. Essa assicura che il consenso ottenuto si è basato sulla negoziazione tra i vari interessi implicati nella pianificazione del progetto. 21 Tali direttive hanno vincolato gli stati membri sull’accesso del pubblico alle informazioni ambientali (2003/4/CE) ed esteso la partecipazione pubblica nel processo VIA per i progetti regolati dalla direttiva 85/337/CEE (2003/35/CE). 22 Per “balance of power” si indica il margine di influenza posseduto dagli attori coinvolti nel processo di formulazione delle decisioni.
26 Inoltre la partecipazione pubblica adempie ad una funzione educativa derivante dallo scambio di idee, suggerimenti e opinioni tra partecipanti con diverse conoscenze ed esperienze di vita, portando a ciò che viene definito come apprendimento sociale o social learning (Webler et al., 1995; Glucker et al., 2013).
La seconda categoria si riferisce all’idea che la consultazione del pubblico sia d’aiuto ai decision‐ makers, in quanto è in grado di incrementare la qualità dei provvedimenti adottati. Una consultazione di membri appartenenti a classi sociali diverse permette di integrare nel processo di decisione conoscenze locali, colmando le possibili lacune lasciate dagli esperi del settore. Perciò un altro scopo perseguito dalla consultazione del pubblico è quello di fornire il più ampio numero di informazioni disponibili per garantire una formulazione delle decisioni equa, razionale e partecipata (O’Faircheallaigh, 2010; Glucker et al., 2013).
Infine, l’ultima famiglia di obbiettivi si concentra sul diritto dei cittadini di essere informati su cosa succede nella zona in cui vivono. Per questo motivo la partecipazione pubblica impone la divulgazione delle informazioni chiave riguardo al progetto che si intende sviluppare, incrementando la percezione di legittimità e risolvendo i potenziali conflitti sociali che possono nascere da decisioni sprovviste di sufficiente consenso pubblico (Cashmore et al., 2004; O’Faircheallaigh, 2010; Luyet et al., 2012). Obbiettivi della Partecipazione Pubblica nella VIA • Redistribuzione del potere decisionale in favore di coloro che rivestono un ruolo marginale nel processo di pianificazione; • Ampliare la capacità democratica dei cittadini; • Stimolare lo scambio di idee, conoscenze e informazioni, incoraggiando l’apprendimento sociale; • Emancipazione delle categorie di cittadini marginalizzati;
• Incrementare la qualità delle decisioni adottate, attraverso l’integrazione del più ampio numero di informazione disponibili;
• Valorizzare la conoscenza locale;
• Informare e coinvolgere tutte le categorie di stakeholders toccati da una specifica attività; • Costruire consenso pubblico, aumentando la percezione di legittimità e risolvendo i
possibili conflitti sociali.
Tab. 1.2 Obbiettivi della PP nella VIA. Fonte: Glucker et al., 2012; Reed et al., 2009; Cashmore et al., 2004.
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1.2.2 Approcci e livelli di coinvolgimento
Sebbene via sia un largo consenso riguardo ai vantaggi apportati dalla partecipazione pubblica, non è chiaro come raggiungere nella pratica gli obbiettivi associati ad essa.
Ciò deriva dal fatto che, durante il corso della sua storia, il processo di partecipazione è stato applicato secondo differenti interpretazioni, portando a forme di consultazione diversificate e spesso insufficienti. Di conseguenza è cresciuta sempre più una forte disillusione riguardo ai propositi degli strumenti di inclusione delle comunità locali (Reed, 2008; Cashmore et al., 2004; Zhang et al., 2012). Con lo scopo di comprendere le differenze tra le interpretazioni e gli approcci utilizzati, sono state sviluppate le tipologie di partecipazione. Tali tipologie possono essere adottate a priori per scegliere il metodo di coinvolgimento preferito o le si può usare per capire secondo quale logica i cittadini hanno partecipato al processo di decision‐making.
Le prime tipologie si basavano sul grado di presenza del pubblico durante la formulazione dei provvedimenti. Secondo Arnstein la partecipazione è un termine per indicare il “controllo dei cittadini”. La redistribuzione del potere permette a coloro che vengono emarginati dai processi decisionali, di essere considerati in futuro. Da questo punto di vista, la partecipazione pubblica è un mezzo per emancipare le categorie di cittadini marginalizzati. Un modo per considerare la partecipazione è rappresentato dalla cosiddetta “Scala della partecipazione” (Ladder of participazion) (Arnstein, 1969). La Fig. 1.2 mostra gli otto livelli della partecipazione proposti dal modello di Arnstein. A partire dalla “Manipolazione” fino ad arrivare al “Controllo dei Cittadini”, essa presenta differenti modalità attraverso le quali il pubblico può essere coinvolto. La ”Scala di Arnstein” costituisce il primo contributo che ha avanzato l’idea di fissare un quadro strutturato per il coinvolgimento dei cittadini e di utilizzare la consultazione del pubblico nei processi decisionali.
Rowe e Frewer, invece, si sono focalizzati sulla natura della partecipazione, utilizzando come base la direzione dei flussi di comunicazione (Rowe e Frewer, 2000). Da questa prospettiva, la disseminazione di informazioni a destinatari passivi costituisce la “comunicazione”, mentre la raccolta delle opinioni dei partecipanti rappresenta la “consultazione”. Infine, la “partecipazione” è considerata come un flusso bidirezionale tra coloro che sono stati coinvolti e gli organizzatori, in cui lo scambio di conoscenze avviene sottoforma di dialogo o negoziazione.
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Arnstein’s Ladder of Participation
Livello 1 Manipolazione Non partecipazione. Il pubblico viene considerato
passivamente. Le informazioni fornite sono parziali e servono a legittimare la VIA.
Livello 2 Educazione
Livello 3 Informazione Tokenismo. Il pubblico viene informato ed ha la
possibilità di esprimersi, ma non di influenzare il processo. Le decisioni sono formulate dal proponente del progetto.
Livello 4 Consultazione Livello 5 Coinvolgimento
Livello 6 Partnership Controllo dei cittadini. Le persone negoziano con le
istituzioni su ruoli, responsabilità e livelli di controllo. Parziale o completa delegazione del potere deliberativo nei confronti dei cittadini. Livello 7 Delegazione di potere Livello 8 Controllo dei cittadini Figura 1.2. La scala della partecipazione secondo Arnstein. Fonte: Arnstein, Sherry R. "A ladder of citizen participation." (1969)
Altre tipologie si concentrano su fondamenti teorici, assumendo che il livello di partecipazione corrisponde agli scopi che il proponente cerca di raggiungere. Questo è l’approccio proposto da Glucker et al. (2013), mediante il quale è possibile distinguere tre logiche di coinvolgimento, in base a nove obbiettivi generali associati alla partecipazione pubblica. In base a questo modello, il coinvolgimento dei cittadini può essere svolto in maniera normativa, sostantiva o strumentale. La logica normativa è associata agli ideali democratici, come permettere una reale influenza nel processo decisionale, stimolare l’apprendimento sociale, dare un opportunità ai partecipanti di esercitare attivamente il loro potenziale di cittadini ed emancipare i gruppi svantaggiati. Secondo la ratio sostantiva la partecipazione è necessaria per migliorare la qualità delle decisioni adottate, perciò l’enfasi viene posta sulla raccolta delle conoscenze locali, per poi integrarle nelle considerazioni finali. Per quanto riguarda la logica strumentale, la partecipazione è mossa dal desiderio di legittimare una specifica attività e ridurre i conflitti sociali.23
Come si è potuto osservare, attualmente esiste un largo consenso sui benefici apportati dalla partecipazione e non mancano i modelli per comprendere il modo più adatto di coinvolgere il pubblico. Tuttavia l’efficacia del processo si basa sul raggiungimento degli obbiettivi sopramenzionati. Per questo motivo nella sezione successiva sono state analizzate le migliori pratiche di partecipazione pubblica. 23 Le logiche di coinvolgimento e gli obbiettivi della partecipazione pubblica, proposti da Glucker et al., verranno analizzati in maniera approfondita nella sezione 3.2.1, relativa alla scelta dei criteri di efficacia del processo di partecipazione per i casi di studio esaminati.
