Il ricorso del Governo “ad usum regionis” dinnanzi alla Corte di Giustizia e gli strumenti di partecipazione diretta alla fase discendente.

Il secondo comma dell’art. 5 della L. 131/03 prevede uno strumento originale mediante il quale si abilitano le regioni a sollecitare presso il governo la proposizione di un ricorso per l’annullamento degli atti comunitari ex art. 230 TCE, sollecitazione che si traduce in un obbligo vincolante per l’Esecutivo qualora la richiesta provenga dalla maggioranza assoluta di esse espressa in sede di Conferenza Stato-Regioni98.

Occorre premettere, prima di passare all’analisi della disposizione in questione, come alle Regioni già spettasse il potere di ricorso alla Corte di Giustizia, ma solo in quanto persone giuridiche e nei limiti in cui alle persone giuridiche spetta tale potere.

98

Testualmente la disposizione stabilisce: “Nelle materie di competenza legislativa delle Regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano, il Governo può proporre ricorso dinnanzi alla Corte di Giustizia delle Comunità europee avverso gli atti normativi comunitari ritenuti illegittimi anche su richiesta di una delle Regioni o delle Province autonome. Il Governo è tenuto a proporre tale ricorso qualora esso sia richiesto dalla Conferenza Stato-Regioni a maggioranza assoluta delle Regioni e delle Province autonome”

Tale presupposto è stato più volte ribadito dalla Corte di Giustizia la quale ha chiarito come le regioni non possano aspirare alla posizione di ricorrenti privilegiati, dovendo seguire in tutto e per tutto le regole poste per le comuni persone giuridiche99.

Alle regioni, dunque, è stata sempre categoricamente negata dalla stessa Corte di Giustizia la possibilità di adire la medesima presentandosi nella veste di Stato membro, per farsi portatrici degli interessi pubblici dello stesso100.

Tornando, dunque, all’analisi del secondo comma dell’art. 5 della L. 131/03, si può notare come parrebbe essersi trovato un compromesso, riconoscendo alle regioni la

99

La Corte di Giustizia ha fermamente contrastato il tentativo di entità regionali di presentarsi nella veste di Stato membro : così con ordinanza del 01.10.97 (in causa C-180/98) essa ha ribadito in relazione alla Regione Toscana quanto già statuito con la precedente ordinanza 21 marzo 1997 in relazione alla Region wallonne, che cioè “ la nozione di Stato membro , ai sensi delle norme istituzionali e, in

particolare, di quelle relative ai ricorsi giurisdizionali, comprende le sole autorità di governo degli Stati membri delle Comunità europee e non può estendersi agli esecutivi di Regioni o di comunità autonome , indipendentemente dalla portata delle competenze attribuite a questi ultimi”. Dunque, come nelle

stesse ordinanze la Corte ha espressamente statuito che “ la legittimazione ad agire delle Regioni e degli

altri enti territoriali” va valutata nel quadro della legittimazione delle persone giuridiche. 100

Purtuttavia, la peculiare natura di soggetto istituzionale di diritto pubblico della regione e delle competenze che la stessa è chiamata ad esercitare, che fa emergere l’impossibilità di relegare la medesima al rango di semplice persona giuridica, è riaffiorata nella definizione concreta della sua legittimazione e dell’interesse ad agire ove è stata evidenziata la rilevanza del suo essere comunità territoriale, titolare di autonomi interessi e poteri. Con la sentenza 15 giugno 1999 (in causa T-288/97) il Tribunale di primo grado ha riconosciuto, superando la forte opposizione della Commissione, la ricevibilità del ricorso della Regione Friuli –Venezia Giulia avverso decisioni assunte dalla Commissione nei confronti dell’Italia in relazione ad aiuti concessi dalla Regione. Ciò è avvenuto sulla base della considerazione che “ la ricorrente è un ente territoriale autonomo rispetto allo Stato, titolare

di diritti ed interessi specifici” e che “ gli aiuti considerati nella decisione impugnata costituiscono misure adottate in forza dell’autonomia finanziaria di cui essa gode in base alla Costituzione italiana”. Tale orientamento volto a riconoscere la legittimazione all’azione alla regione quale soggetto di diritto pubblico autonomo e distinto rispetto allo Stato di appartenenza, era stato già espresso dal Tribunale di primo grado in ordine ad una impugnazione intrapresa dalla Regione fiamminga avverso ad una decisione presa dalla Commissione nei confronti del Regno del Belgio, avente ad oggetto la dichiarazione di incompatibilità con l’art. 92 CE di un aiuto concesso dalla stesa regione ad una compagnia aerea”. (sent. 30.04.98 in causa T-214/95).

possibilità, in veste di enti dotati di autonomia politica e nella loro qualità di soggetti di diritto pubblico, di dare impulso alla impugnazione di atti comunitari illegittimi.

Tuttavia, la riserva della legittimazione al Governo nell’attivazione concreta dello strumento rappresenterebbe una soluzione in linea con la posizione della Corte di Giustizia, giustificata dal fatto che comunque la Regione non può direttamente interloquire, quale autonomo livello di governo con le istituzioni comunitarie, dovendosi preservare tale compito solamente in capo al Governo dello stato membro.

Anche la disciplina di tale strumento è permeata dalla denunciata ambiguità di fondo, che rappresenta una costante, secondo la quale ogni emersione delle istanze regionali deve essere filtrata per il tramite del Governo che rappresenta l’unico interfaccia abilitato a porsi in confronto con le istituzioni comunitarie, in quanto unico soggetto responsabile sul piano della politica estera.

Al di là dell’apparente carica innovativa insita nella formulazione letterale di tale strumento, dunque, l’entusiasmo dovrebbe essere notevolmente ridimensionato, ponendo mente al fatto che alle regioni non è riconosciuta una legittimazione diretta ad adire la Corte di giustizia, né la natura di soggetti dell’ordinamento comunitario, dovendo intendere come tali esclusivamente gli artefici dei Trattati.

Manca, infatti, un intervento diretto, dovendo operare a seconda dei casi, discrezionalmente o meno, il filtro governativo.

Il primo elemento di criticità insito nella disposizione in esame concerne, pertanto, l’individuazione del soggetto istituzionale legittimato alla proposizione del ricorso. Lo strumento de quo, infatti, resta affidato alla totale disponibilità dello Stato che ha la semplice facoltà di dar corso alla richiesta regionale.

Di difficile evenienza si profila, altresì, il raggiungimento di una maggioranza assoluta delle regioni in sede di Conferenza Stato- regioni, unica ipotesi che renderebbe obbligatoria la proposizione del ricorso. Anche nell’ipotesi un cui dovesse realizzarsi il presupposto – maggioranza assoluta delle regioni- per l’obbligatorietà del ricorso, nulla

è scritto nella disposizione in commento in ordine all’onere di coltivare il medesimo, successivamente alla proposizione.

Il ruolo delle regioni parrebbe circoscritto e limitato, dunque, alla fase iniziale della richiesta al Governo, non essendo dotate le prime di strumenti di impulso e verifica lungo il corso della procedura dinnanzi alla Corte di giustizia. Ciò si traduce in un vulnus alla effettività della partecipazione regionale alla fase ascendente.

Ma la suggestione che la disposizione evoca in realtà, oltre che ai rilievi relativi alla legittimazione all’utilizzo dello strumento, cede di fronte ad una considerazione di natura sostanziale che finisce per farlo apparire privo di concrete e attuali possibilità applicative.

Ci si domanda, infatti, quale interesse concreto riferibile all’ente regione potrebbero avere le regioni stesse al fine di promuovere un ricorso in annullamento davanti alla Corte di giustizia.

Posto che il parametro di legittimità degli atti comunitari è dato dalle norme dell’ordinamento comunitario e non da quelle degli ordinamenti nazionali, vi è difficoltà ad individuare un interesse che scaturisca da un pregiudizio arrecato alla dimensione regionale, dal momento che l’attuale ordinamento comunitario non aspira espressamente ad essere garante dell’autonomia locale, lasciando tale compito agli Stati membri, e non ha ancora maturato appieno tale dimensione101.

101

Ad avviso di parte della dottrina, invece, il silenzio della disposizione, quanto ai parametri di legittimità comunitaria invocabili, lascerebbe intendere la possibilità per le regioni di godere del vantaggio di poter fare ricorso servendosi della procedura speciale che il Trattato riserva agli Stati membri, senza sottostare all’onere della dimostrazione della sussistenza di un interesse qualificato ad agire e di essere quindi sgravate b dall’onere di dimostrare di essere individualmente e direttamente incise dall’atto comunitario del quale è invocato l’annullamento. Secondo tale impostazione la proposizione del ricorso da parte delle regioni potrebbe essere sollecitata per far valere qualsiasi vizio dell’atto e non solo per censurare vizi attinenti alla sfera della competenza regionale. Cfr. L. Violini Il potere estero delle regioni…cit.

Non è infatti ipotizzabile in astratto che un atto comunitario spogli le regioni di una competenza loro accordata dal diritto interno, anche in virtù del principio dell’indifferenza dell’ordinamento comunitario alle articolazioni interne delle competenze.

Non è del resto possibile, giova ribadirlo, rintracciare e identificare, allo stato attuale, un sicuro parametro di legittimità comunitario che sia posto a garanzia delle autonomie locali.102

102

Non è espressione del riconoscimento e della valorizzazione delle realtà locali l’art. 5 del TCE che al secondo comma codifica il principio di sussidiarietà il quale regola i rapporti tra la Comunità e gli Stati membri, restandone escluse le loro articolazioni interne. Tale tendenza, espressione del principio dell’indifferenza delle istituzioni comunitarie alle articolazioni interne degli Stati membri, affiora nello stesso Libro bianco sulla governance europea approvato dalla Commissione il 27.07.01, come si evince dal fatto che nello stesso l’obbligo di coinvolgere adeguatamente le realtà locali è posto in via esclusiva in capo agli Stati membri e non alla Comunità: “La responsabilità principale di far partecipare alla politica

dell’Unione il livello regionale e locale spetta e deve continuare a spettare ai governi nazionali”.

Nessuna indicazione in senso contrario deriva dal Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa nonostante la valorizzazione del Comitato delle Regioni. Nel valutare complessivamente lo strumentario apprestato dal Legislatore nazionale per dare attuazione ai poteri regionali nella fase ascendente ormai provvisti di una copertura costituzionale offerta dal V comma dell’art. 117 Cost. emerge la sostanziale ambiguità di fondo sottesa alla normazione in commento nonché il carattere deludente dei poteri attribuiti alle regioni stante la difficile realizzazione dei presupposti cui il loro esercizio è subordinato. Tale ambiguità investe, da un lato, il diritto delle regioni di intervenire, in via preventiva, nel processo di formazione delle norme comunitarie, dall’altro, in via successiva, quello di attivare il relativo controllo giurisdizionale.

Sotto il primo profilo, infatti, essendo le concrete modalità (e quindi l’effettività) dell’inserimento delle regioni nei processi decisionali affidate ad un accordo da adottarsi in sede di Conferenza Stato- Regioni, vi è il rischio che il ritardo o la mancata conclusione di tale accordo possa di fatto paralizzare l’accesso regionale alle delegazioni governative. La mancata previsione di poteri sostitutivi in caso di inerzia, parrebbe tradire una remora di tipo centralista da parte del Legislatore che con il surrettizio trasferimento di tali delicati in capo alla Conferenza dell’attuazione dell’art. 117 V comma, sembrerebbe aver voluto lavarsi le mani da eventuali ritardi, inerzie e /o insufficienze della realizzazione della partecipazione regionale.

Sotto il secondo profilo, parimenti deludente appare il ricorso ad usum regionis alla Corte di giustizia, che come sopra evidenziato si rivelerebbe un inutile orpello, quantomeno finché il diritto comunitario non potrà essere invocato a garanzia delle collettività locali.

La previsione in esame si rivelerebbe, invero, priva di reale utilità posto che, nel presente momento storico, fermo l’auspicato impulso all’interno degli Stati membri al processo di regionalizzazione da parte dell’Unione europea, rientra nella competenza costituzionale esclusiva degli Stati membri la disciplina degli strumenti che in concreto attribuiscono rilievo comunitario alle entità substatuali e dei vari livelli di governo presenti all’interno degli Stati, restando interlocutori diretti delle Istituzioni comunitarie gli Stati stessi.

Per completare l’analisi degli strumenti che consentono la partecipazione delle regioni alla fase c.d. ascendente, occorre, infine, spostare lo sguardo sulle previsioni contenute negli artt. 2, 3, 4 della L. n. 11/05 (c.d. “Legge Buttiglione”), incentrate complessivamente intorno all’esigenza di garantire un adeguato apporto regionale, parallelamente all’ampliata gamma di prerogative legislative, nella fase della predisposizione delle linee politiche del governo nel processo di formazione della posizione italiana, da far poi valere presso le istituzioni comunitarie.

Dal complesso normativo in esame risultano senza dubbio consistentemente rafforzate le procedure informative incombenti in capo al Governo che dovranno coinvolgere non solo gli esecutivi regionali ma anche le assemblee legislative regionali cui è altresì attribuito il potere di formulare osservazioni da trasmettere al Presidente del Consiglio dei Ministri e al Ministro per le Politiche comunitarie. La valorizzazione di tali momenti “informativi” rappresenta una base imprescindibile per il momento ulteriore della partecipazione regionale e che trova il proprio esito nella determinazione della posizione italiana da far valere in sede europea. Tale fondamentale apporto da parte delle regioni trova la più concreta e somma manifestazione, per un verso, nella necessità di un previo raggiungimento di un’intesa tra il Governo e la Conferenza Stato- regioni nella fase ascendente attraverso la predisposizione di “posizioni comuni” rispetto ai progetti di atti comunitari relativi a settori in senso lato di competenza regionale, per altro verso, nello strumento della c.d. riserva di esame, ossia nell’obbligo

in capo al Governo di consultare le Regioni e di sospendere la decisione in attesa di una pronuncia della Conferenza.

Si rammenta, infine, il potere attribuito al Presidente della Conferenza dei Presidenti delle Regioni di partecipare al neo istituito Comitato interministeriale per gli Affari comunitari europei quando si trattino questioni di interesse regionale103 .

Complessivamente la disciplina in esame si pone in una logica continuista rispetto al quadro normativo pregresso, ribadendo la necessità di assicurare strumenti informativi nonché facendo della Conferenza Stato-Regioni la sede istituzionale ai momenti di concertazione e raccordo tra le linee politiche dei differenti livelli istituzionali.

3.3. La partecipazione regionale alla fase c.d. discendente. I principi enucleati dal