In tale contesto è maturata la legge 13 luglio 2015, n. 107, recante "Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti", cd. "Buona scuola"168, che, nell'ambito di una
complessiva riorganizzazione di tutto il sistema scolastico, si è occupata anche di disabilità e di diritto all'istruzione degli studenti handicappati. In relazione al profilo che maggiormente interessa, la riforma della "Buona Scuola" è oggetto di attuazione con lo schema di d.lgs. n. 378, recante "norme per la promozione dell'inclusione scolastica degli studenti con disabilità", del 17 gennaio 2017, il quale è ancora oggetto di discussione in nelle aule parlamentari.
Pare opportuno, anzitutto, partire dal disegno di legge presentato dal Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, Giannini, di concerto con il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, Madia, e con il Ministro dell'economia e delle finanze, Padoan.
168
Sulla riforma cd. "Buona scuola", per un commento generale, si rinvia a POGGI, A.M. Il d.d.l. sulla "Buona scuola": discussione sulle politiche scolastiche o scontro sull’idea "concertazione" sindacale?, in federalismi.it, 9, 2015, 7 ss.; FOTI, L. Educazione di genere: la "buona scuola" e qualche progetto di legge, in Osservatorio costituzionale, 3, 2015, 15 ss.
Tra i diversi obiettivi individuati dal disegno di legge, per quello che rileva ai fini della nostra indagine, va segnalato quello dell'adeguamento, della semplificazione e del riordino del diritto all’istruzione e alla formazione degli alunni e degli studenti con disabilità e bisogni educativi speciali, noti anche come BES.
In particolare, nell'art. 21, lett. e), del disegno di legge, si sottolinea che al fine di migliorare la qualità dell’inclusione scolastica degli alunni e degli studenti con disabilità e con altri bisogni educativi speciali, anche alla luce dei princìpi della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, ratificata dall’Italia con la legge 3 marzo 2009, n. 18, si rende necessario un intervento normativo di revisione e riordino complessivo della materia.
Il legislatore ha ritenuto doveroso, in particolare, attualizzare i diritti degli alunni e degli studenti con disabilità all’integrazione e all’inclusione scolastica, di cui alla legge 5 febbraio 1992, n. 104, anche alla luce delle numerose riforme successivamente intervenute, relative sia al sistema sanitario nazionale sia all’autonomia scolastica, nonché alle varie riforme scolastiche succedutesi.
Il decreto legislativo, poi, richiama anche una importante pronuncia della Corte Costituzionale, la n. 80/2010169. In tale
sentenza, la Consulta ha ribadito che il diritto all’istruzione dei disabili è oggetto di specifica tutela da parte sia dell’ordinamento internazionale che di quello interno.
Per quanto riguarda, in particolare, il diritto interno, la Corte ha ricordato che la legge n. 104/1992 è volta a «perseguire un evidente interesse nazionale, stringente ed infrazionabile, quale è quello di garantire in tutto il territorio nazionale un livello uniforme di realizzazione di diritti costituzionali fondamentali dei soggetti portatori di handicaps»170.
Pertanto, ad avviso della Corte, il diritto del disabile all’istruzione si configura come un diritto fondamentale. La fruizione di tale diritto è assicurata, in particolare, attraverso "misure di integrazione e sostegno che siano idonee a garantire ai portatori di handicaps la frequenza degli istituti d’istruzione".
169
Si tratta di Corte Cost., 26 febbraio 2010, n. 80, in www.giurcost.org, sulla quale si v., tra gli altri, URGA, M.R. La scuola e l'alunno disabile: dall'inserimento all'integrazione, in Minorigiustizia, 3, 2010, 173 ss.; CECCARELLI, E. Disabilità, sostegno, giurisdizione. Nota a ord. Trib. Milano sez. I civ. 4 gennaio 2011, in Questione giustizia, 2, 2011, 161 ss.
170
Corte Cost., 26 febbraio 2010, n. 80, cit. In tal senso si era già espressa Corte Cost., 29 ottobre 1992, n. 406, in www.giurcost.org. Per una disamina della giurisprudenza costituzionale sul tema si rinvia a MEDEGHINI, R., VALTELLINA, E. Quale disabilità? Culture, modelli e
Nel caso di specie171, la Corte si era occupata, risolvendola in
senso positivo per i disabili, del problema creato agli alunni con disabilità dall'art. 2, commi 413 e 414 della legge finanziaria
n. 244/2007, i quali avevano fissato un tetto massimo al numero di docenti da nominare annualmente per il sostegno, vietando contestualmente la possibilità di assegnare ore in aggiunta a quelle fissate in organico di diritto, con grave danno ai diritti dei disabili.
Ad avviso della Corte, infatti, se è vero che, secondo costante giurisprudenza della stessa Consulta, il legislatore nella individuazione delle misure necessarie a tutela dei diritti delle
171
La vicenda era cominciata al TAR di Catania che aveva negato la richiesta di ore aggiuntive, rispetto a quelle concesse dall'Ufficio scolastico, ad un'alunna con certificazione di grave disabilità, con la motivazione che ormai la legge sopraccitata aveva abrogato la possibilità di deroghe con la concessione di ore aggiuntive, precedentemente consentita. La famiglia era ricorsa in appello al Consiglio di giustizia amministrativa della regione siciliana, che aveva invece accolto l'eccezione di incostituzionalità delle norme citate. La Corte, con la sentenza in esame ha accolto il ricorso, dichiarando incostituzionali le norme citate, poiché in contrasto con gli art 2, 3, 10, 34 e 38 della Costituzione. La Corte ha disatteso le obiezioni dell'Avvocatura dello Stato secondo cui il legislatore ha la discrezionalità di decidere come regolare il diritto allo studio anche degli alunni con disabilità, fissando un rapporto medio nazionale di un posto di sostegno ogni due alunni certificati con disabilità. La Corte ha invece motivato che l'integrazione scolastica è un diritto costituzionalmente garantito per gli alunni con disabilità che si realizza fondamentalmente tramite l'assegnazione di docenti per il sostegno secondo le "effettive esigenze" di ciascuno e non secondo un rapporto medio nazionale
persone disabili gode di discrezionalità172, detto potere
discrezionale non ha carattere assoluto e trova un limite nel rispetto di un nucleo indefettibile di garanzie per gli interessati, nel caso di specie i disabili.
Risulta, pertanto, evidente che le norme impugnate hanno inciso proprio sull’indicato «nucleo indefettibile di garanzie» che la Corte ha già individuato quale limite invalicabile all’intervento normativo discrezionale del legislatore. La scelta operata da quest’ultimo, in particolare quella di sopprimere la riserva che consentiva di assumere insegnanti di sostegno a tempo determinato, «non trova alcuna giustificazione nel nostro ordinamento, posto che detta riserva costituisce uno degli strumenti attraverso i quali è reso effettivo il diritto fondamentale all’istruzione del disabile grave»173.
La ratio della norma, che prevede la possibilità di stabilire ore aggiuntive di sostegno, è, infatti, «quella di apprestare una specifica forma di tutela ai disabili che si trovino in condizione di particolare gravità; si tratta dunque di un intervento mirato, che trova applicazione una volta esperite tutte le possibilità previste dalla normativa vigente e che, giova precisare, non si estende a tutti i disabili a prescindere dal grado di disabilità,
172
Cfr., ex plurimis, Corte Cost., 23 dicembre 2008, n. 431, in
www.giurcost.org.
173
bensì tiene in debita considerazione la specifica tipologia di handicap da cui è affetta la persona de qua»174.
Orbene, nel disegno di legge si afferma che alla luce della pronuncia in esame, nonché tenendo presente le esigenze sempre nuove degli studenti disabili, ai fini del miglioramento dell’inclusione scolastica degli studenti con disabilità, è necessario procedere: alla ridefinizione del ruolo del personale docente di sostegno, anche mediante l’istituzione di appositi percorsi di formazione universitaria che possano garantire una maggiore specializzazione; alla revisione dei criteri di assegnazione del personale docente di sostegno tenendo conto del principio della continuità didattica; all’individuazione dei livelli essenziali delle prestazioni scolastiche, sanitarie e sociali, nel rispetto delle competenze dei vari livelli istituzionali; alla previsione di indicatori per l’autovalutazione e la valutazione dell’inclusione scolastica; alla revisione delle modalità e dei criteri relativi alla certificazione e all’iter diagnostico per l’individuazione degli alunni con disabilità ai fini dell’attivazione del percorso di inclusione scolastica; al riordino
174
Corte Cost., 26 febbraio 2010, n. 80, cit. Sul punto si v. NOCERA, S.
Integrazione scolastica. Sulla sentenza (80-2010) della Corte
e alla razionalizzazione degli organismi a livello territoriale che operano a supporto all’inclusione175.
Si tratta, come è evidente, di obiettivi assai ambiziosi: l’idea, infatti, è quella di creare un nuovo profilo professionale, con competenze ad ampio raggio, non solo didattiche. Una carriera (quasi) separata dai docenti comuni. Quindi anche un concorso ad hoc per entrare in ruolo.
Questa proposta è stata criticata: si è detto, in particolare, che «essa vuole offrire agli insegnanti delle materie, oberati da classi sovraffollate e burocrazia, più formazione sulle disabilità, com’è giusto, perché non deleghino troppo al sostegno. Tuttavia la loro riforma preoccupa molti genitori, insegnanti e pedagogisti, perché mira a separare gli insegnanti di sostegno da quelli delle materie. Si ritiene che il sostegno venga spesso usato come una scorciatoia per entrare in ruolo e poi passare alla propria materia: dunque andrebbero forzati fin dall’inizio a una scelta irreversibile. Viene da obiettare che un insegnante che abbia lavorato sul sostegno e passi alla sua materia, si rivelerà comunque un insegnante migliore. E se l’insegnante di sostegno scopre di non farcela, di mancare di idee e stimoli, è meglio che possa cambiare, passando alla sua materia,
175
Cfr., con particolare riguardo a tale ultimo profilo, NOCERA, S. Il diritto alla partecipazione scolastica. Normativa e giurisprudenza per la piena partecipazione scolastica degli alunni con disabilità, cit., 23 ss.
piuttosto che restare nel sostegno solo per obbligo normativo»176.
Effettivamente questo progetto di riforma non sembra idoneo a risolvere i problemi dell’integrazione scolastica dei diversamente abili ed anzi rischia di acuirli.
L’assegnazione all’insegnante di sostegno della persona handicappata, infatti, si risolve spesso in una situazione contraddittoria rispetto alle finalità dell’integrazione, venendo ad essere, paradossalmente, fattore di emarginazione per l’alunno.
La persona handicappata, infatti, rimane un soggetto aggiunto e non viene di fatto inclusa; il rischio, ancora una volta, è che solo l’insegnante di sostegno se ne occupi, e ciò non farebbe che aumentare la solitudine della coppia insegnante di sostegno/diversamente abile, con implicazioni negative sul
piano della comunicazione, dell’autonomia, della
socializzazione e della vita relazionale, oltre che dell’apprendimento177.
176
SOFRI, A. I professori di serie b, in La Repubblica, 21 maggio 2015.
177
In tal senso si v. BOCCHETTI, M.A. La Buona Scuola va!: critiche dei sindacati alla lente d'ingrandimento, Roma, Armando editore, 2016, 49 ss. Con particolare, riguardo alla figura del professo re di sostegno, si v. IANES, D. L'evoluzione dell'insegnante di sostegno. Verso una didattica inclusiva, Trento, Erickson, 2015.
E probabilmente è proprio questa mancanza di contatto con la realtà che fa apparire le norme come distanti e astratte affermazioni di principio a non pochi operatori scolastici e famiglie, che talora arrivano, perfino, a considerarle solo come pedanti prescrizioni formali prive di significato e di utilità e non come strumenti per far fronte ai problemi reali da risolvere quotidianamente.
Resta tuttavia da verificare come la legge troverà applicazione nella prassi, onde evitare giudizi affrettati. Resta il fatto, però, che molti profili non paiono essere in linea con le aspettative dei disabili.