Un breve cenno meritano due particolari categorie di straniero: i rifugiati e gli apolidi284.
I rifugiati sono cittadini stranieri perseguitati proprio dalle autorità dello Stato di appartenenza e dunque doppiamente vulnerabili in quanto non solo privi della protezione di quest’ultimo, e di ogni beneficio eventualmente derivante dall'istituto della protezione diplomatica, ma lesi anche nel godimento di quei diritti fondamentali quali la vita, la libertà e la sicurezza della persona, normalmente garantiti dallo Stato di cittadinanza. La peculiarità insita nella categoria ha reso necessaria una risposta specifica degli ordinamenti, internazionale, nazionali ed europei, attuata attraverso la previsione di un regime di protezione speciale. Le norme che disciplinano la richiesta dell'asilo politico e lo statuto dei rifugiati formano un nucleo a sé stante del diritto internazionale dei diritti umani. Il perno della disciplina in materia di rifugiati poggia sull’impalcatura edificata dalla Convenzione di Ginevra del 1951285 che precisa al primo articolo chi siano i beneficiari della protezione che gli Stati parte sono tenuti ad accordare, individuando tutti coloro che, in virtù di un fondato timore di persecuzione per ragioni di razza, religione, la tonalità, partenza particolare gruppo sociale o per la loro opinione politica, si trovano al di fuori del proprio Stato di appartenenza e non possono o, causa di tale timore non vogliono avvalersi della sua protezione.
La categoria comprende sia gli individui considerati tali in base a strumenti internazionali precedenti286 sia coloro che in base a parametri oggettivi e soggettivi vi possono rientrare in base all'articolo 1, lett. A, n. 2 della Convenzione.
Il diritto internazionale in materia si ispira due principi. Si tratta, in primo luogo, di riconoscere ad ogni individuo “il diritto di cercare e di godere in altri paesi asilo dalle persecuzioni”, secondo la terminologia in cui si esprime l'articolo 14 della Dichiarazioni universale. La norma non parla di vero e proprio diritto di accesso o di ingresso in altri
284 Benvenuti M., La protezione internazionale, www.associazionedeicostituzionalisti.it, rivista n. 00 del 02.07.2010, p. 3.
285 Che tuttavia non è l'unica ad occuparsi della materia, per una definizione più ampia di rifugiato rispetto quella colta della Convenzione di Ginevra si vedano alcuni atti adottati in ambito regionale, cfr. Calamia A. M., Le norme "non statali" e lo straniero, in A. M. Calamia, M. Di Filippo, M. Gestri (cur.),
Maccioni Vanessa, La dignità dello straniero: gli approcci del diritto internazionale, europeo e nazionale, tra legislazione e giurisprudenza. Tesi di dottorato in Diritto ed economia dei sistemi produttivi XXVI ciclo –
Indirizzo giuridico - Università degli Studi di Sassari Pagina 89
Paesi (“cercare” e “godere”) ma evidentemente si realizza attraverso esso essendo finalizzata e connessa al diritto di fuggire dalle persecuzioni. In una tale prospettiva si inserisce la norma prevista dall'art. 31 della Convenzione che impone agli Stati contraenti di non adottare sanzioni penali contro i rifugiati "a motivo della loro entrata o del loro soggiorno illegali" (par. 1)287. La medesima norma orienta ulteriormente i comportamenti statali al fine di favorire gli spostamenti dei rifugiati che potranno essere limitati soltanto "nella misura necessaria" e di agevolare l’ottenimento del permesso di entrata in un altro Paese. La persecuzione si trasforma, per l’individuo che ne sia vittima, circostanza legittimante della ricerca e del godimento di tutte quelle protezioni e libertà che discendono dal diritto di asilo e viceversa, per lo Stato contraente ospitante, fonte di obblighi volti alla realizzazione di tale godimento. La Convenzione di Ginevra non detta regole procedurali sul riconoscimento dello status di rifugiato. St tratta, comunque, di un riconoscimento di una condizione preesistente. I requisiti imposti dagli Stati parti, di conseguenza, non potranno essere diversi o più restrittivi di quelli che derivano dalla stessa Convenzione di Ginevra e l'accertamento dovrà avvenire caso per caso poiché, essendo il diritto di cercare asilo riconosciuto individualmente a ciascuno, esso non potrà essere pregiudicato da eventuali provvedimenti di natura collettiva. Tale diritto comporta anche che i richiedenti abbiano accesso ad una procedura equa, compreso il diritto ad un ricorso effettivo contro un eventuale diniego. La diversità procedurale relativa al riconoscimento crea tuttavia delle discrasie poiché la medesima domanda potrà, in linea con la libertà dello Stato in materia, ottenere risposte diverse e innescare un fenomeno di “asilo shopping” verso quei Paesi che abbiano adottato procedure più ampie o più snelle. Non si tratta solo di teoria laddove si pensi che anche in presenza di comunità di Stati con tradizioni giuridiche tendenzialmente comuni, come per esempio in Europa, la diversità nelle risposte di accoglimento delle domande di asilo non è sconosciuta.
La seconda regola fondamentale del diritto internazionale dei rifugiati è il principio di non refoulement, previsto dall'articolo 33 della convenzione di Ginevra in 286 L’art. 1 lett. A, n.1, fornisce una definizione un po' criptica, ne fornisce una chiara esplicitazione Calamia A. M., Le norme "non statali" e lo straniero, in Calamia A. M., Di Filippo M., Gestri M. (cur.),
Immigrazione, Diritto e Diritti: profili internazionalisti ed europei, Cedam, 2012, p. 18.
287 Il beneficio previsto dall'articolo 31, in realtà, riguarda solo coloro che: "giungano direttamente da un territorio in cui la loro vita o la loro libertà erano minacciate ai sensi dell'articolo 1, se si presentino senza indugio alle autorità e giustifichino con validi motivi la loro entrata e il loro soggiorno irregolari".
Maccioni Vanessa, La dignità dello straniero: gli approcci del diritto internazionale, europeo e nazionale, tra legislazione e giurisprudenza. Tesi di dottorato in Diritto ed economia dei sistemi produttivi XXVI ciclo –
Indirizzo giuridico - Università degli Studi di Sassari Pagina 90
base al quale nessuno Stato contraente potrà espellere o respingere, in nessun modo, un rifugiato verso le frontiere di luoghi ove la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciati a causa della sua razza, che la sua religione, la sua nazionalità, della sua appartenenza a una determinata categoria sociale o delle sue opinioni politiche. La portata della norma è piuttosto ampia e trova limitazione soltanto laddove il soggetto debba essere considerato “un pericolo per la sicurezza del paese in cui risiede” o “costituisca una minaccia per la collettività di detto paese”, a causa di una condanna definitiva per un crimine o un delitto particolarmente grave (par. D). L'art. 33 arricchisce di una dimensione ulteriore, il più limitato, divieto di espulsione già previsto all'art. 32, par.1, relativo al “rifugiato che risiede regolarmente” sul territorio, che può essere ammessa, esclusivamente in base alla decisione conforme alle procedure previste dalla legge (par. 2), soltanto per motivi di sicurezza nazionale o di ordine pubblico.
Il principio di non refoulement forma un ambito di applicazione che va al di là di quanto previsto alle stesse norme internazionali sull'asilo politico, infatti, anche coloro che non rientrano nella categoria dei rifugiati, o dei richiedenti asilo, possono a certe condizioni, per effetto dell'operare di altre norme sui diritti umani, come quelle materie di tortura e trattamenti disumani o degradanti288, godere dei diritti non essere rimpatriati a forza. La discussione sulla portata di questa norma peraltro si presenta di grande attualità in particolare per quanto attiene agli esodi di massa da zone interessate da conflitti armati e all'intento di arginare i flussi migratori, fenomeni che presentano entrambi sovrapposizione di interferenze con la problematica dell'asilo politico289. Si registra infatti la tendenza ad adottare interpretazioni restrittive attraverso meccanismi come quelli connessi all’elaborazione di nozioni come quelle di Stato di origine sicuro o di Stato terzo sicuro volte a legittimare e semplificare il respingimento dei soggetti richiedenti asilo. La complessità del fenomeno dei rifugiati e la resistenza degli Stati a farsene veramente carico rende sempre più incisivo il ruolo dell'Alto Commissariato per i Rifugiati delle Nazioni Unite, il cui mandato si estende al di là della materia regolata dalla convenzione di Ginevra tanto da comprendere la protezione e l'assistenza oltre che dei rifugiati e dei richiedenti asilo anche delle persone in fuga dai conflitti, dei
288 Vedi infra l'impulso offerto allo sviluppo di tale interpretazione ad opera della Corte europea dei diritti umani.
289 Antonio Marchesi, La protezione internazionale dei diritti umani. Nazioni Unite e organizzazioni regionali, Franco Angeli, Milano, 2011, p. 40. e ss.
Maccioni Vanessa, La dignità dello straniero: gli approcci del diritto internazionale, europeo e nazionale, tra legislazione e giurisprudenza. Tesi di dottorato in Diritto ed economia dei sistemi produttivi XXVI ciclo –
Indirizzo giuridico - Università degli Studi di Sassari Pagina 91
rimpatriati o ex rifugiati, degli apolidi e delle internal displaced persons, ossia degli sfollati all'interno dei confini del proprio Paese290.
La apolidia si connota per la mancanza di una qualsiasi cittadinanza e trova collocazione nella Convenzione adottata a New York l'28 settembre 1954291 che all'articolo 1 definisce tale categoria come “una persona che nessuno Stato considera come suo cittadino nell’applicazione della sua legislazione”292. Rispetto allo status di rifugiato, la qualifica formale di apolide non riceve alcuna garanzia rispetto all'ingresso nel territorio degli Stati contraenti, come ad esempio quello dell'art. 31 della Convenzione del ‘51 in tema di rifugiati. Le stesse previsioni della Convenzione di New York rispetto all'allontanamento si limitano al divieto di espulsione per i soggetti in posizione regolare, fatte salve le ragioni di sicurezza nazionale o di ordine pubblico (art. 31). Lo sfavore connesso alla condizione di apolide ha indotto gli Stati a concludere trattati volti a riconoscere questa particolare categoria una serie di diritti fondamentali293 nonché a tentare di arginare il fenomeno294.
290 Per il mandato dell’UNCHR cfr. http://www.unchr.it
291 Adottata il 28 settembre 1954 dalla Conferenza di Plenipotenziari convenuti su risoluzione del Consiglio Economico e Sociale 526 A(XVII) del 26 aprile 1954, entrata in vigore il 6 giugno 1960. Ratificata dall’Italia con l.306 del 1962.
292 A. M. Calamia , Le norme “non statali” e lo straniero, in A. M. Calamia, M. Di Filippo, M. Gestri (cur.), Immigrazione, Diritto e Diritti: profili internazionalisti ed europei, Cedam, 2012, p. 20.
293 In tema di parificazione relativamente al godimento dei diritti inviolabili dell'uomo tra apolidi e cittadini la sentenza della Corte costituzionale italiana n. 172 del 1999, http://www.giurcost.org/.
294 M. Gestri , La cittadinanza e gli stranieri, in A. M. Calamia, M. Di Filippo, M. Gestri (cur.), Immigrazione, Diritto e Diritti: profili internazionalisti ed europei, Cedam, 2012, p. 37-38.
Maccioni Vanessa, La dignità dello straniero: gli approcci del diritto internazionale, europeo e nazionale, tra legislazione e giurisprudenza. Tesi di dottorato in Diritto ed economia dei sistemi produttivi XXVI ciclo –
Indirizzo giuridico - Università degli Studi di Sassari Pagina 92