di Francesco Pirone
3. La ripresa dell’intervento nazionale con il Sostegno per l’Inclusione Attiva (SIA)
La fine della sperimentazione del RdC in Campania23 comporta per i suoi
beneficiari, già a partire dal 2010, di ritornare semplicemente in una condi- zione di poveri senza assistenza pubblica, con eccezione di quei nuclei fami- liari in condizioni tali da poter accedere al beneficio nazionale della Carta Acquisti (più nota come Social Card)24.
Quest’ultima, introdotta nella legislazione nazionale nel 200825, rappre-
senta uno strumento finalizzato all'acquisto di beni e servizi (spese alimen- tare, utenze domestiche, o comunque beni primari) a favore dei cittadini re- sidenti che versano in condizione di maggior disagio economico, con onere a carico dello Stato26. Nella prospettiva generale dell’universalismo selettivo
che ispira questo strumento, si tratta di una misura categoriale e poco gene- rosa. La Carta Acquisti, infatti, è diretta soltanto a (1) persone anziane con più di 65 anni e (2) famiglie con figli con età inferiore ai 3 anni in condizioni di disagio economico, accertato con un test dei mezzi basato sull’ISEE (va- lore inferiore alla soglia di 6 mila euro – esclusa la casa di proprietà e il possesso dell’automobile – salvo aggiornamenti successivi dell’ISTAT sul valore-soglia). Il beneficio concesso è l’erogazione di 40 euro mensili, vin- colata a spese per beni e servizi essenziali.
23 Per una rassegna delle iniziative regionali di garanzia di un reddito minimo avviate
nello stesso periodo cfr. R. Lumino, E. Morlicchio, Gli schemi regionali di reddito minimo:
davvero una esperienza fallimentare?, Autonomie locali e servizi sociali, 36, 2, pp. 235-248.
24 Per un’analisi di contesto si rimanda a C. Saraceno, Povertà senza governo, Il Mulino,
3, 2015, pp. 505-513.
25 Cfr. Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito in legge con L. del 6 agosto 2008,
n. 133. La misura si inquadra in una prospettiva più generale di riforma del welfare state che trova la sua formulazione nel libro bianco sul futuro del modello sociale: Ministero del La- voro, della Salute e delle Politiche Sociali, La vita buona nella società attiva. Roma, 2009.
26 L’amministrazione della misura è affidata all’INPS che gestisce in collaborazione con
I beneficiari residenti nella Regione Campania27, nel confronto tra re-
gioni, assorbono la più ampia quota di risorse destinate alla Carta Acquisti. In cifre, nel primo anno di avvio della misura, il 2008, in Campania si regi- strano circa 101 mila ricariche (su circa 141 mila carte richieste28), pari al
24% del totale nazionale. Nell’anno successivo, il 2009, il numero di ricari- che sale a circa 135 mila (21% del totale nazionale) e resta simile negli anni a seguire. Con riferimento al 2009, il costo totale delle ricariche per i bene- ficiari residenti nella Regione Campania ammonta a circa 50 milioni di euro, sul totale di circa 236 milioni di euro di spesa nazionale29 (Tab. 1).
Tab. 1 – Carta Acquisti: importo erogato e beneficiari in Campania, valori assoluti e inci- denza percentuale sul totale. Anni 2013-2017
2013 2014 2015 2016 2017 Importo erogato Campania 51.329.482 52.431.152 43.148.833 37.821.824 39.094.800 Totale 208.875.683 229.713.808 208.164.203 190.240.785 197.566.223 % Campania/ Totale 25% 23% 21% 20% 20% Beneficiari Campania 133.477 137.033 129.721 109.357 110.372 Totale 535.504 615.395 625.936 560.844 571.639 % Campania/ Totale 25% 22% 21% 19% 19%
Fonte: nostra elaborazione su dati INPS, Rapporto annuale, anni vari.
Nel 201230, limitatamente ai comuni con più di 250 mila abitanti31, che
comprende Napoli per la Regione Campania, viene avviata una sperimenta- zione di un anno – «Nuova Carta Acquisti» – che ha il fine di valutare una
27 I dati statistici riportati di seguito sono nostre elaborazioni sulla base dei dati INPS
pubblicati nei Rapporti annuali, accessibili sul sito istituzionale nella sezione «Dati, ricerche e bilanci/Rapporti Annuali».
28 Si registrano circa 30 mila carte distribuite, ma che non vengono poi ricaricate. 29 Per avere una misura della rilevanza economica ridotta della misura su scala nazionale
si tenga conto che nell’anno di maggior spesa per la Carta Acquisti, il 2014, l’INPS registra nei suoi bilanci circa 230 milioni di euro di spesa, mentre nello stesso anno la spesa per un’al- tra misura assistenziale ben più rilevante quale è la «pensioni di invalidità civile (pensioni + indennità di accompagnamento)» ammonta a 17,4 miliardi di euro.
30 Cfr. art. 60 «Sperimentazione finalizzata alla proroga del programma “carta acquisti”»
della Legge 4 aprile 2012, n. 35. Per un dibattito scientifico sulla Carta Acquisti Sperimentale si rimanda a Aa.Vv., La lotta alla povertà fra sussidi economici e interventi di welfare locale.
Uno studio comparato della Carta Acquisti Sperimentale, numero monografico di Autonomie locali e servizi sociali, a. 37, n. 3, 2015.
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riforma della Carta Acquisti in vista di una sua generalizzazione come stru- mento di contrasto alla povertà assoluta32. È rilevante notare che tale speri-
mentazione prevede l’aggiunta al design della Carta Acquisti di un’iniziativa di attivazione che crea una condizionalità per poter beneficiare del trasferi- mento economico. L’ente comunale33, infatti, è chiamato a predisporre un
progetto personalizzato di presa in carico, finalizzato al superamento della condizione di povertà, al reinserimento lavorativo e all’inclusione sociale che deve essere sottoscritto dal nucleo familiare per adesione, pena l’esclu- sione dalla sperimentazione e la perdita del beneficio economico.
Nel caso del Comune di Napoli nel periodo di sperimentazione 2014- 2015 si registrano circa 1.300 nuclei familiari beneficiari (pari a circa il 20% del totale delle famiglie coinvolte dalla misura nelle 12 aree urbane), per un importo totale erogato di circa 5,6 milioni di euro (Tab. 2).
Tab. 2 – Sperimentazione Sostegno per l’inclusione Attiva (SIA): importo erogato e nuclei familiari beneficiari a Napoli: valori assoluti e incidenza percentuale sul totale. Anni 2014 e 2015 2014 2015 Importo erogato Comune di Napoli 3.847.766 1.704.554 Italia 16.677.258 8.766.656 % Napoli/Totale 23% 19%
Nuclei familiari beneficiari
Comune di Napoli 1.360 1.299
Italia 6.565 6.235
% Napoli/Totale 21% 21%
Fonte: nostra elaborazione su dati INPS, Rapporto annuale, anni vari.
La sperimentazione prepara il passaggio al nuovo strumento nazionale di contrasto alla povertà e di inserimento socio-lavorativo – il Sostegno per l’Inclusione Attiva (SIA) – che viene introdotto con la Legge di Stabilità 201634, all’interno di un quadro generale definito dal «Piano nazionale di abitanti sono dodici: Roma, Milano, Napoli, Torino, Palermo, Genova, Bologna Firenze, Bari, Catania, Verona e Venezia.
32 Sono oggetto di valutazione i criteri di identificazione dei beneficiari, l’ammontare del
beneficio economico, le modalità con cui i comuni adottano la carta acquisti come strumento all’interno del sistema integrato di interventi e servizi sociali, le caratteristiche del progetto personalizzato di presa in carico, volto al reinserimento lavorativo e all’inclusione sociale.
33 Il progetto è predisposto dalle strutture comunali competenti con la partecipazione dei
componenti del nucleo familiare del beneficiario.
34 Cfr. Legge 28 dicembre 2015, n. 208; vedi anche Decreto interministeriale 26 maggio
2016, recante «Avvio del Sostegno per l’Inclusione Attiva (SIA) su tutto il territorio nazio- nale». Governo Renzi nella XVII Legislatura di centro-sinistra.
lotta alla povertà» e la costituzione del «Fondo nazionale per la lotta alla povertà e all’esclusione sociale» con una dotazione inziale di 600 milioni di euro per il 2016 e la previsione di portarlo a un miliardo di euro a partire dal 201735. L’obiettivo della carta SIA, però, è principalmente diretto a contra-
stare la povertà minorile, infatti si tratta di una misura categoriale diretta alle famiglie in condizione di povertà, sottoposte alla prova dei mezzi molto se- lettiva (ISEE inferiore o uguale al valore soglia di 3 mila euro36), e in almeno
una delle seguenti condizioni: a) almeno un componente minorenne; b) un figlio disabile (anche maggiorenne); c) una donna in stato di gravidanza ac- certata. La restrizione categoriale è motivata dalla scarsità delle risorse fi- nanziarie messe a disposizione e le famiglie con minori o con disabili sono state individuate come target prioritario delle politiche di contrasto alla po- vertà e l’esclusione sociale. Sono “spiazzate” da questo disegno della misura le persone povere sole e i nuclei familiari poveri di soli adulti senza disabilità che, in rapporto alle caratteristiche del modello italiano di povertà37, hanno
però una minore incidenza in Campania e nel resto del Mezzogiorno. Il beneficio consiste in un trasferimento economico, erogato bimestral- mente, concesso per un periodo massimo di dodici mesi38, dall’ammontare
variabile: da minimo 80 euro mensili per un nucleo familiare composto da un unico membro, a massimo 400 euro mensili per nuclei di 5 o più mem- bri39. Accanto a questo, la famiglia viene coinvolta nella definizione di un
«Progetto personalizzato di attivazione sociale e lavorativa» messo a punto dagli uffici competenti del comune di residenza, attivando la rete dei servizi territoriali (sociali, sanitari, scolastici e servizi per l’impiego). Si tratta di in- terventi di carattere multidimensionale che sono rivolti a tutti i membri della
35 A seguito dell'introduzione del Reddito di Cittadinanza, con la legge di bilancio per il
2019 viene istituito il «Fondo per il Reddito di cittadinanza» che comporta il ridimensiona- mento del «Fondo nazionale per la lotta alla povertà e all'esclusione sociale» che viene limi- tato al finanziamento di specifici interventi previsti dal Piano nazionale per il contrasto alla povertà. Le risorse del Fondo nel triennio 2018-2020 sono quindi ridotta a 297 milioni di euro nel 2018, 347 milioni di euro nel 2019 e 587 milioni di euro nel 2020, ripartite territorialmente secondo il «Piano per gli interventi e i servizi sociali di contrasto alla povertà».
36 Sono però specificate tre ulteriori condizioni di incompatibilità: a) non beneficiare di
altri trattamenti economici rilevanti (inferiore 600 euro/900 euro se nella famiglia c’è una persona non autosufficiente); b) non beneficiare di strumenti di sostegno al reddito dei disoc- cupati (NASPI, ASDI o altri strumenti di sostegno al reddito dei disoccupati); c) assenza di beni durevoli di valore (autoveicoli immatricolati da 12 mesi antecedenti; autoveicoli di cilin- drata superiore a 1.300 cc; motoveicoli di cilindrata superiore a 250 cc immatricolati nei tre anni antecedenti la domanda).
37 Cfr. E. Morlicchio, Sociologia della povertà, Il Mulino, Bologna, 2020. 38 Scaduti i 12 mesi, la misura può essere riattivata dopo 6 mesi.
39 L’INPS è l’ente attuatore del progetto per la concessione dei contributi economici e
predispone, a tal fine, gli strumenti telematici per lo scambio dei flussi informativi con i co- muni coinvolti.
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famiglia e che prevedono attivazione lavorativa per gli adulti, quella scola- stica per i bambini, e socio-sanitaria per tutti i membri della famiglia.
In regione Campania la misura riguarda nel periodo 2016-2017 circa 168 mila famiglie, pari ad un quarto di tutti i beneficiari sul territorio nazionale, per un importo erogato di circa 85 milioni di euro (Tab. 3).
Tab. 3 – Sostegno per l’inclusione Attiva (SIA): importo erogato e nuclei familiari beneficiari in Campania: valori assoluti e incidenza percentuale sul totale. Anni 2016* e 2017**
2016 2017
Importo erogato
Campania 6.098.723 78.832.504
Totale 21.630.339 311.417.128
% Campania/Totale 28% 25%
Nuclei familiari beneficiari
Campania 12.817 155.174
Totale 47.573 635.552
% Campania/Totale 27% 24%
* Le domande sono state presentate dal 2 settembre 2016.
** Si abbassa il valore soglia di accesso al beneficio nella valutazione multidimensionale del bisogno (da 45 punti a 25 punti).
Fonte: nostra elaborazione su dati INPS, Rapporto annuale, anni vari.
Le valutazioni della misura40 evidenziano in primo luogo un Take up rate
basso su scala nazionale – circa 40-45% domande accolte su quelle presen- tate – nonostante la possibilità di servirsi di Caf e di una varietà di servizi attività territorialmente. Si tratta certamente di un indicatore, per quanto im- preciso, di una potenziale domanda sociale per una misura non categoriale e meno selettiva.
Il target effettivamente raggiunto è, a consuntivo, rappresentato da nuclei familiari numerosi, con almeno un minore, mentre sono stati marginali i nu- clei con persone disabili e quelli con donne in stato di gravidanza. Nella mag- gior parte dei casi si è trattato di nuclei familiari già noti ai servizi sociali territoriali e questo ha certamente agevolato la presa in carico, ma non ha rappresentato un vantaggio per la formulazione e la sottoscrizione dei pro- getti personalizzati di attivazione sociale e lavorativa. Infatti, le valutazioni esistenti evidenziano che la maggiore criticità è stata rappresentata dal fatto che i progetti sono stati più formali che sostanziali e ciò in ragione soprattutto delle caratteristiche dei beneficiari, di difficile attivazione. A ciò si aggiun-
40 Le argomentazioni che seguono fanno riferimento principalmente ai risultati di ricerca
di Alleanza contro la povertà, Rapporto di valutazione: dal SIA al REI, a cura di L. Leone, Roma, 2017.
gono la complicata attivazione delle equipe multidisciplinari afferenti a di- versi servizi pubblici territoriali41 e, in alcune aree, la ridotta collaborazione
tra le istituzioni territoriali. Nello stesso contesto regionale della Campania da questo punto di vista si rileva, come in altre occasioni, una situazione molto differenziata territorialmente, ma accomunata da limitatezze delle ri- sorse strumentali, dal ritardo e dalla complessità dell’attivazione delle risorse aggiuntive messe a disposizione con l’utilizzo del «PON Inclusione 2014- 2020», e, non ultima, dalla complessità di accesso e gestione delle piatta- forme informative (SGATE e INPS).