Capitolo III La tutela oltre il contratto: le politiche attive del lavoro, tra modelli organizzat
4. Il ruolo dei privati nei servizi per l’impiego: selezione, funzioni, e profili remunerativi
l’Impiego, ci conduce a considerare il sistema di coesistenza complementare come funzionale 1) all’assunzione del ruolo di conductor da parte dell’attore pubblico, 2) al coinvolgimento degli operatori privati nei servizi connessi al mercato del lavoro.
Il superamento del modello di monopolio ha favorito il coinvolgimento di partners esterni, dando vita a un sistema definito dalla letteratura internazionale di c.d. multi-actor system307, che si caratterizza per la presenza di un crescente numero di partnership stabilite. I Servizi Pubblici per l’Impiego hanno quindi esternalizzato le proprie attività dando vita a un network di soggetti coinvolti.
Gli effetti del coinvolgimento degli attori privati vanno valutati sulla base 1) delle modalità di selezione ed esternalizzazione dei servizi, 2) dell’attribuzione delle funzioni agli operatori privati e 3) dell’individuazione dei profili remunerativi degli operatori privati coinvolti.
4.1. I modelli di esternalizzazione dei servizi
307 F. LEROY, L. STRUYVEN, G. SCHMID, Building Bridges, Shaping the future of public employment services
L’esternalizzazione delle attività, in precedenza gestite in regime di monopolio dai Servizi Pubblici per l’Impiego, è stata affrontata con modalità differenti dai vari ordinamenti nazionali, nel rispetto delle singole specificità istituzionali e culturali.
In nessun caso l’affidamento all’esterno è stato indicato come privatizzazione del servizio, si è difatti utilizzato il termine “coinvolgimento”, enfatizzando la capacità dei soggetti privati di ottenere migliori risultati nell’esercizio delle politiche attive del lavoro.308
In Danimarca ad esempio, nel motto di more people into employment, il coinvolgimento degli attori privati è stato giustificato facendo leva sull’insufficenza di una gestione delle politiche attive del lavoro rimessa all’interno della sfera pubblica 309 .
Nel Regno Unito, il coinvolgimento dei privati rappresenta un elemento che contraddistingue la regolamentazione del mercato del lavoro anglosassone da sempre attenta al contenimento dei costi sostenuti dai servizi pubblici per l’impiego, e alla massimizzazione dei risultati310.
In Francia e Germania, l’esternalizzazione dei servizi è avvenuta con lo scopo di migliorare l’efficienza delle politiche attive del lavoro, mirando alla riduzione degli alti tassi di disoccupazione attraverso la promozione di meccanismi di attivazione all’interno del mercato del lavoro311 . Ad esempio il sistema dei voucher per il lavoro è stato introdotto in Germania per migliorare le performance dei servizi pubblici dell’impiego, attraverso il coinvolgimento di specifiche agenzie private, le PSA ( c.d. Personnel Service Agency)312.
308 Gli Stati nazionali hanno dato seguito alle indicazioni sovranazionali che affermano l’insufficienza
della presenza esclusiva attore pubblico nella gestione dei servizi del mercato del lavoro, per appronfondimenti si rimanda a quanto già affermato nei par. 3, 3.1, 3.2 del presente capitolo.
309 J. DE KONING, J. DENYS, U. WALWEI, Deregulation in placement services: a comparative study for eight EU
countries, cit., pp. 10 e 11.
310 J. DE KONING, J. DENYS, U. WALWEI, Deregulation in placement services: a comparative study for eight EU
countries, cit., pp. 13 e 14.
311 R. KONLE – SEIDL, New Delivery Forms of Employment Services in Germany: A Mixed Public-Private
Model? , in E. Sol W. Wersterveld (eds.), Contractualism and Employment Services – A New Form of
Welfare State Governance , Kluwer Law International, The Hague, 2005; R. KONLE – SEIDL, U. WALWEI,
Job Placement Regimes in Europe: Trends and Impacts of Changes , in IABTopics , 2001, n. 46; R. KONLE –
SEIDL, U. WALWEI, Die Deregulierung in EU schreitet voran , in IABKurzbericht , 14 marzo 2002, n. 3, E.J. JAHN, W. OCHEL, Contracting Out Temporary Help Services in Germany , CESifo Working Paper, novembre 2005, n. 1580.
312 U. WALWEI, Monopol oder Koexistenz – Arbeitvermittlung in der Bundesrepublik Deutschland und in
L’apertura della gestione dei servizi a favore dei privati può avvenire attraverso modalità eterogenee che rimuovano le barriere di ingresso. L’apertura ai privati può avvenire in modo parziale, se limitata a specifiche sezioni dei servizi di job placement, o tramite successivi step che consentono ai i servizi pubblici per l’impiego di predisporre un progressivo orientamento degli utenti verso le agenzie private. Tuttavia la rimozione delle barriere di ingresso può avvenire in maniera immediata e selettiva attraverso l’esternalizzazione di alcune attività di placement, rimesse ai soggetti privati, che ricevono una remunerazione dal soggetto pubblico.
Nel dettaglio, il primo modello rappresenta un residuato delle forme di monopolio, in quanto l’esternalizzazione parziale dei servizi pone il soggetto pubblico in una posizione di vantaggio, in quanto i Servizi pubblici per l’Impiego non subiscono pressioni competitive dagli operatori privati. Il modello è stato ampiamente utilizzato negli anni novanta con lo scopo di conseguire migliori performance occupazionali in settori dove il pubblico da solo non riusciva a ottenere risultati significativi. In tal senso il coinvolgimento degli attori privati rappresenta per l’attore pubblico un’occasione di aggiornamento delle proprie competenze attraverso l’osservazione del modus operandi dell’agenzia privata.
Il secondo modello ha la peculiarità di non prevedere limiti nella gestione delle attività di placement da parte dei privati, rimettendo ai disoccupati la scelta del soggetto a cui affidarsi per ottenere una efficiente reintegrazione nell’occupazione. Tale sistema trova la propria genesi nel sistema di voucher tedesco313, laddove è concessa al disoccupato la possibilità di scegliere il proprio operatore, attraverso la consegna di un ticket individuale. Il modello in considerazione, rispetto al precedente, determina una condizione di pressione nei confronti del soggetto pubblico minandone le ragioni di esistenza. Il livello competitivo è piuttosto feroce, dovendo l’agenzia pubblica indirizzare il disoccupato verso altri operatori in caso di mancata reintegrazione nel mercato entro un determinato lasso temporale314.
Infine l’ultimo modello di affidamento dei servizi di placement ai privati riguarda il finanziamento pubblico di specifiche strutture private ritenute essenziali nella gestione dei
313 J. LE GRAND, Models of Public Service Provision: Command and Control, Networks or Quasi-Markets?, cit.,
14, e OECD, Employment Outlook, Parigi, 2005, p. 220. Per il caso italiano, si veda M. BASSI, I nuovi servizi
per il lavoro fra azione di governo e concertazione istituzionale: l’esperienza della Lombardia, in M. Tiraboschi
(a cura di), La riforma del collocamento e i nuovi servizi per l’impiego, Giuffrè, Milano, 2003, pp. 333-334.
314 O. BRUTTEL, Contracting-out and Governance Mechanisms in the Public Employment Service, discussion
servizi di placement dei soggetti in cerca di occupazione. Tale forma di finanziamento avviene tramite la sottoscrizione di apposite convenzioni tra soggetti privati e agenzie pubbliche, laddove si tratta di coprire i bisogni di soggetti difficilmente collocabili nel mercato per peculiarità personali.
4.2. L’utilizzo del contratto nel coinvolgimento degli operatori privati
Il coinvolgimento degli operatori privati nell’esercizio di funzioni e servizi, in precedenza gestiti in via esclusiva dall’attore pubblico, è avvenuto tramite lo strumento giuridico del contratto stipulato tra i Servizi pubblici per l’Impiego e gli operatori privati fornitori del servizio.
Il contratto regola al contempo i rapporti tra attore pubblico e operatore privato, e le modalità con cui deve esser gestito il servizio esternalizzato315.
Attraverso la stipulazione del contratto l’attore pubblico assume la scelta di non erogare direttamente i servizi a favore degli utenti, optando per la loro esternalizzazione ed erogazione da parte di un soggetto terzo, a cui viene affidato tale incarico316.
L’amministrazione pubblica rinuncia in tal modo al proprio intervento diretto – attraverso la propria organizzazione o le proprie strutture – privilegiando un intervento indiretto che si concretizza nell’affidamento dell’erogazione del servizio a un soggetto fornitore esterno. Inizialmente lo strumento contrattuale è stato utilizzato per l’esternalizzazione di alcuni servizi come la formazione o la riqualfiicazione, per poi estendersi in un secondo momento ad altre attività come il matching tra domanda e offerta di lavoro.317.
315 Così come sottolineato da S. SPATTINI, Il Governo del lavoro tra controllo pubblico e neo-contrattualismo,
Giuffrè, Milano, 2008.
316 H. MOSLEY, E. SOL, Contractualism in Employment Services: A Socio-Economic Perspective , in E. Sol , W.
Westerveld (eds.), Contractualism and Employment Services – A New Form of Welfare State Governance , Kluwer Law International, The Hague, 2005
317 Australia e Olanda hanno in modo significativo esternalizzato l’attività di collocamento.
L’ordinamento australiano ha affidato all’esterno l’intera attività dei servizi pubblici per l’impiego, M. CONSIDINE, The Reform that Never ends: Quasi – Markets and Employment Services in Australia, in E. Sol, W. Westerveld (eds), Contractualism and Employment Services – A New For of Welfare State Governance, cit. , 40 – 75. Nell’ordinamento olandese, la contrattualizzazione ha riguardato in particolare le attività di reinserimento nel mercato del lavoro dei beneficiari di prestazioni sociali, E. SOL Y. HOOGTANDERS,
L’utilizzo dello strumento contrattuale ha posto l’interprete dinnanzi alla corretta identificazione del ruolo delle parti coinvolte, stante la sua natura trilaterale che prevede il coinvolgimento degli utenti beneficiari del servizio. Si è ritenuto che il soggetto pubblico non possa esser considerato come reale acquirente del servizio, quanto piuttosto come finanziatore dello stesso, poiché tale qualifica sarebbe attribuibile esclusivamente all’utente318.
A prescindere dagli aspetti qualificatori , il contratto stipulato rappresenta generalmente l’atto conclusivo di una procedura di selezione pubblica. L’agente pubblico non può scegliere discrezionalmente il prestatore del servizio, dovendo rispettare le procedure definite dal diritto pubblico nelle modalità di scelta del contraente319 .
4.3. Agenzie private e profili remunerativi: “income and outcome funding”
Steering by contract in the Netherlands:New Approches to Labour Market Intergration, cit., pp. 139-166. Per i
modelli contrattuali nell’ambito dei servizi per l’impiego e l’implementazione di politiche del lavoro nel Regno Unito, cfr. D. FINN, The Role of Contracts and the Private Sector in Delivering Britain’s
‘Employment First’ Welfare State, in E. Sol, W. Westerveld (eds.), Contractualism and Employment Services – A New Form of Welfare State Governance, cit., pp. 101-117. Per esempi di contrattualismo nella
erogazione, in particolare, di misure di politica del lavoro in Francia, cfr. B. SIMONIN, Formal
Contracting with Providers in France: A Technical Approach with Higher Political Stakes Today, in E. Sol, W.
Westerveld (eds.), Contractualism and Employment Services – A New Form of Welfare State Governance, cit., pp.281-305.
318 F. CAFAGGI, Modelli di governo e riforma dello stato sociale, in F. Cafaggi, Modelli di governo, riforma dello
stato sociale e ruolo del terzo settore, il Mulino, Bologna, 2002.
319 S. SPATTINI, Il Governo del lavoro tra controllo pubblico e neo-contrattualismo, Giuffrè, Milano, 2008,
secondo cui L’amministrazione pubblica, che ha l’obiettivo di esternalizzare un servizio, dovrà definire una procedura pubblica di selezione attraverso la quale poter scegliere il fornitore che offre il servizio richiesto al minor costo ovvero al miglior rapporto qualità prezzo. Per la procedura è prerequisito essenziale la trasparenza, garantita attraverso la definizione e la comunicazione ex ante dei criteri di selezione e del loro peso nella valutazione complessiva dell’offerta. I criteri devono essere sufficientemente previsi e non eccessivamente generici al fine di evitare arbitri. Per un ulteriore approfondimento si rimanda a E. EICHENHOFER, E., M. WESTERVELD, Contractualism: A Legal Perspective , in E. Sol, W. Westerveld, (eds.), Contractualism and Employment Services – A New Form of Welfare State
La scelta di esternalizzare il servizio, e coinvolgere partner privati comporta, per l’attore pubblico, la necessità di sviluppare strumenti di gestione del rapporto, idonei al raggiungimento dei risultati prefissati.
La platea dei soggetti privati coinvolgibili nella gestione dei servizi per l’impiego è varia e ricomprende sia gli operatori privati c.d. profit oriented, che tendono a ottenere un profitto nello svolgimento dell’attività, che i soggetti c.d. no profit. La differenza nell’individuazione dei soggetti abilitati risente fortemente delle peculiarità organizzative e istituzionali di ogni singola nazione.
Tuttavia, nonostante le peculiarità delle singole discipline nazionali, la volontà di implementare il modello di flexicurity e raggiungere gli obiettivi prefissati dalla Strategia Europea per l’Occupazione, ha spinto gli Stati Membri all’ideazione di meccanismi comuni di coinvolgimento delle agenzie private.
Il favore per l’esternalizzazione dei servizi per l’impiego a favore dei privati, ha indotto l’attore pubblico a elaborare strumenti di “gestione per contratto”320 volti a correggere le asimmetrie informative sussistenti e i possibili comportamenti opportunistici dell’agente privato, al fine di evitare l’aumento dei costi di relazione di agenzia321 .
I rischi ai quali l’attore pubblico può andar incontro possono riguardare sia la fase precedente, che quella successiva alla stipulazione del contratto.
Nelle fasi precedenti alla conclusione del contratto, il soggetto pubblico non dispone di tutte le informazioni necessarie sull’agente privato, rischiando quindi di cadere nella c.d. selezione avversa attraverso la scelta non ottimale dell’agente. Nelle fasi successive alla stipulazione del contratto, l’agente privato può operare in maniera opportunistica al fine di accrescere le proprie utilità, a scapito di quella dell’amministrazione committente, grazie anche alla difficoltà di quest’ultima di verificare il concreto svolgimento delle attività e dei compiti affidati; tale fenomeno è conosciuto come moral hazard322 .
320 O. BRUTTEL, Contracting-out and Governance Mechanisms in the Public Employment Service, discussion
paper SP I 2005-109, Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung, Berlino, settembre 2005, 1.
321 M.C. JENSEN, W.H. MECKLING, Theory of the firm: Managerial behavior, agency costs and ownership
structure, in Journal of Financial Economics, III, 1976, 305-360, e M.PILATI, S. SALVEMINI, Il contributo
della teoria dell’agenzia allo sviluppo del capitalismo manageriale, in Giornale degli economisti e annali di
economia, 1988.
322 Per un approfondimento sul moral hazard H. MOSLEY E. SOL, Contractualism in Employment Services:
A Socio-Economic Perspective, cit., 4. In generale, S. ZAMAGNI, Economia politica, cit., pp. 556, 684-685;
Gli utenti si ritrovano quindi in un contesto nel quale convivono due distinti interessi, da un lato l’interesse pubblico alla corretta erogazione del servizio, dall’altro l’interesse privato dell’agenzia di conseguire elevati risultati remunerativi. Tali differenti interessi, seppur potenzialmente convergenti, possono determinare situazioni di conflitto.
Al fine di correggere la selezione avversa, e i fenomeni di c.d. moral hazard, sono state sviluppate preventive procedure di programmazione e c.d. goal setting, successive procedure di monitoraggio e reporting323.
Il sistema di monitoraggio e di raccolta di informazioni sulle attività svolte dagli operatori privati può adiuvare nella prevenzione del fenomeno del c.d. moral hazard324, poiché le agenzie private hanno l’onere di comunicare alla pubblica amministrazione tutte informazioni sull’andamento delle attività e sui risultati ottenuti. Lo svolgimento dell’attività di monitoraggio consente la valutazione dell’operato dei soggetti privati, comportando al contempo dei consistenti costi di transazione, oltre che dei problemi di asimmetria informativa, dovuti alla difficoltà di raccogliere tutti i dati e le informazioni indispensabili al controllo e alle verifiche325.
Il sitema di monitoraggio, pur necessario, non è sufficiente, evidenziandosi la necessità di predisporre meccanismi di incentivazione economica degli operatori privati, idonei a prevenirne i comportamenti opportunistici. Poiché l’agenzia fornitrice dei servizi massimizza il suo profitto, gli incentivi dovranno remunerare il raggiungimento degli obiettivi, predeterminati dall’attore pubblico.
La remunerazione dell’attività svolta dai soggetti privati può esser determinata sulla scorta di due differenti schemi: input funding e outcome funding.
Il primo (c.d. input founding) remunera l’agenzia privata a seguito della scelta operata dall’utente. L’agenzia privata riceve la remunerazione legalmente prevista per il solo fatto di esser stata scelta e a prescindere dai risultati effettivamente svolti. Lo schema dell’input founding era ravvisabile nel sistema di tranining tedesco, nel quale le agenzie private che dovevano offrire formazione venivano remunerate in relazione all’attività svolta, a
vol. 14, n. 1, pp. 57-74; T.J MURIS, Opportunistic Behavior and the Law of Contract, in Minnesota Law
Review, 1981, n. 65, 521-590
323 S. SPATTINI, Il Governo del lavoro tra controllo pubblico e neo-contrattualismo, Giuffrè, Milano, 2008, 324 H. MOSLEY, E. SOL, Contractualism in Employment Services: A Socio- Economic Perspective, cit., 12-14. 325 E.J. JAHN, W. OCHEL, Contracting Out Temporary Help Services in Germany, CESifo Working Paper, n.
prescindere dai risultati finali conseguiti dagli utenti. Tale sistema rappresenta tuttavia un’eccezione, poiché le pressanti richieste di aumentare le performance del mercato del lavoro hanno indotto gli ordinamenti nazionali a predisporre dei sistemi di remunerazione subordinati al raggiungimento dei risultati occupazionali.
Il sistema di c.d. outcome funding garantisce la remunerazione a favore degli operatori privati solo a risultato occupazionale avvenuto. In tal modo vengono remunerati i servizi svolti, condizionatamente alla verifica dei risultati conseguiti. In particolare la remunerazione è generalmente proporzionata 1) alla velocità di ricollocazione dei disoccupati all’interno del mercato del lavoro, 2) alla loro stabilizzazione all’interno delle traiettorie occupazionali 3) al grado di difficoltà nella collocazione dell’utente.
I due sistemi considerati non si escludono vicendevolmente, essendo possibile un’adozione combinata, che preveda componenti remunerative fisse variabili. Le prime, di importo minore, a remunerazione dell’attività svolta, le seconde, prevalenti, a ottenimento del risultato occupazionale326.
La parte variabile della remunerazione viene erogata in step successivi: un importo fisso per il collocamento (c.d. placement fee), e successive tranche connesse alla stabilizzazione occupazionale.
L’adozione combinata del modello di input founding, e di output founding, è stata introdotta per la prima volta dalle Riforme Hartz in Germania, attraverso i modelli dei voucher, che concedevano al disoccupato la possibilità di scelta tra le differenti agenzie presenti, successivamente alla scelta l’agenzia introduceva il soggetto all’interno di specifici progetti di reinserimento. La ricollocazione doveva avvenire entro dodici mesi, la remunerazione decresceva progressivamente al tempo che l’utente permaneva in stato di disoccupazione. La remunerazione a favore dell’agenzia era inoltre concessa per una parte al momento dell’effettiva ricollocazione del soggetto, ma per altra parte era rimessa alla progressiva stabilizzazione dello stesso all’interno dell’impresa. Pertanto l’agenzia poteva ottenere la remunerazione complessiva derivante dal voucher solo laddove l’utente fosse rimasto all’interno dell’impresa per un periodo superiore a sei mesi.
L’ordinamento olandese si caratterizza per l’espressione no cure no pay, l’agenzia privata ottiene il compenso solo nel caso di effettivo reinserimento del lavoratore nel mercato
326 E.J. JAHN, W. OCHEL, Contracting Out Temporary Help Services in Germany, CESifo Working Paper, n.
del lavoro, per un periodo di almeno sei mesi. Nel sistema olandese l’agenzia privata ottiene un anticipo del 20 % della liquidazione finale, che dovrà esser restituita nel caso in cui non si ottenga il risultato occupazionale prefissato327. Tale modello di c.d. outcome providing è stato adottato nell’Unione Europea, ma trova la sua genesi nel sistema australiano, ove la struttura del pagamento del compenso per i fornitori privati dei servizi si compone di un importo iniziale fisso e di due quote successive corrisposte dopo tredici e ventisei settimane di permanenza all’interno del percorso occupazionale328.
L’adozione di strategie c.d. result- oriented – pur presentando un approccio positivo - può potenzialmente indurre gli operatori privati a una selezione avversa degli utenti, prendendo in carico quelli facilmente collocabili, parcheggiando , o se possibile, evitando il contatto con gli utenti difficilmente collocabili.
Inoltre l’incentivazione di una rapida ricollocazione degli utenti potrebbe determinare un effetto boomerang sui risultati occupazionali di lungo periodo. Invero, come rilevato da studi condotti, la maggior parte dei soggetti reintegrati nel mercato nelle prime tredici settimane non sono rimasti a lungo nello stato di occupazione, ritornando velocemente all’interno di programmi di reintegrazione. Tale fenomeno è spiegabile attraveso la poca ponderazione nella selezione degli impieghi in cui rico gli utenti sono stati ricollocati329.
4.4. Osservazioni sul ruolo dei Servizi Pubblici per l’Impiego nella flexicurity in action.
327 L’impostazione viene definita come Work First Strategy, E. SOL, Y. HOOGTANDERS, Steering by
Contract in the Netherlands: New Approches to Labour Market Intergration, in E. Sol, W. Westerveld (eds.),
Contractualism and Employment Services – A New Form of Welfare State Governance, cit., 147, e con riferimento al Regno Unito, R. ARNKIL, Finnish Public Employment Service Reform: The Network Model, in G. Di Domenico, S. Spattini (eds.), New European Approaches to Long-Term Unemployment, 2008.
328 O. BRUTTEL, Contracting-out and Governance Mechanisms in the Public Employment Service , discussion
paper SP I 2005-109, Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung, Berlino, settembre 2005, 1; M. CONSIDINE, The Reform that Never Ends: Quasi-Markets and Employment Services in Australia , in E. Sol , W. Westerveld (eds.), Contractualism and Employment Services – A New Form of Welfare State Governance , Kluwer Law International, The Hague, 2005.
329 M. FREEDLAND, P. CRAIG, C. JACQUESON, N. KOUNTOURIS, Public Employment Services and European
L’analisi appena svolta mostra l’esistenza di alcuni punti problematici nella definizione di un equilibrio tra l’interesse pubblico e gli interessi speculativi che sottostanno alla gestione dei servizi nel mercato del lavoro.
L’analisi dei modelli organizzativi ci consegna quindi alcuni primi aspetti di tensione nelle modalità con di implementazione di alcuni formanti della flexicurity.
Il ruolo di conductors e gestore dei rischi assunto dai Servizi Pubblici per l’Impiego