L’accezione ampia di sanzione amministrativa comprende, come si è anticipato, sanzioni punitive, riparatorie e disciplinari.
Prescindendo per un momento dalle prime — che saranno oggetto di specifica trattazione nei successivi paragrafi, incentrati sull’esame della nozione ristretta di sanzione amministrativa — verranno qui delineate le principali caratteristiche delle ultime due tipologie sanzionatorie.
A) Quanto alle sanzioni amministrative c.d. riparatorie, esse mirano a conservare o ripristinare il bene o l’interesse leso dalla violazione, attenuando o eliminando le
tema di sanzioni amministrative: considerazioni introduttive, in Le sanzioni in materia tributaria, Atti del Convegno di studio svoltosi a Sanremo, 21-22 ottobre 1978, Milano, 1979, p. 125 ss.
6 Vedi G. V
ASSALLI, Misure di prevenzione e diritto penale, in Studi in onore di Biagio Petrocelli, Milano, 1972, p. 1595; F. MANTOVANI, Diritto penale. Parte generale, cit., p. 822 ss.; G. FIANDACA,E. MUSCO,Diritto penale. Parte generale, Bologna, 2007, p. 807 ss.
7 G. C
OLLA, G. MANZO, Le sanzioni amministrative, cit., p. 100. Tra le misure di prevenzione c.d. giurisdizionalizzate rientrano, ad esempio, la sorveglianza speciale e l’obbligo di soggiorno (art. 3 l. 27 dicembre 1956, n. 1423); vedi C. E. PALIERO, A. TRAVI, La sanzione amministrativa, cit., p. 27 ss. e, in particolare, p. 33 ss.; G. VASSALLI, Misure di prevenzione e diritto penale, cit., p. 1593 ss.
8 Secondo l’orientamento dominante, le misure di prevenzione non giurisdizionalizzate non hanno natura sanzionatoria, dal momento che la loro irrogazione non postula la realizzazione di un illecito (cioè di un fatto tipico, antigiuridico e colpevole) e neppure la mera violazione di un precetto. Piuttosto, costituiscono esse stesse dei precetti, perché impongono al destinatario — ritenuto pericoloso per la pubblica sicurezza — di tenere una determinata condotta. Si pensi, ad esempio, all’avviso orale (art. 4 l. 1423/1956) e al rimpatrio con foglio di via obbligatorio (art. 2 l. 1423/1956); sul punto vedi C. E. PALIERO, A. TRAVI, La sanzione amministrativa, cit., p. 33 ss. e, in particolare, p. 37, con gli ulteriori riferimenti bibliografici.
conseguenze di questa. Infatti, attraverso le sanzioni riparatorie la pubblica amministrazione esercita una potestà sanzionatoria per così dire “strumentale rispetto al governo di un certo settore, più che una funzione di prevenzione, generale o speciale, analoga a quella della sanzione penale”9 nonché della sanzione amministrativa punitiva.
La tipologia sanzionatoria in oggetto, a sua volta, comprende sanzioni:
a) risarcitorie e ripristinatorie, che tendono al risarcimento del danno cagionato dal comportamento contra jus (in forma, rispettivamente, generica e specifica), non hanno carattere punitivo e non perseguono (almeno direttamente) finalità di prevenzione10, come dimostra la loro applicabilità anche a soggetti estranei alla violazione11;
b) alternative, che tendono alla perequazione del vantaggio patrimoniale ingiustamente acquisito dal trasgressore e sono applicabili nei casi in cui la pubblica amministrazione ravvisi l’inopportunità di far ricorso alla sanzione ripristinatoria prevista dalla legge. Nonostante la loro natura pecuniaria, tali sanzioni non hanno una funzione punitiva e sono pertanto sottratte alla disciplina dettata dalla legge 689/1981; vengono invece sottoposte alla disciplina delle sanzioni amministrative ripristinatorie, in considerazione del rapporto di alternatività che le lega ad esse12.
B) Quanto alle sanzioni amministrative disciplinari, esse colpiscono comportamenti realizzati nell’ambito di particolari rapporti tra l’amministrazione e l’autore della violazione. Infatti, presupposto per la loro applicazione è che il trasgressore rivesta una
9 P. C
ERBO, Le sanzioni amministrative, cit., p. 33.
10 Mentre “le sanzioni punitive hanno carattere meramente afflittivo e sono ricollegate al verificarsi in concreto della fattispecie legale, senza alcuna facoltà di scelta per l’amministrazione in ordine alla loro irrogazione se non per la misura della sanzione, con la conseguenza che la contestazione dell’intimato si risolve nel dedurre il proprio diritto soggettivo a non subire l’imposizione di prestazioni patrimoniali fuori dei casi espressamente previsti dalla legge; al contrario, le misure ripristinatorie (o quelle sostitutive) tendono a realizzare direttamente l’interesse pubblico di settore leso dall’atto illecito e all’amministrazione è data di regola la scelta della misura repressiva più idonea a soddisfare quell’interesse, con la conseguenza che, in tal caso, sussistono in capo al privato soltanto posizioni soggettive di interesse legittimo”, P.CERBO, Le sanzioni amministrative, cit., p. 4, nt. 6.
Dall’assenza del carattere punitivo, poi, discende l’inapplicabilità dei principi generali di cui alla legge 689/1981. Le sanzioni risarcitorie si connotano, infatti, per l’irrilevanza dell’elemento soggettivo, per la trasmissibilità dell’obbligazione di pagamento e per l’imprescrittibilità; vedi A. TRAVI, Sanzioni
amministrative e Pubblica Amministrazione, cit., p. 82 ss.
11 Per esempio, nell’ambito della normativa edilizia (nella quale sono prevalentemente previste tali sanzioni) il destinatario del provvedimento ripristinatorio può essere anche il soggetto che ha disponibilità del bene realizzato in violazione della suddetta normativa; invece, salvo eccezioni, le sanzioni punitive sono dirette al responsabile dell’illecito.
12 Vedi G. C
OLLA, G. MANZO, Le sanzioni amministrative, cit., pp. 148-150; C. E. PALIERO, A. TRAVI, La sanzione amministrativa, cit., p. 46.
specifica qualifica attribuitagli da un provvedimento della pubblica amministrazione13. Il legame che si instaura tra quest’ultima e il privato non si inscrive necessariamente in una relazione gerarchica, tuttavia è sufficiente per conferire all’amministrazione una particolare potestà che si estrinseca nel controllo del comportamento del soggetto (nell’ambito della predetta relazione) e nell’irrogazione di sanzioni — a contenuto personale o patrimoniale14 — a seguito dell’accertamento dell’illecito.
Tale illecito consiste nella violazione non di uno specifico dovere di condotta, ma di un generale dovere di comportamento. Da ciò derivano profili peculiari dell’illecito disciplinare: a) l’indeterminatezza della fattispecie, proprio per l’impossibilità di tradurre in specifiche disposizioni il contenuto di quello che è un generale dovere di comportamento15; b) la necessità di una valutazione tecnica della autorità competente in ordine alla sussistenza dell’illecito e della misura della sanzione16.
Giova tuttavia sottolineare che, benché le sanzioni disciplinari costituiscano un tertium genus rispetto alle sanzioni punitive e non possa ad esse applicarsi la disciplina della legge 689/1981, la giurisprudenza costituzionale17 ha statuito che “le sanzioni disciplinari, in quanto incidenti sullo stato della persona nell’impiego o nella professione, richiedono, per la loro irrogazione, il rispetto di garanzie di tipo paragiustiziale, quali la contestazione di addebiti, l’istruttoria, la partecipazione dell’interessato al procedimento, la valutazione e il giudizio, garanzie tutte ispirate a
13 Sui provvedimenti idonei a costituire siffatti rapporti vedi C. E. P
ALIERO, A. TRAVI, La sanzione
amministrativa, cit., p. 53. Tuttavia, si ricordi che la giurisprudenza ha talora ritenuto sufficiente, ai fini
dell’applicazione delle sanzioni disciplinari, anche la posizione del funzionario di fatto,ivi, p. 52, nt. 131.
14 Le sanzioni disciplinari, infatti, possono essere pecuniarie, interdittive, morali o fisiche (come, ad esempio, nell’ordinamento militare), G. COLLA, G. MANZO, Le sanzioni amministrative, cit., p. 133.
15 Vedi C. E. P
ALIERO, A. TRAVI,voce Sanzioni amministrative, cit., p. 381.
A tal proposito è stato infatti osservato: “una differenza fra sanzioni amministrative non disciplinari e sanzioni disciplinari si riscontra anche nel tipo di comportamento sanzionato, nel senso che, di solito, le prime sono previste per comportamenti “in positivo” (in quanto l’illecito tipico proibisce una specifica condotta), mentre le seconde attengono ad un comportamento “in negativo” (in quanto l’illecito è rappresentato dalla mancata rispondenza della condotta ai doveri imposti da un determinato status). In altre parole la sanzione amministrativa non disciplinare colpisce una condotta, omissiva o commissiva, perché proibita in quanto tale, mentre la sanzione disciplinare consegue ad una condotta, non perché, in generale, questa sia specificamente proibita ma perché essa non si è conformata ad un certo quadro (o, almeno ad uno standard minimo) dei doveri che lo status del soggetto impone”, P. CERBO, Le sanzioni
amministrative, cit., p. 30.
16 Così G. C
OLLA, G. MANZO, Le sanzioni amministrative, cit., p. 65; contra C. E. PALIERO, A. TRAVI,
La sanzione amministrativa, cit., pp. 56-57.
principi analoghi a quelli che si dispiegano con piena e più estesa attuazione nei procedimenti giurisdizionali”18.