Il quadro sin qui delineato dell’apparato sanzionatorio amministrativo, benché essenziale, è comunque idoneo a mettere in luce la sua complessità. Complessità che deriva, innanzitutto, dalla moltiplicazione delle tipologie sanzionatorie e dal progressivo innalzamento del loro coefficiente di afflittività (con le correlate problematiche in ordine alla tutela dei diritti fondamentali dell’individuo); e, poi, dalla moltiplicazione delle deroghe alla fondamentale disciplina della legge 689/1981, la quale, a dispetto o — sarebbe forse meglio dire — ben oltre le originarie intenzioni legislative, assume sempre più carattere residuale.
Per quanto concerne la moltiplicazione delle tipologie sanzionatorie e l’incremento della loro afflittività, basti pensare, per esempio, al già citato ampliamento del novero delle sanzioni interdittive per effetto, in particolare ma non solo, del decreto legislativo 507/1999 che ha trasformato molte sanzioni interdittive penali in corrispondenti sanzioni amministrative. Il che solleva evidenti e spinose problematiche con riferimento alla tutela del fondamentale diritto di difesa. Infatti, se l’irrogazione della sanzione penale, anche accessoria, segue ad una pronuncia giurisdizionale che conclude un iter processuale articolato in modo da assicurare l’esercizio del diritto alla formazione della prova in contraddittorio e, più in generale, del diritto di difesa, l’irrogazione della sanzione amministrativa (salvi i casi di connessione contemplati dalla legge) avviene ad opera di un soggetto non giurisdizionale, attraverso un provvedimento che ha natura di
79 Ivi, p. 193. 80 P.C
atto amministrativo e la cui adozione è sì frutto di un procedimento in qualche misura volto ad assicurare il suddetto diritto, ma in misura certamente inferiore a quella del processo penale. Ebbene, se tali differenze procedimentali si giustificano anche alla luce del fatto che le sanzioni penali, da un lato, e amministrative, dall’altro, hanno un diverso grado di afflittività (potendo solo le prime incidere sulla libertà personale ed essendo proprio per questo corredate di un più articolato apparato di garanzie), costituisce un’irragionevole disparità di trattamento il fatto che sanzioni amministrative identiche a quelle penali siano irrogate nel rispetto di un più modesto livello di garanzie individuali. Nel caso ora considerato, infatti, l’irrogazione tramite un procedimento meno garantito di quello penale discende esclusivamente dalla mera declassificazione della sanzione interdittiva penale nell’omologa amministrativa, senza alcuna modifica sostanziale del contenuto e dell’afflittività della stessa. In altri termini, il trasgressore è colpito da una sanzione interdittiva afflittiva tanto quanto quella penale in seguito ad un procedimento amministrativo, meno garantito dell’altro, in conseguenza di una mera operazione di “rietichettatura” delle tipologie sanzionatorie.
È vero, come si potrebbe obiettare, che le sanzioni interdittive hanno perlopiù natura accessoria e che l’apparato di garanzie processuali penali è predisposto in funzione dell’idoneità della pena (principale) a comprimere la libertà personale (che invece in alcun modo può essere intaccata dalla sanzione amministrativa); ma è anche vero, a nostro parere, che pure le sanzioni interdittive implicano, in qualche misura, una limitazione della libertà personale (sia pure in senso lato intesa); cosicché, resta l’irragionevolezza del diverso trattamento e, al contempo, si rafforza l’esigenza di individuare una differenza sostanziale tra le varie tipologie sanzionatorie, per ovviare all’appiattimento di quella amministrativa su quella penale, al mantenimento di una distinzione solo formale e, in ultimo, al rafforzamento delle evidenziate sperequazioni sul piano delle garanzie individuali81.
Per quanto concerne, invece, la moltiplicazione delle deroghe alla fondamentale disciplina della legge 689/1981, essa deriva, oltre che dalla diversificazione delle sanzioni, anche dalla perdurante mancanza di un disegno di politica punitiva organico e
81 Invero, il problema della distinzione tra il penale e l’amministrativo, soprattutto per le conseguenze che ne derivano sul piano delle garanzie individuali, non è recente; si consideri che già la Corte Europea dei diritti dell’uomo, sin dal caso Ozturk, enucleò un concetto di matière penale, che prescinde dalla qualificazione formale della tipologia sanzionatoria da parte dello Stato. Vedi CEDU, sent. 21 febbraio 1984, Ozturk c. Germania, con nota di C. E. PALIERO, “Materia penale” e illecito amministrativo
secondo la Corte europea dei diritti dell’uomo: una questione “classica” a una svolta radicale, in Riv. it. dir. proc. pen., 1985, p. 894 ss.
teso a tracciare nitidamente il volto dell’illecito amministrativo e della relativa risposta sanzionatoria.
Tra i sistemi normativi derogatori, per più profili, alla suddetta disciplina particolare rilievo assume quello relativo alla circolazione stradale. Tuttavia, non mancano settori in cui le summenzionate deroghe hanno carattere puntuale, finendo comunque non di rado per inasprire il trattamento sanzionatorio; si pensi, ad esempio, a quelle determinanti l’inapplicabilità dell’art. 16 l. 689/1981 (cioè dell’istituto del pagamento della sanzione pecuniaria in misura ridotta), il quale consente al trasgressore di estinguere l’illecito pagando una sanzione inferiore a quella prevista e, quindi, di evitare anche l’irrogazione delle sanzioni accessorie (è questo il caso dell’art. art. 3, u. co., d.lgs. 507/1999, in materia degli alimenti).
Ora, non si intende certo esprimere un giudizio negativo sulle disposizioni derogatorie in generale, non solo perché esse sono assai numerose, disseminate nelle pieghe della legislazione speciale e perciò difficilmente ponderabili nel loro complesso; ma anche perché non è affatto escluso che tali disposizioni, per le peculiarità delle materie cui ineriscono, possano talora essere necessarie o opportune in relazione alla finalità di prevenzione generale verso la quale la sanzione amministrativa punitiva pur sempre deve tendere. Piuttosto, si intende sottolineare che la presenza di numerose deroghe alla disciplina fondamentale della legge 689/1981 è tale che, se per un verso pare azzardato affermare che questa sia ormai applicabile solo in casi del tutto marginali, per l’altro non pare affatto fuorviante pensare al suo ambito applicativo come ad un territorio dai confini estremamente frastagliati e destinato, salvo radicali inversioni di tendenza, a subire un’ulteriore e progressiva erosione.
Un’ultima osservazione: se la complessità dell’attuale organizzazione socio- economica e dei settori in cui si esplica l’attività umana rende opportuno diversificare la disciplina sanzionatoria pure amministrativa anche in nome di irrinunciabili istanze di prevenzione generale, diventa allora imprescindibile apprestare apparati di garanzie individuali adeguati a controbilanciare in sede applicativa l’incremento di afflittività che, come si è visto, ha interessato la sanzione amministrativa soprattutto negli anni più recenti. Ciò alla luce delle perduranti istanze di razionalizzazione dell’apparato punitivo complessivamente inteso e in prospettiva di un futuro ampliamento, anche ad opera della depenalizzazione, dell’area dell’illecito punitivo amministrativo.