Segue: b) La Convenzione di Dublino del

Negli anni '90 il dispositivo europeo in materia di asilo inizia a prendere forma e, in materia di richiedenti asilo e rifugiati, ha una certa influenza sugli ordinamenti nazionali. Di conseguenza si avvia un

processo di armonizzazione delle politiche comunitarie in tema di riconoscimento del diritto di asilo, dopo una prima fase di cooperazione intergovernativa.

La prima tappa della comunitarizzazione si ha grazie al Consiglio europeo di Londra del 1986, il quale introduce alcuni provvedimenti volti alla lotta all'immigrazione clandestina organizzata, nonché all'individuazione delle misure da adottare per favorire una politica comune in materia di asilo. Nello stesso anno si viene a creare un gruppo ad hoc dei Ministri responsabili dell'immigrazione con l'obiettivo di studiare i problemi legati all'immigrazione e all'asilo106_{. In}

particolare tale gruppo ha dato vita a due progetti di convenzione: il primo sull'attraversamento delle frontiere, che, tuttavia, non è andato a buon fine; il secondo, che è poi divenuto, nel 1990, la Convenzione sulla determinazione dello Stato competente per l'esame di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri delle Comunità europee107_{. Quest'ultima – meglio nota come Convenzione di}

Dublino108 _{– venne firmata il 15 giugno del 1990 e rispetto alla}

Convenzione di applicazione degli accordi di Schengen del 1990, aveva forza vincolante per gli Stati ed era maggiormente garantista nei confronti dei rifugiati affinché non si verificassero casi di “richiedenti asilo in orbita” e di “asylum shopping”. A tal fine contiene alcune disposizioni che fissano criteri per la determinazione dello Stato competente per l'esame della richiesta di asilo109_{; in particolare prevede}

che ogni domanda di asilo venga esaminata da un solo Stato membro dell'Unione europea – cioè dallo Stato rientrante nello spazio Schengen 106 Cfr. N. PETROVIĆ, op. cit., p. 47 e ss.

107 Cfr. F. CHERUBINI, op. cit., p.141 e ss.

108 Tale Convenzione è entrata in vigore il 1° settembre del 1997 per Belgio, Danimarca, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, Regno Unito e Spagna; esattamente un mese dopo per Austria e Svezia. Mentre per la Finlandia è vigente dal 1° gennaio 1998.

109 Per determinare la competenza sull'esame delle domande di asilo da parte delle autorità sono state istituite nei singoli stati le Unità Dublino che sono costituite presso i ministeri degli Interni e operano in costante dialogo tra loro.

dove si è verificato l'ingresso del richiedente110_{. I criteri di competenza}

sono disciplinati dall'art. 4 a 8 e sono seguono l'ordine di priorità. Il primo criterio si colloca all'art. 4 che recita: “Se ad un membro della famiglia del richiedente asilo è stato riconosciuto lo status di rifugiato ai sensi della Convenzione di Ginevra, modificata dal Protocollo di New York, in uno Stato membro ove risiede legalmente, questo Stato è responsabile dell'esame della domanda, purché gli interessati lo desiderino. Membri della famiglia sono esclusivamente il coniuge del richiedente asilo, i figli di età inferiore ai 18 anni, non sposati, oppure il padre o la madre se il richiedente asilo è egli stesso minore di età inferiore ai 18 anni, non sposato”. Questa disposizione pone dei problemi perché si riferisce a 'nucleo familiare' in un'accezione restrittiva, perché si riferisce ai membri della famiglia di un rifugiato già riconosciuto come tale, escludendo quindi i richiedenti asilo. Nella prassi accade spesso che più membri della stessa famiglia siano obbligati a presentare domanda di asilo in diversi Paesi e in diversi periodi di tempo. Questo comporta che nell'ipotesi in cui venisse loro riconosciuto lo status di rifugiato in detti Paesi, essi avrebbero diritto di risiedere solo nei Paesi in cui la domanda sia stata accolta e di conseguenza verrebbe violata la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali nel suo art. 8, che disciplina l'unità familiare.

Gli altri criteri previsti mettono in luce una certa libertà del richiedente asilo nello scegliere il Paese presso cui depositare la domanda; in particolare in caso di permessi di soggiorno o visti scaduti, qualora l'individuo non abbia lasciato il territorio comunitario e il suo permesso di soggiorno sia scaduto da più di due anni, o il suo visto sia scaduto da più di sei mesi. Questo costituisce elemento di novità rispetto alla Convenzione di Schengen dove era negata tale possibilità.

L'art. 30 par. c infatti prevedeva che “anche nel caso di titoli di soggiorno scaduti, il Paese competente a esaminare la domanda di asilo sarebbe stato il Paese che aveva emesso il titolo di soggiorno”111_{. Altro}

aspetto innovativo è dato dall'art. 6 che stabilisce: “Se il richiedente l'asilo ha varcato irregolarmente, per via terrestre, marittima o aerea, in provenienza da uno Stato non membro delle Comunità europee, la frontiera di uno Stato membro, e se il suo ingresso attraverso detta frontiera può essere provato, l'esame della domanda di asilo è di competenza di quest'ultimo Stato membro. La competenza di detto Stato è tuttavia esclusa qualora sia provato che il richiedente l'asilo ha soggiornato nello Stato membro nel quale ha presentato la sua domanda almeno sei mesi prima della presentazione della domanda stessa. In tal caso l'esame della domanda di asilo è di competenza di quest'ultimo Stato”. Questa disposizione sembra poter superare la ristretta nozione di nucleo familiare data dall'art. 4.

All'interno della Convenzione di Dublino manca una disposizione che metta in risalto il fatto che, sugli Stati membri non grava alcun obbligo riguardo all'ammissione dei richiedenti asilo112_{; mentre nella}

Convenzione applicativa del trattato di Schengen tale mancanza risulta coerente con il principio di non refoulement disciplinato all'art. 30 della Convenzione di Ginevra. Una simile carenza fa sorgere alcuni dubbi a proposito della possibilità dei richiedenti asilo di ottenere un'ammissione temporanea all'interno del territorio dello Stato membro scelto per il deposito della domanda di asilo. In quest'ottica, riguardo alle rapporto di competenza dei Paesi membri con gli organi comunitari si è registrato un aumento delle materie concorrenti, nonostante il disaccordo degli Stati membri, in special modo riguardo

111 Cfr. E. BENEDETTI, op. cit., p.140.

112 Infatti gli Stati hanno la facoltà di rinviare un richiedente asilo in un Paese fuori dall'Unione europea, secondo i criteri adottati dalle singole legislazioni nazionali. In tal modo ogni Paese può ritenersi competente anche nei casi in cui la Convenzione la escluderebbe.

alle tematiche sensibili e appartenenti al c.d. dominio riservato dello Stato113_{. Oltre a questi elementi di differenza, possiamo osservare che}

vi è uno stretto legame tra la Convenzione di Dublino e la Convenzione Schengen, in quanto la prima ha lo stesso ambito di applicazione dell'art. 28 e ss. della seconda. Inoltre non tutti gli Stati parte della prima sono parte della seconda. Sulla base di questi presupposti, su sollecitazione del Comitato esecutivo della Convenzione Schengen, venne firmato a Bonn il 26 aprile del 1995 un Protocollo in base al quale le pertinenti norme della Convenzione Schengen sarebbero state sostituite da quelle della Convenzione di Dublino, non appena questa fosse entrata in vigore. Mentre le altre norme della Convenzione di applicazione sarebbero rimaste vigenti tra i suoi Stati parte, in modo da separare l'ambito di applicazione ratione

personarum delle norme sulla eliminazione dei controlli delle frontiere

comuni e l'attraversamento delle frontiere esterne da quello della Convenzione di Dublino.

L'art. 18 della Convenzione di Dublino che introduce un importante organo, ossia un comitato, deputato a trattare “su richiesta di uno o più Stati membri, qualsiasi problema di carattere generale relativo alla applicazione e all'interpretazione” della Convenzione e, «più specificamente competente a adottare alcune misure, fra le quali le revisioni o le modifiche – soggette comunque a ratifica statale – necessarie in funzione della realizzazione delle finalità dell'art. 8A del trattato che istituisce la Comunità economica europea»114_{. Questa}

disposizione è importante perché evidenzia la natura ibrida della Convenzione, essendo questa frutto di cooperazione intergovernativa. Infatti il Comitato è composto da un rappresentante per ogni Stato membro e per la Commissione europea, mentre la sua Presidenza è riservata allo Stato membro che detiene la Presidenza del Consiglio. 113 Cfr. E. BENEDETTI, op. cit., p.138 e ss.

Infine la Convenzione è importante perché pone le basi per uno scambio di informazioni tra gli Stati membri affinché ne sia garantita un'efficiente applicazione; in proposito l'art. 15 prevede l'informatizzazione di detti dati, da realizzarsi in un momento successivo, cioè quando siano soddisfatte talune condizioni relative alla tutela della privacy115_.

7.3 L'evoluzione della normativa comunitaria in materia di asilo