e dunque progettare statistiche che siano rilevanti e pertinenti. Altrimenti è chiaro che l’informazione statistica potrà anche essere perfettamente in linea con le specifiche progettuali, ma non avere le suddette caratteristiche desiderabili in termini di qualità. Nella seconda fase invece, quella della produzione in senso stretto di dati statistici, la qualità si misura verificando la coerenza tra i dati effettivamente prodotti e le specifi-che progettuali: quello specifi-che ho realizzato corrisponde al disegno specifi-che avevo progettato? A tale proposito anche nei pareri, nei documenti e nelle audizioni della Cogis, in varie occasioni, abbiamo avuto modo di constatare questo tipo di criticità. Solo per fare un esempio, in positivo, con riferimento alla fase della produzione in senso stretto: come Cogis abbiamo indagato e ci sembra di poter rilevare che le revisioni dei dati di conta-bilità nazionale sono limitate, per cui la devianza dalle stime preliminari rispetto alle elaborazioni finali dà prova di una qualità dei dati di contabilità nazionale, in questo senso sicuramente elevata rispetto ai criteri dianzi precisati.
Questo esempio ci consente di poter dire - poi i relatori si pronunceranno rispetto alla conformità ai codici comunitario e nazionale - che il livello di qualità della produzio-ne statistica nazionale è sicuramente alto. Forse maggiori criticità le affrontiamo dal punto di vista della progettazione, con riferimento anche alla presenza di difficoltà organizzative, rispetto alle quali si rileva opportuno il programma di riorganizzazione dell’Istituto avviato dal Presidente dell’Istat.
Delle prospettive parleranno in particolare sui diversi temi i vari relatori, se è consenti-to a me in questa sede, nella mia chiave di osservazione dei fenomeni dal punconsenti-to di vista anche della mia collocazione istituzionale, vorrei evidenziare alcune criticità rispetto alla qualità del dato nel suo complesso, con riferimento alla progettazione istituzio-nale. Anche se non è sede di dibattito di temi politici, o comunque di attenzione del responsabile della politica pubblica, ho individuato quattro temi:
u una nuova regolamentazione della diffusione dei micro dati: con il decreto
legi-slativo del 25 maggio 2016, n. 97 è stato introdotto il Freedom Of Information Act (Foia);
u una riorganizzazione su basi più moderne del Sistan: tema su cui ci saranno dei
contributi anche in altre sessioni parallele, come avete già visto;
u un rafforzamento dei poteri di coordinamento, controllo e sanzione da parte di
Istat nei confronti degli altri soggetti del Sistan;
u una cooperazione rafforzata fra Istat e altri produttori di dati.
Questo in estrema sintesi, non so se ho sintetizzato troppo brutalmente o eccessiva-mente il portato delle conclusioni anche della Cogis, che sono pubblicate e disponibili sul sito della Presidenza del Consiglio dei Ministri, nell’area dedicata ai lavori della Cogis. Sono i convincimenti fondamentali rispetto alla riorganizzazione progettuale in termini di evoluzione normativa che dovrebbe avere il Sistema della statistica ufficiale nel nostro Paese. Ho visto che sul tema si è pronunciato anche stamattina il Presidente, proprio nelle conclusioni, io vi voglio rileggere questo passaggio, in cui lui ha detto: “Sarebbe importante che al nostro impegno sulla qualità, come motore propulsivo per la credibilità dei dati e per una sempre maggiore fiducia da parte dei cittadini e della società civile, facesse riscontro anche una formale assunzione di responsabilità da parte del sistema Paese”. Poi proseguiva, prima delle conclusioni, accennando al tema del Commitment of confidence, che voi già conoscete.
Su questi specifici argomenti ci riferiranno i relatori. Volevo aggiungere solo, non so se sia possibile per i limiti di tempo che abbiamo oggi, il tema dell’aggiornamento del Codice italiano, perché parliamo di qualità e quindi anche di come la qualità è norma-ta nel nostro sistema istituzionale. Vorrei segnalare che sicuramente l’aggiornamento
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del Codice italiano, se vogliamo aggiungere un quinto punto rispetto ai quattro che ho provato ad individuare come necessità, dovrebbe tenere in considerazione anche la priorità del riordino della disciplina dell’informazione statistica. Sicuramente l’ag-giornamento del Codice italiano è uno di questi aspetti, il quinto, se posso aggiungerne un altro.
Ciò con riferimento a due criticità in particolare che a noi, a tutta la Commissione, è sembrato di poter individuare: la definizione dei princìpi del Codice deve necessaria-mente accompagnarsi alla definizione di indicatori che devono fungere da criteri di riferimento per l’applicazione di questo stesso Codice, così come fatto dal Codice euro-peo, se vogliamo allinearci alle best practices europee, tenuto conto che, come sapete, tutto il funzionamento del sistema statistico nazionale è completamente conformato alla normativa europea.
La seconda criticità riguarda, invece, la definizione del campo di applicazione del Co-dice, ovvero la definizione delle statistiche a cui si applica e dei soggetti a cui è rivol-to. Un tema su cui Eurostat, e la peer review report hanno formulato una specifica raccomandazione, la numero 3, ovvero una chiara definizione del termine “statistica ufficiale” a cui immaginiamo occorra dare una risposta.
I relatori di oggi affronteranno questi temi, in primis la dottoressa Tartari del Cisis, che ci parlerà della partecipazione delle Regioni alla formulazione e al monitoraggio del Psn, i punti di forza e di debolezza. La sua relazione si incentrerà in particolare sulla formulazione dei Programmi statistici regionali.
Le dottoresse Brancato e Signore dell’Istat ci daranno invece uno spaccato sui punti di forza e prospettive future della qualità della statistica ufficiale, con particolare rife-rimento alla normativa europea. La dottoressa D’Angiolini dell’Istat focalizzerà il suo intervento in particolare sulle prospettive in chiave strategica con riferimento al Sistan. Da ultimo la dottoressa Lopedote ci parlerà della qualità dal punto di vista degli utenti della Cuis, con specifico riferimento al suo contesto. Grazie.
Prego dottoressa Tartari.
Buongiorno, io ho pensato di introdurre il tema della qualità dell’informazione sta-tistica e della qualità della programmazione stasta-tistica partendo dalla considerazione che alcuni requisiti di qualità del prodotto statistico, oltre che gli aspetti tecnici del processo di produzione, attengono e riguardano gli aspetti macro della pianificazione e programmazione dei sistemi. Tra i requisiti di qualità si rilevano, su questo aspetto, la pertinenza e l’integrazione dei sistemi.
Sono temi che sono già stati affrontati e sottolineati da oltre un decennio: ho riletto gli atti della Conferenza Nazionale di Statistica del 2002 e ho trovato che Trivellato sottolineava che si deve parlare di pertinenza del sistema nel suo insieme, non solo di pertinenza del dato o dell’output. Sull’integrazione ultimamente (e precisamente nel parere al Programma Statistico Nazionale 2014-2016 – Aggiornamento 206) la Commissione per la Garanzia dell’Informazione Statistica (Cogis), sottolineava che il tema dell’integrazione va visto sia tra i lavori a titolarità Istat e altri lavori, ma anche tra fonti amministrative e quindi tra amministrazioni che producono dati. Anche la recente modifica e integrazione al comma 2 dell’articolo 13 del Decreto Legislativo 322/89 sottolinea che: “Il programma statistico nazionale deve prevedere modalità di raccordo e di coordinamento con i programmi statistici predisposti a livello regionale”. Alla luce di queste considerazioni, vorrei brevemente illustrare gli elementi di poten-zialità e criticità rispetto agli obiettivi di raccordo e coordinamento della
programma-Maria Elena Tartari
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zione che gli Uffici di Statistica delle Regioni si trovano ad affrontare quando ragio-nano di programmazione in ambito Sistan, o nell’ambito dei propri Sistar (Sistemi Statistici Regionali) o nell’ambito delle proprie amministrazioni nello svolgimento della funzione statistica.
Partirei dagli aspetti della partecipazione delle Regioni alla formulazione del Pro-gramma Statistico Nazionale (Psn). Nella proPro-grammazione 2017-2019 si osserva, in prima battuta, che rimane limitata la partecipazione alla produzione di statistiche ufficiali a cura di amministrazioni territoriali tra cui regioni, province e comuni, e che questa spesso è finalizzata ai bisogni informativi locali.
Effettivamente gli Uffici di Statistica delle Regioni partecipano alle attività previste nel Psn come titolari di propri lavori solo con 60 lavori su 864, sono il 7 per cento. Questa quantificazione però non è esaustiva, perché le Regioni partecipano anche con il ruolo di organi intermedi, o di rispondenti ad attività del Psn di cui sono titolari ISTAT o altri Enti. Nel dimensionare queste ulteriori forme di partecipazione, devo dire che si incontrano delle difficoltà: innanzitutto l’operazione di quantificazione non è semplice, perché, ba-nalmente, dalle tabelle di riepilogo dei lavori del Psn il ruolo di organo intermedio o rispondente non emerge. Anche dalla lettura delle schede Psn non è agevole rintracciare questa informazione e, una volta rintracciata, occorre evidenziare che sicuramente è riportata con qualche imprecisione e non aggiornamento. Ad ogni modo, stante questa difficoltà, abbiamo fatto un’operazione di ricognizione, sicuramente perfettibile, sulle schede 2016, operazione che ha portato a totalizzare altri 110 lavori svolti come organi intermedi o rispondenti da parte delle Regioni, che sommati ai 60 precedenti totalizzano un’incidenza del 20 per cento: un lavoro su cinque vede la presenza delle Regioni. Bisogna sottolineare inoltre la qualificazione di questi lavori. Il ruolo di organo in-termedio di rilevazione non è sempre connotato da sola e pura operatività: l’impegno diretto in una rilevazione per una Regione comporta spesso l’intervento sui contenuti stessi della rilevazione, sull’organizzazione o riorganizzazione del flusso informativo. Tale impegno è spesso finalizzato a produrre un’utilità interna per la Regione stessa che agisce come organo intermedio: attraverso l’intervento si cerca infatti di soddisfare anche esigenze conoscitive regionali, ampliando e contestualizzando la rilevazione, ad esempio, senza duplicarla, per poter generare un patrimonio informativo che alimenti anche i sistemi informativi dell’ente.
Quando poi il coinvolgimento delle Regioni come organi intermedi di rilevazione si attua tramite trattamento di archivi amministrativi che la Regione ha già all’interno della sua amministrazione, l’attività dell’Ufficio di Statistica è ancora di più spostata su operazioni complesse di coordinamento e raccordo con altri soggetti interni e di miglioramento e documentazione della qualità dei dati, degli archivi, dei processi. Il trattamento di dati generati da archivi amministrativi, svolto per la verifica e utilizzo di questi a fini statistici, comporta operazioni ad alto contenuto metodologico. Le Regioni sono poi connotate spesso come organi intermedi nel Psn, quando colla-borano a studi progettuali di altri soggetti Sistan ove svolgono invece, oltre alla pura operatività, anche azioni di progettazione e di definizione di metodologie.
Anche nelle attività a titolarità regionale nel Psn non si registrano più (come in pas-sato) soltanto lavori a valenza prototipale: ad oggi ritroviamo nel Psn diversi lavori finalizzati alla realizzazione di sistemi informativi statistici regionali, e soprattutto diverse attività statistiche regionali con valenza interregionale, che danno risposta ad esigenze informative comuni sul territorio nazionale. Queste ultime sono lavori sui quali gli uffici di statistica si coordinano e che avrebbero bisogno di essere riviste e adeguate sotto l’aspetto della titolarità del lavoro dichiarata nella scheda Psn.
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Con riguardo alla partecipazione e alla programmazione nazionale cito ancora un ri-ferimento alle iniziative che le Regioni promuovono di coordinamento fra enti. Spesso all’attività regionale corrisponde, sulle stesse materie, anche un’esigenza statistico-informativa di soggetti di livello centrale o comunitario. Gli Uffici di Statistica delle Regioni, attraverso il Cisis (Coordinamento Interregionale per i Sistemi Informatici Statistici e Geografici) promuovono da tempo la co-progettazione e il coordinamento delle iniziative produttive dei diversi soggetti del Sistan. Il Cisis, in collaborazione con i Coordinamenti tecnici interregionali delle Commissioni di settore della Conferenza delle Regioni, promuove iniziative di co-progettazione, co-gestione, definendo attività statistiche ancora una volta a titolarità congiunta, solitamente precedute da intese formalizzate nelle sedi istituzionali, conferenza Stato-Regioni, o Stato-Regioni-Auto-nomie locali.
Anche in questi casi emerge la necessità di adeguare il dettaglio della titolarità delle at-tività del Psn, definendo atat-tività statistiche a titolarità congiunta, sulla base di specifici accordi, con conseguente possibilità da parte di ciascuno di trattare i dati, sulla base e in ragione delle relative finalità e competenze. Alla luce di queste considerazioni, è evidente che devono emergere - tramite opportuna evidenziazione e formalizzazione - nuovi ruoli più idonei a rappresentare tutte le fattispecie di contributi regionali alla produzione statistica nazionale. Nuovi ruoli sarebbero da prendere in considerazio-ne per una loro “messa a sistema”; le novità attengono la titolarità interregionale e la collaborazione ad attività con altri soggetti, svolgendo ruoli di soggetto attivo su fasi proprie del processo di lavoro. Sono forme di partecipazione più articolate e rispondenti all’evoluzione di esigenze di integrazione e cooperazione: probabilmente sono maturi i tempi per rimeditare la configurazione di taluni processi di produzio-ne statistica, storicamente centrati sull’uni-titolarità (prevalentemente Istat), che si sono evoluti in senso policentrico con il contributo qualificato anche delle Regioni. Probabilmente anche all’interno dei circoli di qualità si rende opportuno esamina-re e discuteesamina-re queste esigenze e opportunità di riconfigurazione dei ruoli. I circoli di qualità devono essere infatti il motore per la predisposizione del Psn anche in questo senso. Le Regioni partecipano ai circoli, a tutti gli undici circoli di settore, e direi che la partecipazione è assicurata, sia come livello interregionale da un componente Cisis, sia da singole Regioni con i propri lavori.
Un’ultima annotazione, prima di passare a parlare della programmazione regiona-le, riguarda la partecipazione delle Regioni alla programmazione statistica europea. Sotto questo profilo occorre prendere in considerazione l’opportunità di inserire le Regioni anche nella fase ascendente della programmazione delle statistiche europee, affinché le Regioni possano, ad esempio, provvedere tempestivamente a valutare l’im-patto delle decisioni del sistema statistico comunitario sui sistemi statistici regionali. Sottolineo che, dal punto di vista sostanziale, in Italia le Regioni costituiscono il fulcro delle politiche territoriali di solidarietà e coesione. Su questi temi le Regioni hanno conseguentemente attribuzioni rilevanti in termini di funzioni regolatorie e gestiona-li; queste funzioni necessitano quindi di un adeguato supporto conoscitivo di tipo stati-stico, che deve tener conto del coordinamento tra attività statistica europea con quella territoriale, perché è a questo livello (regionale) che poi si realizzano le politiche. Da quanto premesso si può certamente affermare che con alcuni aggiustamenti le forme di partecipazione delle Regioni alla formulazione di Psn possono essere rese ancora più fattive e costruttive, ma, dall’altro lato, và detto che è necessario verificare a che punto sono i programmi statistici regionali (Psr), i quali dovrebbero rappresentare estensioni complementari e contestualizzate del Psn.
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La programmazione statistica regionale ad oggi è rappresentabile secondo il seguente stato dell’arte: 16 Regioni su 21 hanno una normativa che prevede un Psr, 14 su 21 hanno redatto un Psr e di queste purtroppo 5 sono ferme con la programmazione. Sono 9 le Regioni che ad oggi aggiornano la loro programmazione statistica.
In cosa consiste un Psr, secondo una definizione sufficientemente condivisa a livello regionale?
u Il Psr è un documento operativo che contiene la programmazione statistica per la
comunità regionale, fornendone quindi il quadro di riferimento.
u Il Psr si raccorda al Programma statistico nazionale, comprendendo anche le
at-tività svolte per il sistema statistico nazionale.
u Il Psr è al tempo stesso strumento di programmazione, ma anche di controllo
e validazione delle informazioni statistiche regionali, conferendo in particolare l’ufficialità statistica alle informazioni regionali.
u Il Psr è anche un elemento di supporto alla programmazione, al monitoraggio e
alla valutazione delle politiche regionali.
Data la definizione è evidente che le Regioni hanno facoltà di differenziare i propri Psr, proprio in funzione dei loro modelli di articolazione e di gestione della funzione statistica regionale. I Psr sono documenti di programmazione anche dell’attività della statistica dei Sistar, ove istituiti; non tutte le Regioni hanno legiferato per costituire, insieme ai propri uffici di statistica regionale, anche dei Sistar, per cui non tutte accol-gono nei propri Psr anche l’attività degli uffici di statistica dei propri territori.
Un framework della programmazione statistica regionale è rappresentato dal Psn: i Psr, seguendo standard sufficientemente uniformi, richiamano esplicitamente i lavori statistici del Psn e adottano una classificazione dei lavori omogenea a quella nazio-nale, mentre la classificazione dei settori più spesso si discosta da quella del Psn. È necessario e utile che rimanga questa differenziazione di classificazione a fronte di un obbligatorio raccordo con quella del Psn.
Stante questo stato dell’arte dei Psr dobbiamo fare il punto anche sulle difficoltà dei processi di programmazione regionale.
Sono difficoltà che possono attenere anche a problemi operativi. Dicevo prima della difficoltà per un Ufficio di Statistica Regionale di farsi il quadro di tutti gli adempi-menti al Psn a causa della difficoltà di consultazione e lettura di questo, alla non agevolezza nell’individuare con precisione ed esaustività le attività che costituiscono adempimenti regionali. Persistono d’altra parte, nel Psn lavori in cui sono coinvolte strutture regionali diverse dall’Ufficio di Statistica, senza che su questo l’Ufficio di Sta-tistica abbia espresso una delega (nonostante la previsione normativa vada in questo senso), per via di prassi e rapporti consolidati nel tempo tra Istat e queste strutture. Le difficoltà inoltre spesso risalgono al fatto che non sempre l’ufficio di statistica ha sufficienti energie per dominare in termini conoscitivi tutta la produzione statistica del territorio. Questo aspetto è riconducibile a frequenti debolezze strutturali, ma anche a carenze nel riconoscimento del ruolo, che scatenano ovviamente una debolezza di iniziativa programmatoria. Anche le peer review dell’Istat a volte segnalano la margi-nalità dell’ufficio di statistica all’interno del proprio ente. Riporta infatti l’ultima peer
review che, “…a parte gli aspetti di natura reputazionale e relativi allo status formale
e sostanziale degli uffici di statistica all’interno delle amministrazioni, i risultati con-fermano che gli uffici non hanno alcuna voce in capitolo quando si tratta di processi statistici ‘controllati’ (gerarchicamente o strutturalmente) o realizzati sotto l’egida di altre unità organizzative delle amministrazioni di appartenenza, con conseguenze negative sugli standard adottati e sulle metodologie in uso”.
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In ambito Cisis si è avviato un percorso di supporto e formalizzazione dei Psr. È stato fatto un lavoro di definizione di un primo prototipo di Programma statistico regiona-le, che ne ricomprende una struttura e uno schema di schede per le diverse tipologie di attività statistica. Il prototipo nasce dalle esperienze regionali più consolidate e fa lo sforzo di allineare e standardizzare un set minimo di informazioni da prevedere nella scheda indispensabile alla programmazione, senza necessità di pervenire a un modello unico.
A questo sforzo individuale del Cisis, o comunque interregionale, si è affiancato ulti-mamente un intento di collaborazione Cisis-Istat, mirato a investire insieme su diver-si margini di miglioramento. Questo intento è formalizzato come attività di diver-sistema nell’ambito della programmazione 2017-2019 e l’interfaccia e il contributo dell’Istat in questo percorso interregionale servirà e sarà indispensabile per riuscire a rimuovere buona parte delle criticità che individualmente le Regioni non riescono a rimuovere. L’obiettivo è raggiungere l’armonizzazione della produzione statistica e l’integrazione della pianificazione a livello nazionale e regionale secondo quanto previsto dall’art.13 del dlgs.322/89, come emendato dall’art.3 del DL 179/2012.
Chiudo sottolineando su quali criticità e aspetti questa collaborazione dovrebbe mira-re a incidemira-re maggiormente grazie alla forza di un’azione congiunta.
Innanzitutto sulle questioni di perfezionamento e miglioramento dei rapporti inter-istituzionali, quindi: l’identificazione degli uffici di statistica come unici interlocutori legittimi della statistica ufficiale, il che significa rafforzare il ruolo della statistica uf-ficiale.
Poi sull’obiettivo di stipulare accordi per un più efficace coordinamento fra gli enti Sistan, soprattutto nelle materie a competenza esclusiva regionale o concorrente, per fissare responsabilità reciproche, favorire la condivisione di informazioni e le meto-dologie di trattamento e di diffusione dei dati. In merito alle iniziative degli uffici territoriali Istat occorrerebbe promuovere la prassi che vengano concordate o quanto meno notiziate agli uffici di statistica delle Regioni per un opportuno coordinamento e collaborazione alle iniziative. Abbiamo inoltre questioni di adeguamento delle con-figurazioni di responsabilità e titolarità, come richiamavo prima; prima tra tutte la