Una sfida globale

1. Nel 1990 lo Intergovernmental Panel on Climate Change ( Ip c c) ha presentato una valutazione generale della natura e degli effetti del riscaldamento del pianeta. Per la prima volta il documento esprimeva un consenso tra gli esperti scientifici sul possibile impatto e sui rischi del­ l’effetto serra. Considerati i tempi lunghi dei mutamenti del sistema cli­ matico globale, si raccomandano interventi immediati. A questo proposi­ to, una prima importante tappa è una decisione intesa a stabilizzare le emissioni di CO*.

2. Le emissioni di CO* sono riconosciute come il fattore principale che contribuisce all’effetto serra (cfr. allegato 1). Queste emissioni sono provocate principalmente dalla combustione di risorse fossili. La rimo­ zione di C02 dalle emissioni attualmente non è economica e a livello tec­ nico i metodi non sono ancora sufficientemente sviluppati. Di conse­ guenza non esiste una soluzione fattibile a breve e medio termine, a par­ te quella di limitare il crescente impiego di combustibili fossili. Ciò può essere raggiunto migliorando l’efficienza energetica e optando per altre fonti energetiche che non producono o producono poca anidride carbonica.

3. Il problema serra ha dimensioni globali. L’intero sistema climati­ co è influenzato dalle emissioni di CO*, indipendentemente dal loro pun­ to di origine; le emissioni hanno un impatto globale anche se le conse­ guenze economiche e sociali variano in relazione alle condizioni geogra­ fiche. Finora il mondo industrializzato era il maggiore produttore di C02 ma i paesi in via di sviluppo sono destinati a registrare un incremento molto rapido di queste emissioni nei prossimi anni. E pertanto estrema- mente importante raggiungere una soluzione globale cui si associno tutti i paesi del pianeta, sviluppati o in via di sviluppo.

4. Con il completamento del mercato interno, la Comunità europea sarà il maggiore partner economico/commerciale del mondo, con la pos­ sibilità di esercitare una grande influenza ed autorità a livello morale,

(*) Comunicazione della Commissione delle Comunità Europee al Consiglio

economico e politico. Come tale, la Comunità deve alle generazioni pre­ senti e future procedere ad un assetto interno e fornire una guida e un esempio ai paesi sviluppati e a quelli in via di sviluppo per quanto ri­ guarda la protezione dell’ambiente e l’impiego oculato delle risorse na­ turali. Questa responsabilità è stata riconosciuta e nella dichiarazione « L’imperativo ambientale » adottata dai capi di Stato e di governo della Comunità alla riunione di Dublino del giugno 1990 è stato assunto un impegno politico in questo senso.

La disponibilità della Comunità ad assumere le sue responsabilità offre un’occasione importante per colmare un attuale vuoto nella politica estera globale ed assumere una funzione catalitica per quanto riguarda la Convenzione globale sul clima che sarà adottata nel giugno 1992 al vertice mondiale dell’UNCED.

5. Già l’articolo 130R del Trattato, adottato nel 1986 con l’Atto uni­ co, esorta la Comunità a « garantire un’utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali », stabilisce che i « danni causati all’ambiente » debbano essere corretti « anzitutto alla fonte », ribadisce il principio « chi inquina paga » e stabilisce inoltre che la Comunità tenga conto « dei vantaggi e degli oneri che possono derivare dall’azione o dall’as­ senza di azioni ». Questo articolo del trattato è in linea con la teoria eco­ nomica che auspica l’internazionalizzazione dei costi esterni (ad es.: i danni causati all’ambiente dall’impiego di energia) per migliorare l’effi­ cienza energetica.

6. Il Consiglio energia/ambiente del 29 ottobre 1990 ha deciso di stabilizzare nella Comunità, nell’anno 2000, le emissioni di C04 ai livelli del 1990. L’obiettivo della presente comunicazione è quello di delineare una strategia generale per far fede a questo impegno secondo le linee già discusse da tale Consiglio misto e per invitare il Consiglio a decidere se tale strategia debba essere sviluppata ora e, se necessario, tradotta in proposte specifiche. La strategia si basa su un’intensificazione delle mi­ sure non fiscali; una parte fiscale comprendente un’eventuale tassa ai fi­ ni del risparmio energetico e della riduzione delle fonti inquinanti che non implicherebbe alcun aumento nella tassazione totale, nonché misure nazionali complementari. Se il Consiglio intende seguire questi indirizzi, sarebbe possibile indicare ai principali partners internazionali delle Co­ munità che quest’ultima è pronta ad agire per ridurre l’inquinamento di CO* secondo queste linee e chiedere loro se sono disposti ad intrapren­ dere azioni analoghe. Chiaramente, l’adozione di una strategia chiara, aumenterà la credibilità della Comunità nelle trattative internazionali in corso e garantirà la coesione del mercato interno.

IL La problematica.

7. Con una media di 2,2 t di carbonio prò capite, la Comunità rap­ presenta il 13% delle emissioni globali di C04, rispetto al 23% degli Sta­ ti Uniti, 5% del Giappone e al 25% dell’Europa orientale e dell’URSS. Nella Comunità i settori principali all’origine di queste emissioni sono quattro: la generazione di potenza (31%), i trasporti (26%), l'industria

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(20%) e il settore residenziale/commerciale (20%) (cfr. allegati 2-4). Nel periodo 1970-1985 le emissioni si erano quasi stabilizzate ma negli anni 1986-1990 questa tendenza positiva si è capovolta e le emissioni sono au­ mentate del 4%. Gli effetti positivi sulle emissioni di CO* ottenuti grazie ad un costante aumento dell’efficienza energetica e al processo di sosti­ tuzione verso fonti di energia meno produttrici di CO*, sono praticamen­ te cessati con la radicale diminuzione dei prezzi dell’energia e il rallen­ tamento degli investimenti nella produzione di energia nucleare. Nel pe­ riodo 1990-2000, le emissioni di C02 aumenteranno probabilmente di un altro 11% (cfr. allegato 5).

III. La ricerca di soluzioni.

8. Le emissioni di CO* sono connesse con i vari impieghi dell’ener­ gia fossile da parte di milioni di consumatori e dell’attività commerciale. Per una serie di ragioni, un impiego razionale non è in molti casi la nor­ ma: mancanza di informazione, abitudini comportamentali, riluttanza ad effettuare investimenti anche nel caso di periodi economici di recupero (cioè più lunghi di 3-5 anni), disincentivazione dei prezzi, mancanza di capitali, interesse a breve termine dei fornitori di energia, mancanza di alternative, incertezza sui prezzi dell’energia. Una politica efficiente e con effetti concreti deve pertanto comprendere una serie di misure cor­ relate di tipo regolamentare, volontario e fiscale. In base al principio di sussidiarietà, il pacchetto di misure deve comprendere, da un lato misu­ re che sottintendono un certo livello di coordinamento o armonizzazione tra gli Stati membri e, dall’altro provvedimenti meglio attuabili a livello nazionale, regionale o locale.

9. Un primo passo per controllare le emissioni di CO* deve com­ prendere misure che tengano conto di bassi costi economici e offrano, nel contempo, vantaggi in altri campi politici (« strategia del non rim­ pianto »). A tale proposito si deve conferire un’attenzione particolare al­ lo sfruttamento di possibilità tecniche secondo un buon rapporto co- sti/rendimento per migliorare l’efficienza energetica nella Comunità. Queste possibilità si riscontrano in tutti i settori e per tutte le fonti di energia. Oltre a ridurre le emissioni di CO* un programma ambizioso in­ teso a migliorare l’efficienza energetica aumenterà la sicurezza dell’ap­ provvigionamento, migliorerà l’efficienza dei sistemi di trasporto, limi­ terà le emissioni nell’atmosfera diverse da quelle di CO* e potrà raffor­ zare la competitività industriale; tale programma ridarà lancio ai vari sforzi di conservazione dell’energia che hanno segnato il passo dopo il calo dei prezzi energetici del 1986.

10. Anche la sostituzione dei combustibili ha una funzione da svol­ gere nell’esercizio di stabilizzazione per il 2000, malgrado tale funzione non possa essere realizzata pienamente per motivi tecnici, politici ed economici. Nel settore dei trasporti ad esempio, non esiste chiaramente alcuna possibilità di sostituire i combustibili nei tempi considerati. Per la generazione di potenza, il margine di manovra è maggiore. Le attuali tendenze economiche e politiche sono tali che si può prevedere di sosti­

tuire i combustibili solidi con il gas. La misura con cui un nuovo orienta­ mento dell’approvvigionamento energetico per ridurre le emissioni di CO*, nel senso di un maggiore contributo del gas naturale a detrimento del carbone ed eventualmente del petrolio potrebbe incidere negativa- mente sull’attuale situazione, caratterizzata da un’energia sicura e a prezzi moderati, dipende dal ritmo di questi sviluppi nonché da parame­ tri geopolitici. L’attuale diffusione in Europa e nelle regioni confinanti del gas ne farà aumentare notevolmente le importazioni comunitarie, particolarmente nel quadro di una carta europea dell’energia. Non è chiaro però se gli investimenti infrastrutturali potranno essere finanziati e completati prima del 2000 e quale sarà l’incidenza sui prezzi. Chiara­ mente, la possibilità di sostituire il combustibile diventerà un importan­ te ingrediente delle politiche intese a ridurre le emissioni di CO* dopo l’anno 2000 e occorre pertanto inviare già ora chiari segnali in proposito.

11. Le fonti di energia rinnovabili possono avere una funzione da svolgere in tutti i settori economici. Esse potrebbero rappresentare fino al 5% del consumo totale di energia nel 2000 e oltre l’8% nel 2010, con­ tribuendo quindi notevolmente a stabilizzare le emissioni di CO* a con­ dizione però che siano rafforzate le loro attuali posizioni di mercato e i programmi in corso di RS & D. Ad esempio, sono possibili degli sviluppi nel settore della biomassa, particolarmente nel contesto della riforma della politica agraria comune che renderà disponibili, per nuovi impie­ ghi, grandi appezzamenti di terreno. Alcuni tipi di energia rinnovabile saranno sempre più connessi con misure di efficienza energetica (ad es.: energia solare passiva), mentre l’energia eolica e quella idraulica conti­ nueranno ad essere sempre più usate. Questi sviluppi sono però destinati a realizzarsi se si riuscirà a superare alcuni ostacoli tecnici e a migliora­ re la posizione economica di queste energie.

IV. A pproccio da segu ire: un pacchetto di m isure.

12. La Commissione è consapevole dell’esistenza di diverse soluzio­ ni al problema. Nello stabilire la strategia da seguire, la Commissione ha tenuto conto della necessità di impostare le sue azioni in modo da ri­ durre al minimo i costi economici e a massimizzare i vantaggi per l’am­ biente, dai quali derivano chiaramente vantaggi anche per altri settori politici:

— misure specifiche comprendenti programmi di RS & D, misure settoriali, altri tipi di misure regolamentari e volontarie;

— misure fiscali;

— programmi nazionali complementari.

V. M isu re specifich e. Program m i di R S & D .

13. In una prospettiva più a lungo termine, i programmi di RS & D devono essere rivisti ed intensificati mentre i programmi di divulgazione

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tecnologica quali Th e r m i e devono essere ampliati. La Comunità e i suoi Stati membri dovranno ristrutturare e rafforzare i loro sforzi sulle tecno­ logie energetiche e sull’economia delle politiche di COg. Il terzo pro­ gramma-quadro di ricerca e sviluppo tecnologico della Comunità (1990- 1994) comprende già attività di RS & D in questi campi. Il programma specifico nel settore delle energie non nucleari (1991-1994) che rappre­ senta una prosecuzione e un ampliamento del programma Jo u l e, tratterà in particolare la problematica della produzione di energia da combustibi­ li fossili sulla base di emissioni minime nonché lo sviluppo di tecnologie di riduzione del carbonio, le fonti energetiche rinnovabili e l’impiego e la conservazione dell’energia, compresi trasporti razionali sotto il profilo energetico. Un’attenzione particolare dovrà essere data al trasferimento di tecnologia e know-how positivi per l’ambiente verso i paesi in via di sviluppo.

Misure settoriali.

14. Si dovrà mettere a punto una serie di misure regolamentari e volontarie nei quattro settori sopra individuati come i principali produt­ tori di emissioni. Tra le misure esaminate in questo paragrafo, molte so­ no già coperte in parte da proposte della Commissione, ad esempio il programma Sa v e ma occorre un potenziamento.

— Generazione di potenza.

Nuove iniziative critiche per il futuro comprendono il programma Altener sull’energia rinnovabile e una proposta sulla pianificazione dei costi minimi. Quest’ultima motiverà le imprese pubbliche di distribuzio­ ne dell’energia ad esaminare le possibilità di risparmio energetico con i loro clienti alla stregua dell’espansione della loro capacità di produzio­ ne. L’esperienza degli Stati Uniti ha indicato che questo strumento può portare ad un notevole miglioramento dell’efficienza energetica.

Occorrono misure specifiche per incoraggiare i consumatori ad acce­ lerare le tecnologie poco inquinanti/ad alta resa (produzione mista di ca­ lore e di elettricità). Il settore dell’elettricità dovrebbe ricorrere mag­ giormente a fonti energetiche rinnovabili e a prodotti della biomassa (ri­ fiuti urbani).

— Industria.

Per la maggior parte delle imprese, l’energia rappresenta una picco­ la percentuale dei costi globali di produzione. Le possibilità di migliora­ re l’efficienza energetica sono però notevoli e una diffusa applicazione degli audit energetici è pertanto necessaria. Anche se il relativo poten­ ziale è minore per alcune industrie forti consumatrici di energia (ad es.: acciaio, prodotti chimici, prodotti non ferrosi, pasta e carta, vetro, ce­ mento) sono possibili forti riduzioni attraverso accordi volontari o con altri mezzi. A tale proposito, il potenziale della produzione mista calo- re/elettricità deve essere sfruttato accortamente. In questo e in altri set­ tori si possono applicare sistemi di finanziamento tramite terzi per far fronte a grosse necessità di finanziamento di investimenti di risparmio energetico.

— Trasporti.

I trasporti sono attualmente all’origine del 25% circa delle emissioni di CO* nella Comunità. Questa percentuale è destinata ad aumentare in futuro, soprattutto a seguito del previsto incremento del volume del traffico stradale. Dato che quest’ultimo implica altri considerevoli costi esterni (emissioni acide, congestione, ecc.), a livello comunitario e negli Stati membri si devono varare con urgenza politiche strutturali per pro­ muovere un approccio della mobilità più razionale dal punto di vista del­ l’ambiente. Per ridurre o per lo meno contenere i costi esterni, sarà ne­ cessaria tutta una serie di misure riguardanti tre settori principali:

• l’applicazione della migliore tecnologia disponibile per ridurre le emissioni dei gas di scarico ed aumentare l’efficienza del combustibile;

• misure politiche nel settore dei trasporti volte ad aumentare l’efficienza di ogni ramo del settore nonché a promuovere sistematica- mente i tipi di trasporto più compatibili con l’ambiente. Ciò dovrebbe portare ad un passaggio dalla strada alla ferrovia, alle vie interne navi­ gabili e a forme combinate di trasporto nonché dal concetto di automobi­ le privata a quello di trasporto collettivo;

• un cambiamento di comportamento da parte degli utilizzatori. Si dovrà promuovere un minore ricorso all’automobile privata attraverso campagne di informazione, educazione e sensibilizzazione del pubblico. Occorre introdurre limiti di velocità più severi e farli rispettare.

I cambiamenti strutturali necessari nel settore dei trasporti rappre­ sentano chiaramente una grande sfida per la Comunità e la Commissione presenterà pertanto, prima della fine di quest’anno, una comunicazione sui trasporti e sull’ambiente.

— Settori domestico e commerciale.

Saranno messe a punto misure regolamentari basate su norme stan­

dard, più severe per gli elettrodomestici (freezer, frigoriferi, caldaie, ecc.), per l’illuminazione, l’isolamento degli edifici, soprattutto quelli esistenti e una migliore informazione (ad es.: etichettatura). Il processo istituzionale di adozione di questi nuovi standard è oneroso e lungo. Il tasso di penetrazione di nuovi elettrodomestici efficienti sotto il profilo energetico è a sua volta lento in quanto i beni di consumo durevoli han­ no una lunga durata di vita.

Altre misure regolamentari e volontarie.

15. Oltre ai quattro settori già menzionati, occorrerà sviluppare co­ me parte di una politica generale concernente il CO* altre azioni. A tale proposito, il riciclo dei rifiuti, i programmi di rimboschimento e quelli intesi a migliorare la qualità della vita nei centri urbani sono esempi dei tipi di azione atti a contribuire a questo tipo di strategìa. Alcune misure di questo tipo sono già state avviate a livello comunitario e dovranno es­ sere rafforzate in futuro.

* * *

16. Anche accelerando notevolmente il ritmo di introduzione e au­ mentando il raggio di applicazione di tutte queste misure regolamentari

e volon tarie, non sarà proba bilm en te possibile raggiungere l’ob iettivo di stabilizzazione. D a ll’analisi d ella C om m ission e risulta ch e queste m isu­ re, insiem e al progresso tecn ico com u n q u e scontato grazie alla sostitu­ zion e di capitale e ad altri svilu ppi di m ercato, contribuirann o in ragione del 5 0 % a raggiungere gli ob iettivi (cfr. allegato 6). P er questo m otiv o o cco rro n o m isure supplem entari p er stim olare una più rapida introdu zio­ ne di n u o v e apparecchiature efficien ti.