Uno degli elementi più innovativi del Reg.178/2002 è quello dell’ analisi del rischio le cui misure si basano su un fondamento scientifico. Il ricorso a tale meccanismo (previsto dall’art.6) è volto a prevenire gli ostacoli,ingiustificati, alla libera
circolazione delle merci. Tale sistema per evitare di entrare in contrasto con l’art. 34 TFUE si articola in tre parti: valutazione del rischio rimessa all’EFSA, gestione del rischio e comunicazione del rischio. La valutazione del rischio a sua volta si sviluppa in quattro fasi: individuazione, caratterizzazione, valutazione
dell’esposizione al pericolo e caratterizzazione del rischio59. Compito fondamentale
dell’EFSA è quello di fornire consulenza scientifica a Stati membri ed istituzioni europee. A seguito del ritrovamento di arance contaminate al mercurio rinvenute nei mercati di alcune città olandesi e tedesche nel 1978, alcuni stati tra cui Belgio, Danimarca, Francia, Germania, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi e Regno Unito dettero vita ad un sistema di informazione reciproca riguardante i rischi sanitari ricollegabili ai prodotti alimentari nel quale, la Commissione, ricopriva il ruolo dello smistamento di notizie. Il primo impiego di questo sistema si ebbe nel 1979 quando la Commissione diffuse l’Allarme su dei calamari deteriorati. La direttiva 92/59/CEE istituì un sistema in grado di consentire un rapido scambio di informazioni in situazioni d’urgenza riguardanti la sicurezza di un prodotto tanto alimentare quanto non alimentare. All’interno di tale rete si realizzava lo scambio rapido di informazioni trasmesse per iscritto tra Stati membri e Commissione secondo uno schema di notificazioni a catena.
59
Per rischio s’intende la probabilità di un effetto nocivo per la salute e, per pericolo qualsiasi agente chimico, fisico o biologico presente in un alimento o mangime in grado di provocare effetti nocivi per la salute.
41
Ogni Stato membro aveva l’obbligo di informare urgentemente la Commissione nel caso in cui avesse già preso o avesse deciso di prendere misure urgenti per
impedire, limitare o sottoporre a particolari condizioni, il commercio o l’utilizzo, sul proprio territorio, di un prodotto alimentare che costituiva un rischio grave ed immediato per la sicurezza dei consumatori. L'obbligo di informazione non era però applicabile se gli effetti del rischio non andavano o non potevano andare al di là del territorio dello Stato membro interessato. La Commissione, al momento della ricezione delle informazioni notificate dallo Stato membro ,era tenuta a verificarne
la conformità e trasmetterla agli altri Paesi membri.60 La Commissione, qualora
necessario, poteva inoltre avviare un’indagine di propria iniziativa e/o convocare il comitato di urgenza. Il nuovo sistema comunitario di allarme rapido per alimenti e
mangimi 61 disciplinato dagli artt. 50 – 52 del Reg.178/2002 e successivamente, dal
Reg. CE 16/201162,si caratterizza rispetto al sistema precedentemente in vigore,
per alcuni elementi distintivi: un campo di applicazione più esteso anche ai
mangimi e un ampliamento dei soggetti tenuti a partecipare in qualità di membri63.
Al RASFF partecipano gli Stati membri, la Commissione, l’Autorità Europea per la sicurezza alimentare e qualsiasi paese candidato, paese terzo o organizzazione internazionale che abbia stipulato un accordo con l’Unione Europea a norma dell’art. 50, paragrafo 6, Reg. 178/2002. E’ il Reg. 16/2011, all’art. 2, a specificare ulteriori compiti: ogni membro del RASFF deve garantire il funzionamento
efficiente della rete nel territorio soggetto alla sua
60
Luca Petrelli Il Sistema di allarme rapido per gli alimenti ed I mangimi, in Rivista di diritto alimentare p. 1ss.Anno IV num.4 Ottobre-Dicembre 2009
61 RASFF, acronimo dell’espressione inglese Rapid Alert System for Food and Feed. 62
Pubblicato in GUUE L.6 11Gennaio 2011. 63
42
giurisdizione, designare un solo punto di contatto (al fine di evitare possibili errori nella trasmissione delle notifiche) che lo rappresenta nella rete, organizzato per ricevere comunicazioni di emergenza 24 ore al giorno 7 giorni su 7 , assicurare una comunicazione efficace sia tra il proprio punto di contatto e le autorità competenti nel territorio soggetto alla sua giurisdizione, sia tra il proprio punto di contatto e quello della Commissione. Ai sensi del Reg. 178/2002 l'informazione oggetto della notificazione è innanzitutto “ogni grave rischio diretto o indiretto per la salute
umana dovuto ad alimenti o mangimi"64. L’estensione del monitoraggio del RASFF
ai mangimi rappresenta una novità rispetto al sistema di allarme rapido
precedentemente in vigore nella Comunità. Alcuni incidenti gravi per l’uomo, verificatisi in Europa negli anni precedenti al 2002, erano stati originati proprio da mangimi contaminati o comunque non idonei . Nel 1996 ci fu lo scandalo dei mangimi a base di farine di composti da carne e ossa, di mangimi ricavati da carcasse di animali affetti da BSE. Con il Reg. 16/2011 il legislatore comunitario amplia la definizione di rischio considerato rilevante ai fini della trasmissione della notifica da parte dei membri del sistema, tenendo conto dell’estensione del campo di applicazione del RASFF ai rischi gravi per la salute animale e per l’ambiente disposta con Reg. n. 183/2005 il quale stabilisce requisiti per l’igiene dei mangimi. E’ notevole il vantaggio che deriva al sistema alimentare comunitario
dall’attribuzione della responsabilità della gestione del sistema di allarme rapido ad una Istituzione, quale la Commissione, che può assumere anche decisioni di
gestione del rischio deliberando, ad esempio, ai sensi dell’art. 53 Reg. n. 178/2002,
64
43
misure urgenti per alimenti o mangimi di origine comunitaria o importati da un
paese terzo.65 Con sentenza del 29 ottobre 2009 il Tribunale ha deciso in merito ad
un ricorso presentato da Bowland Dairy Products Ltd66 contro la Commissione
delle Comunità Europee. Il ricorso aveva ad oggetto, in primo luogo, la domanda di annullamento del rifiuto della Commissione di diffondere, nell’ambito del RASFF,
una notifica supplementare67 ed in secondo luogo, una domanda di risarcimento
del danno subito dalla ricorrente a motivo di detto rifiuto. Il ricorso68consente di
chiarire alcuni concetti fondamentali. La questione trova uno dei punti nodali nel contrasto tra FSA e Commissione in relazione alla cessata situazione di allarme derivante dal rischio di presenza di antibiotici nei formaggi bianchi prodotti dalla ricorrente. In particolare, a seguito di nuovi controlli da cui risultavano il
miglioramento delle procedure di analisi dei rischi e di controllo dei punti critici, nonché del controllo di qualità e delle specifiche del latte al momento del suo arrivo, la FSA, non riscontrando problemi per la salute pubblica né violazioni della normativa comunitaria, aveva autorizzato la Bowland Dairy Products Ltd a
riprendere la produzione di formaggi ed aveva inviato alla Commissione un progetto di notifica da cui risultava che le Autorità britanniche accettavano la commercializzazione del formaggio bianco. Con Reg. n. 16/2011 la Commissione ha, tra le altre misure, formalizzato la prassi in auge dal 2002 nel RASFF stabilendo regole sul sistema di classificazione delle notifiche, prescrizioni relative alla
procedura di trasmissione dei diversi tipi di notifiche, disposizioni relative al suo ruolo di
65
Petrelli Il Sistema di allarme rapido per gli alimenti ed I mangimi in Rivista di diritto alimentare p3, Anno IV num.4 Ottobre-Dicembre 2010.
66
Società di diritto inglese avente ad oggetto la produzione di formaggio fresco, autorizzata dal Pendle Environmental Health Office (Autorità alimentare locale che opera sotto la sorveglianza della Food standard Agency del Regno Unito – FSA -).
67
con cui è stato dichiarato l’accordo della FSA per la commercializzazione del formaggio bianco prodotto dalla ricorrente.
68
44
coordinamento (compresa la verifica delle notifiche), la possibilità di curare pubblicazioni di informazioni sintetiche e di relazioni annuali sulle notifiche del RASFF. Il regolamento della Commissione, da ultimo citato, distingue le notifiche originali da quelle di follow-up. Tra le prime rientrano, le notifiche di allarme, di informazione e quelle di respingimento alle frontiere. Per notifica di follow-up invece, si intende una notifica concernente informazioni supplementari rispetto ad una notifica originale. I consumatori saranno assicurati con un intervento mirato dai prodotti ritirati o in procinto di essere ritirati per i quali è scattata una notifica di allarme. Gli Stati membri hanno meccanismi propri per effettuare tali azioni e possono fornire ogni utile informazione dettagliata ai cittadini ai sensi dell’art. 10, Reg. n. 178/2002. La notifica di informazione è una notifica di rischio, così come definito dal Reg. n. 16/2011 che non richiede azione rapida in un altro paese membro. L’art. 1, n. 5 di detto Reg., distingue tra notifica di informazione per follow-up e notifica di informazione per attenzione; il primo tipo di notifica di informazione è relativa ad un prodotto già presente o che potrebbe essere immesso sul mercato in un altro paese membro; il secondo tipo di notifica è relativa ad un prodotto che è presente solo nel paese membro, non è stato immesso sul mercato o, non è più sul mercato. A partire dal 2003 il RASFF ha messo a disposizione dei cittadini le relazioni settimanali delle notifiche con l’obiettivo di aumentare la trasparenza del sistema. Il Reg. 16/2001 ricollega l’opportunità di tali pubblicazioni all’obbligo di informare i
45
cittadini, tra le altre cose, in merito ai rischi per la salute umana statuito in capo alle Autorità pubbliche dall’art. 10, Reg. 178/2002. Per essere in grado di
determinare se un prodotto è a rischio la normativa comunitaria contempla non soltanto quelli che possono essere gli effetti dannosi del prodotto, considerando quindi solo le caratteristiche materiali del bene, ma si riferisce anche alla presenza di informazioni messe a disposizione del consumatore e classificabili in tre
categorie. La prima di esse riguarda la protezione della salute dei consumatori e l’uso sicuro degli alimenti. Ci si riferisce alle indicazioni riguardanti la presenza di sostanze che possono scatenare reazioni allergiche o, intolleranze o ancora quelle inerenti alle caratteristiche del prodotto dirette soprattutto ai quei consumatori che seguono un regime alimentare speciale. E’ attraverso le etichette che si comunicano le informazioni ai consumatori, lo stesso non può dirsi per i prodotti
sfusi la cui regolamentazione è rimessa ai singoli stati.69 L’art 14 Reg. 178/02 si
riferisce a tutti i casi in cui l’alimento è immesso sul mercato attraverso qualsiasi forma dalla vendita alla distribuzione, alle altre forme di cessione. Tuttavia la
comunicazione del mercato alimentare è un fenomeno abbastanza complesso70.
Valutando il profilo oggettivo, i prodotti alimentari sono beni necessari71 di cui il
genere umano ha bisogno ai fini della sua stessa sopravvivenza72. Il prodotto
alimentare, nella maggior parte dei casi, non trasmette mediante la sua fisicità73
quelle che sono le proprie caratteristiche distintive che dipendono dagli ingredienti impiegati, dal luogo e dalle modalità
69
I. Canfora Informazioni a tutela della salute e conformazione del contenuto negoziale tra diritto europeo e diritti nazionali in Rivista di diritto agrario p.127 Anno XCIII fascic. I Aprile Giugno 2014.
70 Cfr. Bolognini, Rivista di diritto agrario 2012. 71
Cfr. Costato, Compendio di diritto alimentare. 72
Costato in Compendio di diritto alimentare, p.1 Padova 2011 Cedam. 73
46
di produzione. Il principio di trasparenza impone agli operatori del settore alimentare e dei mangimi di garantire e verificare che nelle imprese siano
soddisfatte le disposizioni previste dalla legislazione alimentare. Occorre non solo che siano le autorità pubbliche competenti degli Stati membri ad organizzare un sistema di controlli ma, che vengano anticipati i momenti comunicativi quando l’operatore del settore alimentare ritenga che un alimento da lui stesso importato,
prodotto o trasformato, non risulti conforme agli standard di sicurezza74. La Corte
con una sentenza del 200675 affermò la possibilità di informare i cittadini nel caso
in cui un alimento, pur non essendo dannoso per la salute, fosse inadatto al
consumo umano autorizzando le autorità nazionali, ai sensi dell’art.17 II co. Par. II
Reg.178/02 , ad informare i consumatori76. E’ proprio attraverso questo riferimento
che la Corte di giustizia ribadisce che per poter garantire il rispetto della
legislazione alimentare, gli Stati membri, devono effettuare controlli ufficiali. Con
un’altra sentenza la Corte di Giustizia nel Novembre del 200677 negò la possibilità
di una responsabilità esclusiva del produttore interpretando proprio l’art.17
Reg.178/2002 come diposizione capace di creare responsabilità solidale all’interno della filiera. Un alimento è considerato dannoso alla luce non solo dei probabili effetti nel breve termine, ma anche per quelli a lungo termine considerando non solo la salute di chi consuma effettivamente il prodotto, ma anche dei suoi
discendenti78. Per decidere se un alimento è a rischio bisogna tener conto delle sue
condizioni d’uso normali da parte dei consumatori nelle varie fasi di produzione,
trasformazione e distribuzione.79
74
Intendendosi per essa, la rete del RASFF. 75Causa C-636/11
7676
l’Ufficio Veterinario di Passau ispezionando degli stabilimenti del gruppo Berger Wild GmBh attivo nella trasformazione e distribuzione di carne di selvaggina aveva riscontrato condizioni igieniche inadatte. Il Ministro bavarese per l’ambiente la salute e la tutela dei consumatori manifestava la sua volontà di informare i cittadini circa l’inidoneità di tale prodotto alimentare in forza dell’art 10 Reg.178/02.
La società ritenne sproporzionata la reazione del Ministero e propose di comunicare e provvedere, essa stessa alla sostituzione del prodotto alterato.
Il Ministro bavarese rendeva noto che la società in questione non avrebbe più potuto commercializzare tali prodotti; società che esperì azione risarcitoria appellandosi all’art. 10 Reg.178/02 prevedeva l’informazione ai cittadini solo in caso di pericolo effettivo.
La Corte di Giustizia chiamata a giudicare osservò invece che l’obbligo d’informazione per i cittadini sussiste anche in caso di sospetto rischio alimentare per la salute umana e animale richiamando anche la disciplina dei mangimi. 77
Causa Lidl s.r.l vs. Comune di Arcole, C- 315/2005.
78 Vito Rubino,Comparative negligence e regole di sicurezza alimentare:la Corte di Cassazione fa il punto sulla responsabilità degli operatori di filiera. Sentenze e massime annotate, in Rivista di diritto agrario, Anno XCIII fasc.4, Ottobre-Dicembre 2014.
79
47
Il Reg.178/2002 condivide la conclusione alla quale è giunta la Corte di giustizia: l’art 17 impone un dovere di informazione da parte delle pubbliche autorità nei riguardi dei cittadini ogni qualvolta un alimento risulti essere a rischio, norma completata dall’art.14 laddove esso include tra gli alimenti a rischio anche quelli
inadatti al consumo umano. Da ultimo il d.d.l Renzi - Boschi80 intende tra le altre
cose, riformare il Titolo V Cost. incidendo sull’autonomia regionale, si passerebbe dalla materia alimentazione di competenza concorrente Stato-Regione, alla
sicurezza alimentare di competenza esclusiva dello Stato. La materia viene accorpata a quella della tutela della salute e delle politiche sociali e con esse condivide il riferimento alle norme generali e comuni di esclusiva competenza statale.
80
48
SOMMARIO: 2. legislazione verticale – 2.1 Bisfenolo A e Bisfenolo S- 2.2 Plastica: dalle origini della legislazione al Reg. 10/2011 – 2.3 A proposito dell’Alluminio –