Nel paragrafo precedente ho esaminato lo stato attuale della normativa internazionale contro il terrorismo e in particolare il collegamento con l'immigrazione e i loro punti di intersezione. In generale, l'ammissione e l'espulsione dei migranti, al di là del contrabbando e del traffico di esseri umani, non è un argomento che la comunità internazionale ha accettato come rilevante per le Convenzioni internazionali, anche se dopo l'11 Settembre, il Consiglio di Sicurezza è intervenuto più volte e ora richiede agli Stati di adottare determinate azioni in materia di immigrazione e di controllo delle frontiere.
Il diritto internazionale impone anche alcune limitazioni procedurali, altrimenti relativamente illimitate, ad uno Stato per espellere gli stranieri, che non sono rifugiati, a qualsiasi titolo lo Stato lo ritenga opportuno. Le principali restrizioni includono il divieto di espulsioni arbitrarie o discriminatorie, nonché il diritto di un soggetto espulso, residente legalmente, di chiedere la revisione della decisione di allontanamento203.
Il quadro in cui si sta sviluppando la circolazione delle persone attraverso i confini internazionali in materia di terrorismo fa riferimento all'estradizione. In questo caso, l'individuo che è
203 Per un maggiore approfondimento guarda la Convenzione Internazionale sui Diritti Civili e Politici, adottata il 16 Dicembre 1966.
oggetto di una procedura di estradizione vuole normalmente rimanere nel paese in cui si trova. Tuttavia, un altro Stato vuole assicurare il trasferimento del singolo da quello Stato al suo territorio ai fini di un procedimento penale o per l'applicazione di una sanzione comminata dall'autorità penale competente di quello Stato. L'estradizione, come eccezione alla territorialità del diritto penale in generale, si svolge tra gli Stati sulla base di specifici trattati di estradizione stipulati tra di loro o attraverso i trattati di terrorismo delle Nazioni Unite.
Il rapporto tra l'estradizione e l'immigrazione si trova in tre aspetti. In primo luogo, la persona la cui estradizione è stata richiesta è un cittadino dello Stato richiedente. Questo significa che il soggetto può essere un migrante nello Stato richiesto. Se il soggetto viene estradato nello Stato richiedente, evidentemente i suoi diritti come migrante possono dirsi conclusi. Nel caso in cui i rapporti tra Stato richiedente e richiesto sono molto stretti, la tentazione potrebbe essere quella di utilizzare l'espulsione o la deportazione che normalmente hanno meno tutele giudiziarie rispetto all'estradizione.
Il rapporto tra estradizione ed espulsione e la legittimità della loro procedura erano un problema che è stato discusso in seno al Consiglio d'Europa nel 2012, ma non si è giunti a conclusioni204. Tuttavia, gli Stati europei sono stati
particolarmente attivi nella sedimentazione di accordi di riammissione con i paesi del mondo sulla base di disposizioni che fanno in modo che i cittadini di questi Stati siano rispediti con controlli giudiziari o amministrativi molto esigui.
In secondo luogo, quando la persona ricercata dallo Stato richiedente è un cittadino dello Stato richiesto, l'atto di
204 Consiglio d'Europa sui problemi legati al crimine. Nota la relazione tra l'estradizione e l'espulsione/deportazione (2012)
estradizione trasforma quel soggetto da cittadino del proprio Stato a straniero. Molti Stati hanno introdotto un divieto legale e costituzionale sull'estradizione dei loro cittadini, un diritto di Stato che è tutelato in molti trattati sull'estradizione.
La preoccupazione principale per quanto riguarda l'estradizione è se l'individuo, cittadino dello Stato, possa ricevere un processo equo nello Stato richiedente e da questo dipende l'inserimento in molti trattati sull'estradizione e antiterrorismo di clausole di non discriminazione volte a proteggere il soggetto da un eventuale processo discriminatorio.
In terzo luogo, il soggetto non è cittadino nè dello Stato richiesto nè dello Stato richiedente, quindi è uno straniero per entrambi gli Stati, un migrante.
La classica situazione di questo tipo è quella di Julian Assange, il fondatore di Wikileaks, un'organizzazione no-profit che fornisce in modo innovativo sicure e anonime fonti per la ricerca di informazioni di interesse pubblico. Assange è un cittadino australiano residente nel Regno Unito. Nel 2011 le autorità svedesi hanno emesso una richiesta di estradizione, sotto forma di mandato d'arresto europeo, per una serie di reati commessi in Svezia. Dopo aver perso il processo sull'estradizione dinanzi al giudice del Regno Unito, si è rifugiato nell'ambasciata Equadoriana a Londra nel 2012 per evitare l'estradizione e ha quindi beneficiato della inviolabilità diplomatica delle ambasciate straniere. I trattati antiterrorismo internazionale settoriali sono più vicini al modello dell'estradizione delle Nazioni Unite. Questo trattato delle Nazioni Unite non utilizza le parole migrante, migrazione o terrorismo e stabilisce il principio che gli Stati dovrebbero estradare una persona ricercata per un reato oggetto di estradizione solo a seguito di un processo equo. Il reato deve essere sufficientemente grave e deve essere un
reato in entrambi i paesi; questo è il cd. Principio della doppia incriminazione. Il primo motivo per rifiutare l'estradizione è che il reato per il quale si richiede è considerato dallo Stato richiesto come un reato di natura politica. Il termine terrorismo non viene utilizzato ma il concetto di reato di natura politica lo sostituisce nella misura in cui il reato di terrorismo è davvero politico.
Ci sono altri sei motivi obbligatori che permettono di rifiutare l'estradizione e una serie di motivi facoltativi.
Quello che è davvero importante, tuttavia, è la centralità del reato politico come motivo obbligatorio di rifiuto. I reati politici possono essere una ragione per una maggiore cooperazione internazionale in materia di giustizia penale, qui invece costituiscono un ostacolo. Alcuni reati di terrorismo anche se politicamente motivati, possono essere motivo di estradizione nei trattati o nelle decisioni giudiziarie nazionali. La materia dell'estradizione è molto complessa e vi sono notevoli differenze nelle legislazioni nazionali, nonostante gli sforzi internazionali per giungere all'armonizzazione dei trattati. Questa complessità si riflette anche nell'esclusione del rifugiato a causa di un crimine grave ai sensi dell'articolo 1F della Convenzione del 1951.
Come viene affrontato il problema del terrorismo nel quadro degli accordi di estradizione? In realtà, c'è un campo obbligatorio molto chiaro ed evidente che è quello dello Stato di rifiutare di inviare un individuo nello Stato richiedente quando le autorità dello Stato richiesto ritengono che il reato sia di natura politica. Infatti nel diritto internazionale, un individuo accusato della commissione di un reato politico dovrebbe essere protetto . In queste circostanze, ogni tentativo di sovvertire la decisione delle autorità giudiziarie dello Stato richiesto di bloccare l'estradizione sulla base del fatto che il reato è di natura politica,
potrebbe essere qualificato come un abuso di potere.