Con gli ultimi Decreti Legge di natura finanziaria il legislatore ha voluto puntare sulle opportunità ancora non espresse da parte del Project Financing (FURLANIS, BIASUTO, & BEDON, 2014).
Con la Legge 106/2011, si è ristabilita la necessità di una progettazione almeno preliminare, con la necessaria documentazione e con il diritto di prelazione inserito nel bando di gara, per tutte le iniziative private (co. 19 art 153).
La Legge 183/2011 (o Finanziaria 2012) introduce la defiscalizzazione per le infrastrutture viarie e riporta in auge il limite massimo previsto per la contribuzione pubblica, che non deve superare il 50%. Per aumentare l’interesse dei capitali privati, il decreto “Salva Italia” n. 201/2011 ha aumentato la durata massima della concessione a 30 anni, che può essere prolungata fino a 50 anni per nuove concessioni di importo superiore a un miliardo di euro (FURLANIS, BIASUTO, & BEDON, 2014).
A seguito della crisi di liquidità originata dalla difficoltà degli operatori di fare un closing con le banche, la legge 27/2012, infine, ha integrato l’articolo 143 comma 7 affermando che “Le offerte devono dare conto del preliminare coinvolgimento di uno o più istituti finanziatori nel progetto” e nell’articolo 144, comma 3-bis, viene stabilito che “I bandi e i relativi allegati, ivi compresi, a seconda dei casi, lo schema di contratto e il piano economico-finanziario, sono definiti in modo da assicurare adeguati livelli di bancabilità dell'opera” e ribadito all’art. 153 comma 9 “le offerte devono (...) dare conto del preliminare coinvolgimento di uno o più istituti finanziatori nel progetto” (FURLANIS, BIASUTO, & BEDON, 2014)
LE FINALITA’, LE FASI E L’ASPETTO CONTRATTUALE DEL
PROJECT FINANCING
LE FINALITA’
La finanza di progetto, come si è detto, è un metodo di finanza innovativa che unisce il finanziamento dell’opera, la sua natura economica e quella gestionale. Ogni iniziativa di project financing viene valutata sia in termini economici sia sotto quelli finanziari, focalizzandosi sulla capacità di generare flussi di cassa a fronte di un determinato livello di rischio di ogni progetto e non sul merito creditizio del singolo promotore.
Per queste ragioni, la finanza di progetto è una forma di “leverage finanziario”, che sia consente di costruire infrastrutture di interesse sociale attraverso l’apporto di capitali privati, sia consente ai promotori di realizzare progetti più grandi della loro capacità patrimoniale e della loro capacità di indebitamento (SAMBRI, 2006).
La finanza di progetto, nell’ultimo decennio, ha trovato in Italia la massima attenzione da parte degli enti locali piuttosto che dalle Amministrazioni centrali; questo lo si può spiegare con tre motivazioni (MULAZZANI, 2004):
La normativa, come si è detto nel capitolo precedente, incarica gli enti locali a produrre ed erogare servizi sia al cittadino sia alle comunità;
Lo Stato non ha abbastanza risorse finanziarie disponibili e capacità d’investimento, a causa del patto di stabilità europeo, per realizzare grandi opere;
Da alcuni anni la normativa ha imposto agli enti locali una lenta privatizzazione e aziendalizzazione dei servizi da loro gestiti e, di conseguenza, la maggior vicinanza al cittadino sul territorio locali ha favorito la realizzazione di infrastrutture di pubblica utilità.
La Pubblica Amministrazione, oltre a queste motivazioni, è sempre alla ricerca di capitali privati interessati ad investire nel settore pubblico per la loro maggiore capacità di reperire finanziamenti sul mercato e per la risaputa scarsità di fondi del settore pubblico. In aggiunta, i privati sono in grado di offrire dei maggiori livelli di efficienza nella gestione dei servizi e hanno una più sviluppata capacità manageriale, che alla Pubblica Amministrazione, invece, sono privi. Il project financing si è diffuso all’interno del settore pubblico poiché la facoltà di bandire specifiche gare per la gestione di servizi permette all’ente di trovare, in un’unica gara, il partner dell’operazione e di concedergli la gestione dell’opera/servizio per un determinato
periodo. In Italia sono molte le iniziative che sono state favorite da questo tipo di tecnica: basti pensare al settore dei trasporti pubblici locali, a quello idrico e al settore energetico, che hanno potuto intraprendere progetto costosi, difficilmente sostenibili da Comuni o singole aziende. Un altro problema non indifferente è la durata e il meccanismo delle normali gare d’appalto, che causava molto spesso il fallimento di piccole-medie società, non avendo i mezzi economici sufficienti a competere con “colossi” multinazionali.
Si è cercato di sviluppare una tecnica in grado di realizzare opere pubbliche con la partecipazione dei capitali privati e mediante la costituzione di una società incaricata del servizio, dove il Comune conferisce la sua organizzazione e il soggetto privato apporta le risorse e il proprio know-how: questa è la finanza di progetto (MULAZZANI, 2004).
Il rapporto tra privato e Pubblica Amministrazione è regolato da sistemi contrattuali, che regolano gli standard qualitativi richiesti e permettono al soggetto pubblico di avere un potere d’azione nella società di progetto. Il privato, infatti, molto spesso detiene la maggioranza delle azioni della società, avendo così una certa libertà nelle scelte manageriali, ma dovendosi sobbarcare una parte dei costi di manutenzione; il soggetto pubblico, invece, ha sempre un investimento nella società di progetto che gli consente di avere un certo controllo sull’operato del privato (MULAZZANI, 2004).
Le opere realizzabili in project financing possono essere distinte in tre tipi di progetti (MULAZZANI, 2004):
Progetti in cui il privato concede servizi alla Amministrazione pubblica, come avviene nelle carceri, ospedali, scuole, dove il guadagno del privato è rappresentato principalmente dai pagamenti della Pubblica Amministrazione. In questi tipi di progetti, quindi, il soggetto pubblico dovrà riconoscere al privato un guadagno che gli permetta di recuperare il capitale investito e i costi sostenuti. Nel caso in cui il privato riesco ad aumentare la domanda, migliorando il servizio, questo gli frutterà un ricavo extra. Progetti capaci di generare ricavi sufficienti per far recuperare al soggetto privato il
capitale investito; la Pubblica Amministrazione, in questi progetti, si limita a organizzare le fasi iniziali di pianificazione, autorizzazione e i di emanazione dei bandi di gara e individua i presupposti per la realizzazione del progetto. In questo caso l’opera è in grado di autofinanziarsi, senza alcun intervento pubblico.
Progetti in cui i ricavi non sono sufficienti a recuperare il capitale investito e si rendono indispensabili i contributi pubblici perché questi progetti creano esternalità positive sotto forma di benefici sociali. Questa tipologia di progetti comporta un onere pubblico che è giustificato dalla natura stessa dell’opera.
LE FASI DEL PROJECT FINANCING PER I SOGGETTI PRIVATI E PROMOTORI
Figura 5: le fasi del project financing
Il project financing è una tecnica di finanziamento in cui il privato interagisce con la Pubblica Amministrazione, anche se con ruoli differenti, per realizzare un’opera pubblica che interessa ad entrambi per motivazioni differenti: la Pubblica Amministrazione ha l’intento di utilizzare un’opera pubblica senza spendere troppi fondi, mentre il soggetto privato vuole sfruttare sotto il punto di vista economico l’opera realizzata. Queste diverse motivazioni sono anche uno dei principali elementi di complessità del project financing e per questo motivo è utile dividere e illustrare le diverse fasi di cui si compone questa tecnica di finanziamento (MULAZZANI, 2004).
Come si è detto più volte, la finanza di progetto è un’operazione differente a seconda del progetto che vi è alla base e, quindi, ha caratteristiche proprie: ciononostante la finanza di progetto ha delle fasi che sono comuni a tutte le operazioni. Le fasi sono le seguenti (MULAZZANI, 2004):
Identificazione del progetto, in cui si trovano i motivi per cui realizzare quel determinato progetto e il modo in cui realizzarlo;
Analisi della fattibilità, dove si svolge un’analisi tecnica, economica e finanziaria del progetto;
Realizzazione dell’opera, in cui si stipulano i contratti (di cui si tratterà nel paragrafo successivo) e si inizierà la realizzazione dell’opera;
Gestione dell’opera, dove si producono/ vendono i beni/servizi per generare i primi flussi finanziari.
Si analizzano adesso più in dettaglio le diverse fasi della finanza di progetto.