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Sommario
Premessa... 3
Capitolo 1: IL FENOMENO CORRUZIONE ... 5
1.1 Definizioni ... 5
1.2 Misurazione del fenomeno corruzione ... 6
1.3 La corruzione nel nostro Paese ... 9
1.4 Iniziative internazionali di contrasto della corruzione ... 13
1.4.1 OCSE ... 13
1.4.2 ONU ... 15
1.4.3 Unione Europea e Consiglio d’Europa... 17
Capitolo 2: ASPETTI NORMATIVI ... 24
2.1 La normativa italiana di contrasto della corruzione ... 24
2.2 Gli altri provvedimenti normativi rilevanti ai fini della prevenzione della corruzione e della trasparenza ... 27
2.3 I contenuti della legge 190/2012 e degli altri provvedimenti normativi rilevanti ... 28
2.3.1 Il D.lgs. 33/2013 ... 33
2.3.2 Il D.lgs. 39/2013 ... 38
2.3.3. Il D.L. 90/2014 ... 42
2.3.4. Il D.lgs. 50/2016 ... 45
2.3.5 Il Codice di comportamento dei dipendenti pubblici ... 46
2.3.6 La tutela del whistleblower ... 47
2.4 Le linee guida ANAC ... 50
2.4.1 Il PNA ... 50
2.4.2 Le delibere ANAC richiamate dalla Determinazione 1134 dell’8 novembre 2017 ... 51
2.5 Le società partecipate ... 53
2.5.1 Le società partecipate in Italia ... 53
2.5.2 La normativa italiana sulle società partecipate ... 58
2.5.3 La normativa ANAC in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza nelle società partecipate ... 68
Capitolo 3: IL SETTORE RIFIUTI ... 87
3.1 Il contesto europeo ... 87
3.1.1 Normativa europea di riferimento ... 87
3.1.2 Produzione e gestione dei rifiuti urbani in Europa ... 89
3.2 Il contesto italiano ... 92
3.2.1 Evoluzione della normativa italiana ... 92
2
3.2.3 Alcuni dati riguardanti il mercato italiano del settore rifiuti ... 98
Capitolo 4: IL CASO ASIA NAPOLI S.P.A. ... 100
4.1 La società ASIA Napoli S.p.a. ... 100
4.2. Dati e numeri della società ... 101
4.3 L’applicazione delle misure in attuazione della normativa in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza nella società ASIA S.p.a. ... 104
4.4 Un confronto con altre società del settore rifiuti ... 119
4.5 I provvedimenti d’ordine di ANAC rivolti alla società ASIA S.p.a. ... 123
Bilancio di esercizio 2016 della società ASIA S.p.a. ... 131
Conclusioni ... 138
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Premessa
Il tema della corruzione è spesso al centro della cronaca italiana; non passa giorno in cui i nostri mass media non riportino casi di corruzione o maladministration.
Nel 2012 il Legislatore ha introdotto nell’ordinamento italiano la legge 190/2012
“Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”. A questo provvedimento sono seguiti altri interventi
normativi, che insieme alla legge “anticorruzione” sopracitata, hanno come obiettivo la creazione di un contesto che sia sfavorevole alla corruzione, caratterizzato dalla riduzione del manifestarsi dei casi e dall’aumento della capacità di scoprirne di nuovi.
Tra i destinatari di questi provvedimenti ci sono anche le società e gli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle pubbliche amministrazioni e dagli enti pubblici economici. Un settore particolarmente interessato dal fenomeno corruttivo è quello dei rifiuti, spesso citato negli interventi del Presidente di ANAC (Autorità Nazionale Anticorruzione) Raffaele Cantone.
Uno dei casi più recenti di corruzione nel settore rifiuti si è registrato in Toscana, dove l’azienda “SEI Toscana” è stata commissariata su richiesta di ANAC, a seguito di un’inchiesta per turbativa d’asta e corruzione aperta dalla Procura di Firenze per un presunto appalto truccato1.
Oltre che per il problema della corruzione, il settore è particolarmente problematico per quanto riguarda la raccolta, la gestione e lo smaltimento dei rifiuti in alcune zone d’Italia (si pensi ad esempio al sud o alla città di Roma).
Obiettivo di questo lavoro è quello di analizzare quali sono gli adempimenti in materia di anticorruzione e trasparenza nelle società partecipate dalle pubbliche amministrazioni e dagli enti pubblici economici.
Nel primo capitolo viene dato un quadro generale sul fenomeno della corruzione (definizioni, possibili metodi di misurazione, numeri) e su quali sono le principali iniziative internazionali di contrasto prese sia a livello mondiale (ONU e OCSE), sia a livello europeo (Consiglio d’Europa e GRECO).
Nel secondo capitolo viene tracciato un quadro generale della normativa italiana di contrasto della corruzione e sulla trasparenza.
1
http://iltirreno.gelocal.it/livorno/cronaca/2017/06/22/news/in-toscana-corruzione-sui-rifiuti-e-sei-il-caso-piu-inquietante-1.15521844
Vedi anche: http://www.lanazione.it/arezzo/cronaca/sei-toscana-commissariamento-prolungato-di-altri-9-mesi-1.3213996
4
Nella seconda parte del capitolo viene affrontato il tema delle società partecipate: numeri, normativa di riferimento e adempimenti per l’attuazione della normativa in materia di prevenzione della corruzione nelle società e negli enti di diritto privato controllati e partecipati da pubbliche amministrazioni o enti pubblici economici.
Il terzo capitolo traccia un quadro generale del settore dei rifiuti: si riportano alcuni riferimenti normativi italiani ed europei, dati sulla raccolta, sulla gestione e sul trattamento dei rifiuti in Italia ed in Europa, dati sul mercato italiano del settore.
Infine, nel quarto capitolo, viene analizzato il caso della società ASIA Napoli S.p.a., unica società del settore dei rifiuti oggetto di provvedimenti d’ordine da parte di ANAC. La società si occupa dei servizi di igiene ambientale nel Comune di Napoli, città in passato al centro dell’attenzione dei mass media a causa delle cosiddette “emergenze rifiuti”.
Nel capitolo viene fatto un confronto, rispetto agli adempimenti in materia di anticorruzione e trasparenza, con altre realtà appartenenti allo stesso settore.
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Capitolo 1: IL FENOMENO CORRUZIONE
1.1 Definizioni
La corruzione è un fenomeno complesso da indentificare e da analizzare.
Le varie discipline che se ne occupano non danno al termine “corruzione” una definizione unica e condivisa2.
Gli economisti ritengono che la corruzione esista quando ricorrono tre elementi:
- il potere discrezionale del decisore pubblico di allocare le risorse, di definire le regole e/o applicarle;
- l’esistenza di una rendita economica o utilità associata a tale potere discrezionale; - la disutilità legata alla probabilità di essere scoperti, perseguibili e punibili3. Ancora, la teoria economica distingue tre tipologie di corruzione:
- corruzione pubblico – privato; - corruzione pubblico – pubblico; - corruzione privato – privato.
Le prime due tipologie vengono indicate come quelle che hanno un impatto sociale ed economico più rilevante e sono a sua volta distinguibili in corruzione amministrativa (o burocratica) e corruzione legislativa.
Siamo in presenza di corruzione amministrativa quando abbiamo un abuso del potere pubblico da parte di pubblici ufficiali o incaricati di un pubblico servizio per ottenere vantaggi privati; la corruzione legislativa, invece, avviene quando un privato o un gruppo di interesse influenza il processo di formazione delle leggi e l’esercizio del potere decisionale delle istituzioni pubbliche attraverso comportamenti poco trasparenti o tangenti4.
Per la classificazione del fenomeno possono essere usati diversi criteri5: - il soggetto pubblico coinvolto nella transazione corrotta;
- la fase di formazione o di attuazione della norma su cui va a incidere la corruzione; - l’entità della pratica corrotta;
- la tipologia di contropartita;
- la natura individuale o organizzata;
2 E. Galli, N. Fiorino, La corruzione in Italia, Il Mulino 2013, p. 13 3 Ibidem
4 Ivi, p.14 5 Ivi, p. 15
6
- il tipo di atto interessato.
Le scienze sociali hanno delimitato altri tre possibili criteri, per provare a delimitare l’ambito della corruzione6:
- le norme giuridiche, secondo cui siamo davanti a un fenomeno di corruzione quando ci sono condotte che comportano una deviazione dei doveri formali legati a un ruolo pubblico e sanciti dalle norme giuridiche;
- la pubblica opinione, secondo cui è considerato atto di corruzione qualsiasi condotta che entri in conflitto con il tessuto di valori sociali e di regole non scritte che qualifichino l’esercizio di funzioni pubbliche;
- l’interesse pubblico, che viene messo a repentaglio dalle azioni di corrotti e corruttori.
Nel 2009 Transparency international, la più grande organizzazione a livello mondiale che si occupa di prevenire e contrastare la corruzione7, ha pubblicato The anti-corruption
plain language guide8, con lo scopo di dare un insieme di definizioni standardizzate e facilmente comprensibili di tutti gli elementi legati o derivanti dal fenomeno.
La guida definisce la corruzione come «abuso a fini privati di un potere delegato», a sua volta distinta in corruzione «nel rispetto delle regole» e corruzione «contro le regole»9. Nella prefazione della Convenzione contro la corruzione dell’Onu (detta anche
Convenzione di Merida, dal nome della città in cui è stata firmata), l’allora segretario Kofi
Annan ha definito la corruzione come an insidious plague that has a wide range of
corrosive effects on societies. It undermines democracy and the rule of law, leads to violations of human rights, distorts markets, erodes the quality of life and allows organized crime, terrorism and other threats to human security to flourish10.
1.2 Misurazione del fenomeno corruzione
Oltre al problema della definizione del termine “corruzione”, esiste una questione legata all’adeguata misurazione del fenomeno e ai costi che esso comporta.
L’individuazione di indicatori affidabili sulla diffusione del fenomeno è importante poiché la rilevazione è necessaria per capire l’influenza dei fattori che ne favoriscono lo
6 Cfr. A. Vannucci Atlante della corruzione, edizioni Gruppo Abele, 2012, pp. 18-22 7 https://www.transparency.it/visione-missione-valori/
8 https://www.transparency.org/whatwedo/publication/the_anti_corruption_plain_language_guide 9 A. Vannucci, Op. cit., p. 18
7
sviluppo e quindi utile per predisporre gli strumenti più efficaci per combatterla e prevenirla11.
Gli indicatori esistenti possono essere classificati in indicatori soggettivi ed indicatori oggettivi.
Le misure soggettive sono basate sulla percezione del fenomeno, anche nella sua dimensione latente e si basano su:
- sondaggi realizzati con campioni rappresentativi della popolazione o di categorie specifiche di soggetti (imprenditori, funzionari, etc.);
- survey di panel di esperti, manager e imprenditori, chiamati a rispondere a una batteria di domande volte a catturare le loro opinioni e percezioni sul grado di diffusione della corruzione e di altre distorsioni dell’attività amministrativa nel proprio e in altri paesi12.
Trasparency international elabora annualmente alcune di queste misure soggettive, tra cui il CPI (Corruption Perceptions Index), ovvero indice di percezione della corruzione, che si basa sull’opinione di esperti e la cui metodologia cambia annualmente per riuscire a essere attendibile rispetto alle realtà locali13, e il BPI (Bribe Payers Index), che valuta la probabilità che le imprese dei paesi industrializzati del mondo corrompano all’estero14. La Banca Mondiale, all’interno del progetto Worldwide Governance Indicators, elabora il CCI (Corruption Control Index), che misura la corruzione come fenomeno di “cattura” degli Stati da parte di élites e interessi privati attraverso surveys multiple sottoposte a esperti del mondo degli affari e di analisti15.
Questi elencati sono solo alcuni esempi degli indici soggettivi esistenti.
L’uso di queste misure è vantaggioso per quanto riguarda la comparabilità, permettendo il confronto a livello internazionale tra paesi diversi, e per quanto riguarda l’analisi dell’evoluzione della percezione nel tempo, essendo realizzati periodicamente, solitamente su base annuale16.
11Cfr. Analisi istruttoria per l’individuazione di indicatori di rischio corruzione e di prevenzione e contrasto
nelle amministrazioni pubbliche coinvolte nella politica di coesione – Report finale, (2017), p. 7
12 Ibidem
13 https://www.transparency.it/indice-percezione-corruzione/ 14 https://www.transparency.org/research/bpi/overview
15 Analisi istruttoria per l’individuazione di indicatori di rischio corruzione e di prevenzione e contrasto
nelle amministrazioni pubbliche coinvolte nella politica di coesione – Report finale, (2017), p. 8
8
A causa della difficoltà che si riscontra nel dare una definizione univoca al fenomeno corruzione e alla differenza della sua percezione che si può avere da un paese all’altro, gli indicatori soggettivi presentano alcuni limiti:
- le percezioni possono cambiare rapidamente senza alcun fondamento oggettivo a causa di scandali politici che possono condizionare la percezione, ma che non riflettono il livello reale di corruzione;
- le percezioni possono essere condizionate da impostazioni culturali e concezioni diverse di quale sia effettivamente un reato di corruzione, per cui la stessa domanda può essere interpretata in modo diverso;
- le risposte degli intervistati possono essere influenzate dalla qualità e dalla coerenza nella formulazione delle domande;
- è possibile che alcuni intervistati non abbiano l’esperienza e le conoscenze necessarie per esprimere una percezione affidabile della corruzione;
- alcuni intervistati volutamente possono sottostimare i pagamenti di tangenti per timore, imbarazzo o perché ne beneficiano, mentre altri strategicamente li sovrastimino per favorirne prevenzione e condanna.17
In alternativa a questi indicatori soggettivi, esistono misure della corruzione oggettive. Sono misure oggettive quelle basate sull’uso delle interviste con domande limitate a esperienze dirette e reali, evitando le domande basate sulla percezione dei soggetti intervistati18.
Un possibile esempio di misura oggettiva di questo genere sono i quesiti riguardanti la corruzione inseriti per la prima volta dall’Istat nell’indagine sulla sicurezza dei cittadini 2015-201619.
Un’altra possibile modalità di misurazione della corruzione oggettiva è quella che prevede l’uso di indicatori di mercato o statistici collegati in qualche misura al fenomeno in esame, come il confronto tra i prezzi degli input acquistati dalla pubblica amministrazione, il rapporto tra la serie storica della spesa pubblica e quella del capitale pubblico osservabile in regioni diverse20.
17 E. Galli, N. Fiorino, Op. Cit. p. 22
18 Cfr. Analisi istruttoria per l’individuazione di indicatori di rischio corruzione e di prevenzione e
contrasto nelle amministrazioni pubbliche coinvolte nella politica di coesione – Report finale, (2017), p.
10
19 I risultati dell’indagine sono esposti nel proseguo di questo lavoro
20 Cfr. Analisi istruttoria per l’individuazione di indicatori di rischio corruzione e di prevenzione e
contrasto nelle amministrazioni pubbliche coinvolte nella politica di coesione – Report finale, (2017), p.
9
Sono considerati indicatori oggettivi anche le misurazioni fatte attraverso l’analisi del numero di condanne o di denunce per i reati di corruzione commessi da pubblici ufficiali e indentificati dall’ordinamento giuridico; con questa modalità di misurazione si analizza la corruzione “emersa”.
Anche questi indicatori, così come quelli soggettivi, presentano vantaggi e limiti.
Per esempio quantificando la corruzione attraverso le misure giudiziarie abbiamo a disposizione dati per estese serie temporali, ma essendo elaborate a posteriori rispetto all’accadimento del fatto corruttivo, non hanno nessuna valenza per quello che riguarda la prevenzione della corruzione21.
1.3 La corruzione nel nostro Paese
Per la prima volta, durante l’indagine sulla sicurezza dei cittadini del periodo 2015-2016, l’ISTAT ha inserito una serie di domande per studiare il fenomeno della corruzione22: si stima che il 7,9% delle famiglie nel corso della vita siano rimaste coinvolte in maniera diretta in un episodio di corruzione (tabella 1.1).
Le domande rivolte alle 43.000 persone intervistate hanno riguardato le esperienze dirette, ossia se all’intervistato erano state fatte richieste di pagamento, regalie o favori in cambio di agevolazioni, e le esperienze indirette, ossia se l’intervistato era venuto a conoscenza di richieste analoghe fatte ad amici, colleghi e parenti.
L’indagine ha anche rilevato aspetti relativi al voto di scambio o alle raccomandazioni; questi fenomeni sono stati indagati perché favoriscono la dinamica corruttiva.
L’indagine è stata strutturata definendo 8 settori chiave in cui esplorare le componenti: sanità, assistenza, istruzione, lavoro, uffici pubblici, giustizia, forze dell’ordine, public utilities. La tabella 1.1. mostra la frequenza di “almeno un caso di corruzione” nel corso della vita, negli ultimi tre anni e negli ultimi 12 mesi, suddivisa negli otto settori chiave individuati.
21 Ibidem
10
Tabella 1.1: famiglie in cui almeno un componente ha ricevuto richieste di denaro, favori, regali o altro in cambio di favori o servizi, per tipo di settore, nel corso della vita, negli ultimi tre anni e negli ultimi 12 mesi. Anno 2016, valori in migliaia e in percentuali.
Fonte: ISTAT, “La corruzione in Italia, il punto di vista delle famiglie”
I dati riguardanti coloro che hanno ricevuto una richiesta sono stati studiati guardando alcuni aspetti come:
- presenza di un componente famigliare con titolo di studio elevato/non elevato; - ripartizione geografica;
- tipo di comune di residenza (centro/periferia dell’area metropolitana); - numero di abitanti del comune di residenza;
- multivittimizzazione (fenomeno che avviene quando le richieste si ripetono nel tempo);
- motivo della richiesta;
- oggetto della richiesta (denaro, regali, favori, etc);
- soddisfazione circa quanto ottenuto dopo aver acconsentito alla richiesta; - numeri e motivazioni delle mancate denunce.
L’ultima parte dell’indagine ha riguardato lo studio del fenomeno corruttivo attraverso i dati di natura amministrativa, ossia i dati riguardanti i procedimenti penali aventi per oggetto reati di corruzione (definiti negli articoli 318-322 bis del codice penale) nel periodo 2006-2015.
11
I tre reati che hanno portato a un maggior numero di sentenze definitive di condanna sono stati peculato23, corruzione per atti contrari ai doveri di pubblico ufficio24 e concussione25. Nel 2014 Eurobarometro, nel rapporto Anticorruzione UE 2014, ha messo in luce come, in Italia, il 97% della popolazione ritiene che la corruzione sia diffusa; il nostro Paese ha fatto registrare un dato più elevato rispetto alla media UE, che si attesta al 76%26.
Figura 1.2: diffusione della corruzione in Italia rispetto alla media UE
Fonte: foglio paese del Rapporto anticorruzione Ue 2014
L’indicatore CPI Corruption Perceptions Index, elaborato da Trasparency international, ha fatto registrare nel 2016 un miglioramento per il nostro Paese, che ha raggiunto un punteggio di 47 su 100 (l’indice attribuisce un punteggio in una scala da 0 a 100, dove 0 significa “molto corrotto” mentre 100 significa “per nulla corrotto”)27.
I paesi che hanno raggiunto i punteggi più elevati sono stati Danimarca (90), Nuova Zelanda (90) e Finlandia (89), considerati tra i paesi con legislazioni avanzate in fatto di accesso all’informazione, diritti civili, apertura e trasparenza dell’amministrazione
23 Art. 314 comma 1 codice penale: il pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio, che, avendo
ragione per ragione del suo ufficio o servizio il possesso o comunque la disponibilità di denaro o di altra cosa mobile altrui, se ne appropria, è punito con la reclusione da quattro anni a dieci anni e sei mesi.
24 Art. 319 codice penale: il pubblico ufficiale, che, per omettere o ritardare o per aver omesso o ritardato
un atto del suo ufficio, ovvero per compiere o per aver compiuto un atto contrario ai doveri di ufficio, riceve, per sé o per un terzo, denaro od altra utilità, o ne accetta la promessa, è punito con la reclusione da sei a dieci anni.
25 Art. 317 codice penale: il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio che, abusando della sua
qualità o dei suoi poteri, costringe taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altra utilità, è punito con la reclusione da sei a dodici anni.
26 Rapporto anticorruzione Ue 2014 – Foglio paese Italia
12
pubblica, mentre tra i 176 paesi analizzati sono risultati essere i peggiori Somalia (10), Sud Sudan (11) e Corea del Nord (12).
La figura 1.3 mostra l’evoluzione del punteggio e la conseguente posizione in classifica raggiunta dall’Italia nel periodo 2006 – 2016.
Figura 1.3: CPI Italia, voto e posizione periodo 2006-2016
Fonte: indice di percezione della corruzione 2016, comunicato stampa di Trasparency International del 25/01/17
Oltre a una quantificazione su quanto sia diffuso il fenomeno corruttivo in Italia, diversi studi hanno cercato di quantificare a quanto ammontino i costi della corruzione.
Fare quest’operazione non è semplice, visto che entità del fenomeno e il suo costo non sono la stessa cosa28.
La corruzione non porta soltanto costi di natura economica; il fenomeno crea delle distorsioni nei processi di scelta delle opere pubbliche e della politica economica, della classe politica e di quella imprenditoriale.
Il professor Lucio Picci, utilizzando un indice di misura basato sulla percezione del fenomeno e una valutazione del suo danno complessivo, ha provato a quantificare una stima: se in Italia ci fosse la stessa corruzione che c’è in Germania (paese con meno corruzione rispetto al nostro), il reddito pro capite italiano passerebbe da 26.600 euro (dato risalente al 2014) a 36.300 euro29.
La quantificazione rimane comunque paradossale, perché frutto di semplificazioni e di ipotesi problematiche, come asserito dallo stesso autore30.
Da qualche anno, stampa e media italiani riportano una stima dei costi della corruzione, secondo cui questi ultimi ammonterebbero a circa 60 miliardi di euro; l’origine di questa stima risale al 2004, quando la Banca Mondiale ha pubblicato una ricerca di Daniel
28 Aa. Vv. (a cura di), Corruzione sistematica e organizzata. Viaggio nel sistema corruttivo del Paese,
(2017) rapporto di Libera e Gruppo Abele, p. 1
29 Ibidem
13
Kaufmann, che stimava l’ammontare del costo della corruzione a livello mondiale in 1000 miliardi di dollari americani, ossia il 3% del PIL mondiale dell’epoca, precisando che la situazione variava da paese a paese.
I 60 miliardi di euro sono il risultato dell’applicazione del 3% al Pil italiano dell’epoca; la stima è comparsa nel primo rapporto del Saet (Servizio anticorruzione e trasparenza, adesso non più esistente) ed è stata riportata anche dalla memoria del Procuratore generale della Corte dei Conti nel 2009, dal segretario generale dell’Onu nel 2010 e nelle relazioni della Commissione europea nel 201431.
Il Procuratore generale della Corte dei Conti Claudio Galtieri, in occasione della presentazione del Giudizio sul rendiconto generale dello Stato 2016, nell’affrontare i temi dei controlli e dell’etica dell’amministrare, strettamente connessi con altri temi come revisione della spesa e riforma della pubblica amministrazione, ha dichiarato che sarebbe auspicabile un ripensamento globale dei meccanismi di controllo, con l’obiettivo di avere una spesa più efficiente e contribuire ad aumentare il livello di contrasto di fenomeni illeciti e di corruzione32. Sempre nello stesso documento si auspica che il fenomeno della corruzione venga affrontato in una logica sistematica che consideri la diffusione del fenomeno e l’insufficienza delle misure finora adottate nell’ordinamento italiano.
1.4 Iniziative internazionali di contrasto della corruzione 1.4.1 OCSE
L’OCSE33, Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico, vista la centralità assunta del tema a livello internazionale, ha effettuato il suo primo intervento di lotta alla corruzione nel 1994 con la Recommendation on Bribery in International
Business Transaction; nel 1997 ha emanato la Convenzione sulla lotta contro la
corruzione di pubblici ufficiali stranieri nelle transazioni commerciali internazionali34. L’obiettivo della convenzione è quello di reprimere gli atti di corruzione attiva
31 E. Ciccarello, Corruzione in Italia, ecco perché non costa 60 miliardi l’anno. Ma forse 100., articolo de
Il fatto quotidiano del 1 aprile 2015.
Sullo stesso tema: C. Guidoni, La leggenda dei 60 miliardi, stima falsa che tutti citano., articolo de Il sole
24 ore del 21 agosto 2016.
32Corte dei Conti, Giudizio sul rendiconto dello Stato 2016, udienza del 21 giugno 2017
33 L’Ocse è stata istituita con la Convenzione per la cooperazione e lo sviluppo economico, firmata il 14
dicembre 1960, http://www.esteri.it/mae/it/politica_estera/organizzazioni_internazionali/ocse.html
34 F. Ferraro, S. Gambacurta, ANTICORRUZIONE. Commento alla riforma. La legge 6 novembre 2012,
14
provenienti da imprese soggette alla propria sovranità, diretti anche verso Paesi non firmatari, indipendentemente dall’applicazione della loro normativa penale35.
Questa convenzione riguarda solo il lato attivo della corruzione, ossia la persona che offre consegna o promette denaro o altre agevolazioni, mentre non riguarda il lato passivo, ossia la punibilità del pubblico ufficiale (come nozione di pubblico ufficiale usa una nozione molto ampia, che comprende chiunque svolga una funzione legislativa, amministrativa e giudiziaria in un paese straniero, un dipendente di impresa pubblica o a partecipazione pubblica, un funzionario in servizio presso un’organizzazione internazionale).
I punti principali della Convenzione sono:
- sanzione della corruzione del pubblico ufficiale straniero, attraverso misure efficaci, proporzionate e dissuasive sia per le persone fisiche che giuridiche; - regolazione della giurisdizione sui delitti di corruzione su base territoriale e
personale;
- vietare forme di deducibilità delle tangenti;
- rassicurazioni su indagini e processi riguardanti questi reati, che non vengano influenzati da considerazioni di interesse economico nazionale, dagli effetti sulle relazioni con un altro stato o dall’identità delle persone fisiche e giuridiche interessate;
- vietare pratiche contabili e di auditing che hanno come fine ultimo quello di facilitare e occultare condotte di corruzione transnazionale.
Gli Stati membri devono sottoporsi a un meccanismo di monitoraggio e controllo, il cui obiettivo è quello di valutare l’adeguatezza della legislazione degli Stati firmatari e determinare in concreto qual è il livello di applicazione delle leggi.
È compito del WGB Working Group on Bribery (gruppo di lavoro sulla corruzione dei pubblici ufficiali stranieri nelle transazioni economiche internazionali) controllare e monitorare quali sono i progressi fatti dai vari paesi; questo gruppo si riunisce a Parigi ed è composto da 38 rappresentanti dei vari Stati che hanno firmato la Convenzione. La valutazione si articola in tre differenti fasi:
- compilazione di un questionario;
- realizzazione di una visita in loco da parte dei membri del Segretariato Ocse e di esaminatori di Stati diversi;
15
- presentazione di un rapporto.
Il Gruppo pubblica ogni anno un rapporto annuale, dove viene fatta una breve panoramica su come funziona la Convenzione e come il gruppo ha dato il suo contributo alla lotta contro la corruzione36.
In Italia sono pienamente efficaci le norme introdotte in esecuzione della Convenzione dal 4 luglio 2001; più nello specifico già dal 25 ottobre 2000 è in vigore il nuovo articolo 322 bis del codice penale (peculato, concussione, induzione indebita dare o promettere utilità, corruzione e istigazione alla corruzione di membri della Corte penale internazionale o degli organi delle Comunità europee e di funzionari delle Comunità europee e di Stati esteri), che modifica gli articoli 321 (pene per il corruttore) e 322 (istigazione alla corruzione)37.
Il 4 luglio 2001 è entrato in vigore il Decreto Legislativo 8 giugno 2001, n°231 “Disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica”, il quale riguarda anche la responsabilità amministrativa delle società per i reati di corruzione sia interna che all’estero.
Infine, anche per rispettare le raccomandazioni OCSE, il 28 novembre 2012 è entrata in vigore la Legge n.190 del 6 novembre 2012 “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità” nella pubblica amministrazione, cosiddetta “legge anticorruzione”. L’Amministrazione dello Stato italiano competente per l’applicazione della Convenzione è il Ministero della Giustizia38.
1.4.2 ONU
L’ONU, Organizzazione delle Nazioni Unite (o in inglese UN United Nations) è un’organizzazione internazionale fondata nel 1945; attualmente gli Stati membri sono 193 e si occupa di temi come pace e sicurezza, cambiamenti climatici, sviluppo sostenibile, diritti umani, disarmo, terrorismo, emergenze umanitarie e sanitarie, uguaglianza di genere, governance e produzione di cibo; l’agenzia che si occupa della lotta alla corruzione è l’UNODC United Nations Office on Drugs and Crime39.
36 Ibidem
37 Cfr. http://www.esteri.it/mae/it/politica_estera/economia/cooperaz_econom/ocse.html 38 Ibidem
16
La Convenzione Onu contro la corruzione è stata adottata dall’assemblea generale il 31 ottobre 2003, firmata a Merida nel dicembre dello stesso anno da 140 Paesi (viene chiamata anche Convenzione di Merida) e entrata in vigore a livello internazionale nel dicembre 2005. Il documento è formato da un preambolo e 71 articoli divisi in 8 titoli; i temi fondamentali sviluppati sono:
- misure di carattere preventivo;
- criminalizzazione di diverse fattispecie; - cooperazione internazionale;
- recupero dei proventi di illecito; - assistenza tecnica.
Nel titolo VII si parla del meccanismo di applicazione: a decorrere dall’entrata in vigore della Convenzione viene istituita ogni anno una Conferenza degli Stati Parte, con l’obiettivo di controllare l’applicazione e l’implementazione della stessa Convenzione nei vari Stati aderenti, per aiutare e incentivare lo scambio di informazioni sui modelli e sulle tendenze della corruzione, sulle pratiche maggiormente efficaci per prevenirla e per restituire i proventi del crimine, per migliorare il testo della Convenzione e la sua applicazione40.
Viene segnalata l’importanza della previsione fatta nell’articolo 6 della Convenzione, il quale prevede che ogni Stato Parte assicuri un sistema di prevenzione della corruzione con la creazione di strutture che hanno il compito di attuare questo genere di politiche, supervisionando e coordinando e diffondendo la loro applicazione; queste strutture devono essere indipendenti, non soggette a indebite influenze.
Per quanto riguarda il nostro paese, l’iter parlamentare di approvazione della ratifica della Convenzione inizia al Senato nel luglio 2008, con approvazione del testo definitivo al senato della legge 116/2009 nel giugno 2009 e alla Camera il 29 luglio 2009. La ratifica della Convenzione attraverso la legge 116/2009 ha avuto tra gli altri questi effetti nel nostro ordinamento:
- modifica dell’articolo 322 bis del Codice penale (sul quale poi sono intervenute successivamente le leggi 190/2012 e 237/2012);
- ha inserito all’interno del decreto legislativo 231/2001 un nuovo articolo, il 25 – decies, che ha come obbiettivo quello di sanzionare l’ente in relazione alla
17
commissione del delitto di induzione a non rendere dichiarazioni o a rendere dichiarazioni mendaci all’autorità giudiziaria, di cui all’art. 377-bis, c.p;
- ha inserito due nuovi articoli all’interno del codice di procedura penale, il 740 bis (Devoluzione a uno stato estero delle cose confiscate) e il 740 ter (Ordine di devoluzione);
- l’articolo 6 della legge di ratifica della Convenzione designa quale Autorità Nazionale Anticorruzione, ai sensi dell’articolo 6 della Convenzione, il soggetto al quale l’articolo 68, comma 6-bis, del D.L. 112/2008 ha trasferito le competenze dell’Alto Commissario anticorruzione (soppresso dal comma 6 dello stesso articolo 68), ovvero il Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, dando a quest’ultimo la facoltà di delegare un sottosegretario di Stato (su questa designazione è poi intervenuta la legge 190/2012);
- la Convenzione richiede un’autorità centrale per ricevere le richieste di assistenza giudiziaria ed eseguirle o trasmetterle alle autorità competenti per l’esecuzione e la legge 116/2009 individua come autorità centrale preposta il Ministero della giustizia41.
La legge di ratifica è quindi intervenuta principalmente sul lato penale del problema, lasciando nell’ombra la prospettiva di prevenzione42.
Anche l’Unione Europea ha approvato la Convenzione, con una decisione del Consiglio nel settembre 200843.
1.4.3 Unione Europea e Consiglio d’Europa
Anche a livello europeo si è reso necessario l’uso di strumenti comuni di lotta alla corruzione, per creare una base comune volta a sviluppare una futura armonizzazione delle legislazioni nazionali che si occupano della materia nei vari Stati membri44. Il primo intervento di lotta alla corruzione è stata la Convenzione PIF, relativa alle tutele degli interessi finanziari delle Comunità europee, stipulata il 26 luglio 1995, entrata in vigore il 17 ottobre 2002, che ha come obiettivo quello di combattere le condotte fraudolente lesive degli interessi finanziari delle Comunità europee.
41 Cfr. http://leg16.camera.it/561?appro=511#paragrafo2500 42 Cfr. F. Ferraro, S. Gambacurta, Op. cit., p. 26
43 Ibidem
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In questo documento non troviamo un esplicito riferimento alla lotta alla corruzione, ma si basa sulla considerazione che i diversi fenomeni criminali devono essere combattuti anche a livello internazionale45.
Nel 1996 viene stipulato il Protocollo di Dublino, entrato in vigore anche questo il 17 ottobre 2002, che ha come obiettivo l’armonizzazione delle legislazioni internazionali sulla punibilità del reato di corruzione e si basa su due premesse:
- gli interessi finanziari delle Comunità europee possono essere lesi o minacciati da illeciti quali quelli di corruzione in cui vengono coinvolti sia funzionari nazionali che comunitari;
- il diritto penale degli Stati membri, in materia di reati connessi all’esercizio di funzioni pubbliche in generale e di corruzione in particolare, disciplina solo gli atti commessi da funzionari nazionali e contempla solo in casi eccezionali, la condotta di funzionari comunitari o funzionari di altri Stati membri.46
Un altro intervento significativo è la Convenzione relativa alla lotta contro la corruzione dove sono implicati funzionari degli Stati membri dell’Unione Europea (definita anche Convenzione di Bruxelles) del maggio 1997.
Questa Convenzione, entrata in vigore il 28 settembre 2005 vuole superare il protocollo di Dublino e ha come obiettivo quello di tutelare in particolare il buon andamento e l’imparzialità della pubblica amministrazione, che prima godevano di protezione solo nel caso in cui ci fosse stata contemporanea lesione degli interessi finanziari47.
A questi interventi fanno seguito il Secondo protocollo della convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee del giugno 1997, entrato in vigore nel 2009, che ha lo scopo di proteggere gli interessi finanziari delle Comunità dalla minaccia proveniente da atti compiuti per conto di persone giuridiche e da quelli finalizzati al riciclaggio di proventi provenienti da attività illecite; l’azione comune 98/742/GAI, poi sostituita dalla decisione quadro 2003/568/GAI. Con la prima si vuole ottenere l’armonizzazione dei singoli Stati membri riguardo alla corruzione del settore privato, mentre con la seconda, che sostituisce quella del 1998, si afferma che la corruzione costituisce una minaccia allo Stato di diritto, oltre che alla concorrenza e allo
45 Ibidem 46 Ibidem 47 Ibidem
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sviluppo economico; il maggior cambiamento introdotto è l’obbligo di incriminare sia la corruzione attiva che quella passiva nel settore privato48.
Solo con la comunicazione della Commissione europea del 2003 (COM/2003/0317), denominata “Politica globale dell’UE contro la corruzione” si passa a una prospettiva preventiva.
L’allegato al documento contiene “dieci principi per migliorare la lotta contro la corruzione nei paesi candidati e prossimi all’adesione e negli altri paesi terzi”49 così riassumibili:
- istituzione di appositi organismi di lotta contro la corruzione competenti e visibili; - previsione di una posizione specifica di dirigenti e responsabili dei processi
decisionali;
- accessibilità e meritocrazia nella gestione degli incarichi pubblici;
- adozione di strumenti di gestione della qualità e norme di controllo e vigilanza; - promozione di strumenti di trasparenza;
- adozione di codici di condotta;
- sviluppo di sistemi di protezione per chi denuncia un illecito;
- introduzione di norme chiare e trasparenti in materia di finanziamento ai partiti e controllo finanziario esterno50.
Nel 2011 la Commissione emana una comunicazione, denominata “La lotta alla corruzione nell’UE”51, che introduce un nuovo meccanismo, la Relazione dell’UE sulla lotta alla corruzione, da pubblicarsi ogni due anni, che ha come obiettivo quello di contenere i risultati, i punti deboli e gli impegni presi da tutti gli Stati membri, individuare la tendenze e le debolezze da affrontare, stimolare l’apprendimento tra pari e lo scambio delle migliori prassi; ogni relazione include tre punti fondamentali:
- una sezione tematica, che mette in luce aspetti specifici della lotta alla corruzione nell'UE, sulla base di ricerche, e che comprende studi di casi tematici, esempi di migliori prassi e raccomandazioni;
- analisi per paese, con raccomandazioni specifiche rivolte ai singoli Stati membri, basate sui risultati dei meccanismi di monitoraggio esistenti e sull'esame di
48 Ibidem
49 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52003DC0317&from=IT 50 F. Ferraro, S. Gambacurta, Op. cit., p. 28
51La lotta contro la corruzione nell’UE. COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO
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elementi di prova disponibili e provenienti da fonti pertinenti. Questa sezione può essere accompagnata da raccomandazioni sulle azioni necessarie a livello UE; - le tendenze a livello dell'UE, che includono i risultati di un'indagine
Eurobarometro sulla corruzione svolta ogni due anni, che misura la percezione che i cittadini UE hanno di questo fenomeno in vari settori, così come altre pertinenti fonti d'informazione sulle esperienze relative alla corruzione a livello europeo52.
Nel febbraio 2014 la Commissione ha pubblicato la prima relazione, contenente anche i dati relativi ai sondaggi fatti da Eurobarometro, dai quali emergeva che in media nell’Unione europea il 76% dei cittadini riteneva che la corruzione fosse diffusa (abbiamo già visto nel paragrafo 1.2 di questo lavoro che in Italia la percentuale di cittadini che rispondeva affermativamente alla domanda posta risultava essere il 97%53).
In generale, per ogni domanda posta, l’Italia ha avuto sempre percentuali più alte rispetto a quelle della media UE. Il sondaggio era composto da due parti: una serie di domande fatte alla popolazione generale di tutti gli Stati membri e una serie di domande rivolte alle imprese.
Il Parlamento europeo ha adottato una risoluzione sugli sforzi dell’Unione Europea per la lotta contro la corruzione nel 201154 dal titolo “Colmare il divario tra la legislazione contro la corruzione e la realtà”, avente come oggetto gli sforzi dell’Unione per lottare contro la corruzione; tra le richieste fatte (la risoluzione è articolata in 23 punti) si segnala la richiesta fatta alla Commissione di riferire su base annua al Parlamento lo stato di attuazione della politica anticorruzione nell’Unione e di presentare delle relazioni intermedie ogni volta che sia rilevante, su problemi specifici relativi alla lotta contro la corruzione.
Più recente è invece la risoluzione del Parlamento europeo del 25 ottobre 2016 «sulla lotta contro la corruzione e il seguito dato alla risoluzione della commissione CRIM»; alcuni obiettivi riportati nella risoluzione sono:
- assicurazione del recepimento e della corretta trasposizione delle norme esistenti, con un monitoraggio dell’applicazione e valutazione dell’efficacia;
52 COM(2011) 308 definitivo, p. 7 53 https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/anti-corruption-report/docs/2014_acr_italy_factsheet_it.pdf 54 http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2011-0388+0+DOC+XML+V0//IT
21
- individuazione come priorità della lotta alla criminalità organizzata e alla corruzione;
- richiesta di un quadro legislativo più forte55.
Il Consiglio d’Europa ha istituito nel 1994 il GMC gruppo multidisciplinare sulla
corruzione e nel 1996 ha adottato un programma di azione contro la corruzione, che
rappresenta il fondamento giuridico delle attività consiliari sull’argomento; successivamente altri provvedimenti rilevanti sono stati la Convenzione penale sulla corruzione del 1999, integrata poi da un protocollo aggiuntivo nel 2003. In generale, l’attività del Consiglio ha come obiettivo quello di migliorare le regole che reggono la vita pubblica, con una maggiore attenzione posta a tutela dell’integrità e dell’imparzialità della pubblica amministrazione56.
Nel 1999 il Consiglio d’Europa ha istituito il GRECO Group of States against
Corruption, con sede a Strasburgo, che ha come scopo principale quello di monitorare il
livello di compliance raggiunto dai vari Stati con gli standard anticorruzione dettati dall’organizzazione; il monitoraggio avviene attraverso un processo dinamico di valutazione reciproca e di pressioni tra pari.
Attualmente fanno parte del GRECO 49 paesi, quindi non solo quelli che sono già membri del Consiglio d’Europa (si ricorda che fanno parte del Consiglio d’Europa i capi di Stato e di Governo degli Stati membri dell’UE); di questi 49 Paesi, 48 sono Paesi europei a cui si aggiungono gli Stati Uniti)57.
Il funzionamento del GRECO è dettato dal proprio statuto e da proprie regole, ogni Stato membro nomina due rappresentanti, che hanno il diritto di voto durante le riunioni plenarie.
OCSE e UNODC godono dello status di osservatori; il gruppo si occupa di eleggere un Presidente, un Vicepresidente e i membri del Bureau, il cui ruolo è quello di decidere quale è il programma dei lavori e supervisionare i processi di valutazione. Lo statuto prevede l’esistenza di un Comitato, di cui fanno parte i rappresentanti del comitato dei ministri degli Stati membri che fanno parte anche del GRECO e dei rappresentati specificatamente designati dagli altri membri del GRECO. Il Comitato ha come compito quello di adottare il budget e di emettere una pubblica dichiarazione nel caso in cui un
55 Cfr.
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-TA-2016-0403+0+DOC+XML+V0//IT
56 F. Ferraro, S. Gambacurta, Op.cit., p. 30 57 Ibidem
22
Paese membro non prenda azioni sufficienti per rispettare le raccomandazioni che gli sono state indirizzate. Viene nominato anche un segretario esecutivo, a capo del segretariato, nominato dal Segretariato generale del Consiglio d’Europa. 58
Come abbiamo detto, il meccanismo di controllo messo in atto dal GRECO si basa sulla reciproca valutazione e sulla pressione tra pari tra i vari Stati partecipanti ed è articolato in due momenti: nella prima fase orizzontale tutti gli Stati Membri sono sottoposti a un ciclo di valutazione, detto appunto evaluation round, che si conclude con la formulazione di raccomandazioni volte a guidare il singolo Stato nella scelta delle misure da adottare per adeguare la propria legislazione alla normativa del Consiglio d’Europa. La seconda fase ha come oggetto di verifica quello di valutare l’idoneità delle misure al raggiungimento degli obiettivi indicati; per ogni Stato viene adottato uno specifico rapporto, composto da evaluation report (contiene le considerazioni delineate nella prima parte) e compliance report (contiene i giudizi derivanti dalla seconda fase)59.
L’Italia ha aderito al GRECO nel 2007 ed è stata sottoposta a valutazione per la prima volta nel 2009 con la procedura congiunta di primo e secondo ciclo di valutazione; durante il primo ciclo di valutazione sono stati trattati i temi dell’indipendenza, della specializzazione e dei mezzi a disposizione dagli Stati per prevenire e reprimere la corruzione e il regime delle immunità, mentre durante il secondo ciclo sono stati indagati i temi del riciclaggio, della pubblica amministrazione e delle persone giuridiche in rapporto al reato di corruzione. Queste valutazioni hanno dato vita a un rapporto adottato il 27 maggio 2011, nel quale è emerso come la corruzione in Italia è percepita come fenomeno consueto e diffuso, che interessa in maniera trasversale diversi settori60. In totale sono state poste all’Italia 22 raccomandazioni divise tra il settore della repressione e quello della prevenzione della corruzione.
Il terzo round di valutazione del 2011, con pubblicazione del relativo rapporto nel 2012, ha affrontato i temi riguardanti le norme che portano all’incriminazione del reato di corruzione e il finanziamento dei partiti politici e delle campagne elettorali: le conclusioni pubblicate dicono che la configurazione dei reati di corruzione nel nostro Paese è conforme alla Convenzione, ma emerge anche l’esistenza di lacune del sistema normativo italiano riguardo la dimensione internazionale della corruzione, la corruzione nel settore privato e nel traffico di influenze e di come nella realtà dei fatti il regime sanzionatorio
58 https://www.coe.int/en/web/greco/about-greco/what-is-greco 59 https://www.coe.int/en/web/greco/about-greco/how-does-greco-work 60 Cfr. F. Ferraro, S. Gambacurta, Op. cit., pp. 31-32
23
non risulta efficace e dissuasivo; altre carenze dell’ordinamento riguardano anche il finanziamento della politica, anche se nel rapporto viene registrato un miglioramento negli ultimi anni61.
Il quarto round di valutazione, lanciato nel 2012, riguarda invece la prevenzione della corruzione nei confronti dei membri del parlamento, giudici e procuratori; il rapporto di valutazione è stato reso pubblico il 19 gennaio 2017.
Nel report62 si evidenzia nelle conclusioni il fatto che, sebbene i paesi abbiano a disposizione gli strumenti per combattere la corruzione, vi è ancora molta strada da percorrere per arrivare a un’effettiva implementazione degli stessi; l’attuazione effettiva delle norme richiede un’attenzione particolare.
Infine, il 20 marzo 2017 è stato lanciato il quinto round di valutazione, che ha esaminato il tema della prevenzione della corruzione e la promozione dell’integrità nei governi centrali (ossia gli organi che godono delle funzioni esecutive) e nelle forze dell’ordine. Al momento attuale, per il nostro Paese, non abbiamo a disposizione il report con le indicazioni derivanti da questo round di valutazione63.
61 Cfr. F. Ferraro, S. Gambacurta, Op. cit., pp. 31-32 62 “GRECO 4th Evaluation Round conclusions and trends”,
https://rm.coe.int/rma/drl/objectId/09000016807638e7
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Capitolo 2: ASPETTI NORMATIVI
2.1 La normativa italiana di contrasto della corruzione
La politica normativa di contrasto alla corruzione italiana si basa su tre direttrici fondamentali:
- in rispetto delle convenzioni internazionali ratificate, attraverso il D.lgs. 231/2001, è prevista la responsabilità amministrativa dell’impresa per i fenomeni corruttivi posti in essere dai propri dipendenti, nell’interesse dell’impresa, con lo scopo di contrastare la collusione tra comportamenti corruttivi e impresa economica privata;
- l’inclusione di nuove fattispecie di natura corruttiva nel sistema penale, con accanto un’azione di aggravamento delle sanzioni a carico di questo tipo di reati; - una politica di contrasto all’interno della pubblica amministrazione maggiormente
incisiva.64
Le direttrici hanno come scopo quello di ridurre le azioni di corruzione, far emergere le ipotesi corruttive e creare un contesto sfavorevole al fenomeno.
Prima dell’entrata in vigore della legge 190/2012 (la cosiddetta legge anticorruzione) , il decreto 231/2001, in particolare l’articolo 25, includeva, tra i reati per i quali è prevista la responsabilità amministrativa dell’ente, la corruzione e la concussione, circoscrivendo il fatto corruttivo alla sola corruzione pubblica, ossia i casi in cui il corrotto era un pubblico agente (pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio); attraverso la legge 190 sono stati introdotti nuovi reati corruttivi al catalogo degli illeciti previsti dal decreto 231 e sono state apportate modifiche anche a reati già considerati nel modello 23165. I nuovi reati corruttivi66 introdotti nel modello, che comportano la responsabilità dell’impresa, sono l’induzione indebita67 e la corruzione privata68.
64 http://www.diritto24.ilsol-e24ore.com/art/avvocatoAffari/mercatiImpresa/2014-01-31/normativa-autorita-nazionale-anticorruzione-111101.php 65 http://www.diritto24.ilsole24ore.com/art/avvocatoAffari/mercatiImpresa/2014-04-04/lanticorruzione-decreto-2312001-prima-103444.php 66 http://www.diritto24.ilsole24ore.com/art/avvocatoAffari/mercatiImpresa/2014-04-22/modifiche-anticorruttive-dlgs-2312001-102120.php?uuid=AB75NVE
67Art. 319 quater codice penale: salvo che il fatto costituisca più grave reato, il pubblico ufficiale o
l'incaricato di pubblico servizio che, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, induce taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altra utilità è punito con la reclusione da sei anni a dieci anni e sei mesi.
Ne casi previsti dal primo comma, chi dà o promette denaro o altra utilità è punito con la reclusione fino a tre anni.
68 Art. 2635 comma 1 codice civile: salvo che il fatto costituisca più grave reato, gli amministratori, i
direttori generali, i dirigenti preposti alla redazione dei documenti contabili societari, i sindaci e i liquidatori, di società o enti privati che, anche per interposta persona, sollecitano o ricevono, per sé o per
25
La legge 190/2012 “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”, il cui iter legislativo è iniziato il 4 maggio 2010, con la presentazione del disegno di legge, è stata approvata definitivamente il 31 ottobre 2012 e disciplina:
- la strategia nazionale di prevenzione della corruzione nelle amministrazioni pubbliche centrali e territoriali;
- i soggetti istituzionali deputati a coordinare le modalità di prevenzione e contrasto alla corruzione;
- la riforma del codice penale e civile, con lo scopo di inasprire la lotta alla corruzione.69
Gli obiettivi della legge sono quelli di ridurre le opportunità di corruzione, aumentare la capacità di scoprire casi di corruzione e creare un contesto sfavorevole al compimento dei reati rientranti nella sfera della corruzione; la politica di contrasto viene affidata ad un organico ed integrato ventaglio di misure di tipo non solo penale- repressivo ma soprattutto extra-penale, destinate a svolgere una funzione di prevenzione, operando sul versante prevalentemente amministrativo70.
La legge 190/2012 è composta da due articoli; l’articolo 1 (Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione) riporta in totale sei deleghe71:
- l’articolo 1 comma 35 delega il governo ad adottare entro sei mesi dalla data di
entrata in vigore della legge, un decreto legislativo per il riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione delle informazioni da parte delle p.a.;
- l’articolo 1 comma 48 delega il governo ad adottare, entro sei mesi dalla data in
vigore della legge, un decreto legislativo per la disciplina organica degli illeciti, e relative sanzioni disciplinari, correlati al superamento dei termini di definizione dei procedimenti amministrativi;
altri, denaro o altra utilità non dovuti, o ne accettano la promessa, per compiere o per omettere un atto in violazione degli obblighi inerenti al loro ufficio o degli obblighi di fedeltà, sono puniti con la reclusione da uno a tre anni. Si applica la stessa pena se il fatto è commesso da chi nell’ambito organizzativo della società o dell’ente privato esercita funzioni direttive diverse da quelle proprie dei soggetti di cui al precedente periodo.
69 V. Sarcone, M. Tartaglione, (2015), Prevenzione della corruzione e trasparenza nelle amministrazioni
pubbliche e negli altri soggetti pubblici e privati individuati nella normativa vigente, Sapidata edizioni,
Repubblica di San Marino, p. 35
70 Ibidem
26
- l’articolo 1 comma 49 delega il governo ad adottare, entro sei mesi dalla data di
entrata in vigore della legge, uno o più decreti legislativi diretti a modificare la disciplina vigente in materia di attribuzione di incarichi dirigenziali e di incarichi di responsabilità amministrativa di vertice nelle p.a. e negli enti di diritto privato sottoposti a controllo pubblico nonché a modificare la disciplina vigente in materia di incompatibilità tra i detti incarichi e lo svolgimento di incarichi pubblici elettivi o la titolarità di interessi privati che possano porsi in conflitto con l'esercizio imparziale delle funzioni pubbliche affidate;
- l’articolo 1 comma 63 delega il governo ad adottare, entro un anno dalla data di
entrata in vigore della legge, un decreto legislativo recante un testo unico della normativa in materia di incandidabilità a tutte le cariche pubbliche elettive e di divieto di ricoprire le cariche di presidente e componente del consiglio di amministrazione di consorzi, dei consigli e delle giunte delle unioni di comuni, di aziende speciali e istituzioni nonché degli organi esecutivi delle comunità montane;
- l’articolo 1 comma 67 delega il governo ad adottare, entro quattro mesi dalla
data di entrata in vigore della legge (entro il 28 marzo 2013), un decreto legislativo per l'individuazione degli incarichi (ulteriori a quelli indicati nel comma 66) che comportano l'obbligatorio collocamento in posizione di fuori ruolo dei magistrati e avvocati dello Stato;
- l’articolo 1 comma 74 autorizza il governo, entro un anno dalla entrata in vigore
del decreto legislativo di cui al comma 67, ad adottare disposizioni integrative o correttive del decreto legislativo stesso.
In attuazione della prima delega riportata (articolo 1 comma 35) è stato emanato il decreto legislativo 14 marzo 2013, n.33 “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di
pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni", a sua volta modificato con il decreto legislativo 25 maggio 2016, n. 97 “Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza, correttivo della legge 6 novembre 2012, n. 190 e del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, ai sensi dell'articolo 7 della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”.
In attuazione della delega riportata dall’articolo 1 comma 49 è stato emanato il decreto legislativo 8 aprile 2013, n. 39 “Disposizioni in materia di inconferibilità e
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in controllo pubblico, a norma dell'articolo 1, commi 49 e 50, della legge 6 novembre 2012, n. 190".
Infine, in attuazione della delega riportata all’articolo 1 comma 63, è stato emanato il decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235 “Testo unico delle disposizioni in materia
di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell'articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 19072”.
L’articolo 2 della legge 190/2012 contiene la clausola di invarianza.
La clausola stabilisce che dall’attuazione della legge non devono derivare nuovi oneri a carico della finanza pubblica e che le amministrazioni competenti devono svolgere le attività previste con le risorse che hanno già a disposizione.
2.2 Gli altri provvedimenti normativi rilevanti ai fini della prevenzione della corruzione e della trasparenza
Oltre ai provvedimenti emanati in attuazione delle deleghe contenute nella legge 190/2012, sono stati emanati altri provvedimenti73:
- decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, “misure urgenti per la semplificazione e la
trasparenza amministrativa per l’efficienza degli uffici giudiziari;
- decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, “codice dei contratti pubblici e i poteri
di regolazione di Anac;
- decreto del presidente della Repubblica 16 aprile 2013, n. 62, “regolamento
recante codice di comportamento dei dipendenti pubblici a norma dell'articolo 54 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165;
- legge 30 novembre 2017, n. 179, “disposizioni per la tutela degli autori di
segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell'ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato”.
72 Ibidem
73http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/NormativeDiSettore/NormativaAntic
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2.3 I contenuti della legge 190/2012 e degli altri provvedimenti normativi rilevanti
La legge 190/2012 individua soggetti e strumenti per mettere in pratica una serie di misure preventive e repressive contro la corruzione e l’illegalità nella pubblica amministrazione74. Questi soggetti e strumenti possono essere analizzati attraverso una suddivisione in elementi esogeni, ossia esterni alla pubblica amministrazione (e vedremo poi successivamente anche rispetto agli altri soggetti indicati dal comma 2-bis della legge 190/2012, ovvero i destinatari delle indicazioni del PNA75) ed endogeni, ossia interni rispetto alla pubblica amministrazione o altri enti o aziende destinatarie del provvedimento.
Nella tabella 2.1 vengono evidenziate, per ogni soggetto che agisce in maniera esogena rispetto alla pubblica amministrazione, le funzioni attribuite dalla legge 190/2012. Nella tabella 2.2 vengono individuati soggetti e strumenti che agiscono in maniera endogena rispetto alla pubblica amministrazione e le funzioni attribuite76.
74
http://www.altalex.com/documents/news/2013/02/19/legge-anticorruzione-analisi-della-legge-n-190-2012
75 Delibera n. 1134 di ANAC del 8/11/2017, p. 9
76 All’interno delle tabelle troviamo le seguenti abbreviazioni: ANAC – autorità nazionale anticorruzione,
PNA – piano nazionale anticorruzione, RPCT – responsabile prevenzione corruzione e trasparenza, PTPC – piano triennale prevenzione corruzione, OIV – organismo interno di valutazione
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Tabella 2.1: elementi esogeni e previsioni normative individuate dalla legge 190/2012
Previsioni normative
ELEMENTI ESOGENI L. 190/2012
ANAC
- ART. 1 COMMA 1: individuazione di ANAC come autorità incaricata allo svolgimento di attività di controllo, di prevenzione, di contrasto della corruzione e dell'illegalità nella PA;
- ART. 1 COMMA 2: la commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche opera quale autorità nazionale anticorruzione;
- ART. 1 COMMA 3: esercita poteri ispettivi, ordina l'adozione di atti o provvedimenti richiesti dai piani e dalle regole di trasparenza.
PNA
-ART. 1 COMMA 2-BIS: il Piano Nazionale Anticorruzione è adottato sentiti il Comitato interministeriale e la Conferenza unificata, ha durata triennale ed è aggiornato annualmente. È un atto di indirizzo per le pubbliche amministrazioni ai fini dell'adozione dei Piani triennali di prevenzione della corruzione, e per i altri soggetti come Stato, Enti pubblici territoriali, altri enti pubblici non economici, enti che svolgono funzioni di rilievo costituzionale, ai fini dell'adozione delle misure integrative di quelle previste dal D.lgs. 231/2001. Individua i principali rischi di corruzione, in relazione ai vari settori di attività degli enti, e contiene l'indicazione di obiettivi, tempi, modalità di adozione e di attuazione delle misure di contrasto della corruzione.
DIPARTIMENTO DI FUNZIONE PUBBLICA
- ART. 1 COMMA 4: vengono attribuite al dipartimento di funzione pubblica i seguenti compiti:
1. coordinare l'attuazione delle strategie di prevenzione e contrasto della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione elaborate a livello nazionale e internazionale; 2. promuovere e definire norme e metodologie comuni per la prevenzione della corruzione, coerenti con gli indirizzi, i programmi e i progetti internazionali;
3. definire modelli standard delle informazioni e dei dati occorrenti per il conseguimento degli obiettivi previsti dalla presente legge, secondo modalità che consentono la loro gestione ed analisi informatizzata;
4. definire criteri per assicurare la rotazione dei dirigenti nei settori particolarmente esposti alla corruzione e misure per evitare sovrapposizioni di funzioni e cumuli di incarichi nominativi in capo ai dirigenti pubblici, anche esterni.
SCUOLA SUPERIORE PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
- ART. 1 COMMA 11: la Scuola superiore della pubblica amministrazione, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica e utilizzando le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, predispone percorsi, anche specifici e settoriali, di formazione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni statali sui temi dell'etica e della legalità. Con cadenza periodica e d'intesa con le amministrazioni, provvede alla formazione dei dipendenti pubblici chiamati ad operare nei settori in cui è più elevato, sulla base dei piani adottati dalle singole amministrazioni, il rischio che siano commessi reati di corruzione.
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Tabella 2.2: elementi endogeni e previsioni normative della legge 190/2012 Previsioni normative
elementi endogeni L. 190/2012
RPCT
-ART. 1 CO. 7: l'organo di indirizzo individua, di norma tra i dirigenti di ruolo in servizio, il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, disponendo le eventuali modifiche organizzative necessarie per assicurare funzioni e poteri idonei per lo svolgimento dell'incarico con piena autonomia ed effettività. Negli enti locali, il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza è individuato, di norma, nel segretario o nel dirigente apicale, salva diversa e motivata determinazione. Nelle unioni di comuni, può essere nominato un unico responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza. Il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza segnala all'organo di indirizzo e all'organismo indipendente di valutazione le disfunzioni inerenti all'attuazione delle misure in materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza e indica agli uffici competenti all'esercizio dell'azione disciplinare i nominativi dei dipendenti che non hanno attuato correttamente le misure in materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza. Eventuali misure discriminatorie, dirette o indirette, nei confronti del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza per motivi collegati, direttamente o indirettamente, allo svolgimento delle sue funzioni devono essere segnalate all'ANAC, che può chiedere informazioni all'organo di indirizzo e intervenire nelle forme di cui al comma 3, articolo 15, decreto legislativo 8 aprile 2013, n. 39.
CO. 8: il responsabile individuato ai sensi del comma 7 provvede anche:
a) alla verifica dell'efficace attuazione del piano e della sua idoneità, nonché' a proporre la modifica dello stesso quando sono accertate significative violazioni delle prescrizioni ovvero quando intervengono mutamenti nell'organizzazione o nell’attività dell'amministrazione;
b) alla verifica, d'intesa con il dirigente competente, dell'effettiva rotazione degli incarichi negli uffici preposti allo svolgimento delle attività nel cui ambito è più elevato il rischio che siano commessi reati di corruzione;
c) ad individuare il personale da inserire nei programmi di formazione di cui al comma 11.
CO. 12. in caso di commissione, all'interno dell'amministrazione, di un reato di corruzione accertato con sentenza passata in giudicato, il responsabile individuato ai sensi del comma 7 del presente articolo risponde ai sensi dell'articolo 21 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, e successive modificazioni, nonché' sul piano disciplinare, oltre che per il danno erariale e all'immagine della pubblica amministrazione, salvo che provi tutte le seguenti circostanze:
a) di avere predisposto, prima della commissione del fatto, il piano di cui al comma 5 e di aver osservato le prescrizioni di cui ai commi 9 e 10 del presente articolo;
