Quality Management nei
Comuni ticinesi
La creazione di un sistema di gestione della qualità per il Comune di
Alto Malcantone
Studente/essaNicole Frisco
Corso di laureaEconomia aziendale
Tipo di documentoTesi di Bachelor
Luogo e data di consegna
Titolo: Quality Management nei Comuni ticinesi
La creazione di un sistema di gestione della qualità per il Comune di Alto Malcantone
Autore: Nicole Frisco
Relatore: Prof. Alberto Gandolfi
Tesi di Bachelor in Economia aziendale
Scuola universitaria professionale della Svizzera italiana Dipartimento economia aziendale, sanità e sociale Manno, 7 ottobre 2019
Ringraziamenti
Ringrazio il Prof. Alberto Gandolfi, relatore di questa tesi, per avermi trasmesso la passione e la curiosità per il mondo della Gestione della Qualità, per avermi appoggiato durante la stesura del presente lavoro di tesi e saputo consigliare.
Ringrazio i Segretari Comunali Giovanni Keller, Fausto Rotanzi, Paolo Dova, Moreno Rezzadore, e il responsabile della qualità del Comune di Morbio Inferiore Flavio Marchetti, per avermi dedicato il loro tempo ed avermi dato preziosi consigli basati sulle loro esperienze personali. Ringrazio in particolare il Segretario Comunale Milko Pastore, per avermi dato ottimi spunti per sviluppare i processi ed identificare i rischi.
Ringrazio il Segretario Comunale di Alto Malcantone Giuliano Lippmann, per essere sempre stato disponibile, per avermi dedicato il suo tempo e dato la possibilità di redigere questo lavoro di tesi sul modello del suo Comune.
Un ringraziamento dal profondo del cuore alla mia famiglia, per aver creduto in me prima che lo facessi io stessa.
Abstract
L’evoluzione delle amministrazioni pubbliche, dovute principalmente al cambiamento dei bisogni dei cittadini, ha fatto in modo che queste ultime abbiano dovuto adeguarsi proponendo nuovi standard di qualità al fine di soddisfare le aspettative dei loro “clienti”.
Nel presente lavoro di tesi, dopo aver esposto gli aspetti teorici fondamentali legati alla Gestione della qualità, verranno presentate delle testimonianze dei quattro Comuni che nel 2008, hanno partecipato al progetto pilota proposto dalla Sezione degli Enti Locati per l’elaborazione di un modello di riferimento per la creazione di un Manuale di Gestione nei Comuni Ticinesi. Nelle esperienze di questi quattro Comuni vengono messe in risalto le principali problematiche che portano un Comune a non proseguire con l’aggiornamento del Manuale di Gestione ovvero: la mancanza di tempo, di competenze, di risorse e di conoscenza del metodo. Sono altrettanti però gli aspetti positivi sottolineati come l’aumento dell’efficienza e dell’efficacia, la trasmissione delle competenze lavorative ai nuovi assunti e l’effettivo aumento della qualità dei servizi connessa ad una buona gestione dei rischi.
Grazie a queste testimonianze è stato possibile sviluppare consigli utili per le sfide che attendono il Comune di Alto Malcantone al quale sono stati proposti dei processi definiti prioritari e principali nell’amministrazione pubblica, con annessi i relativi documenti. Nell’analisi dei processi sono stati individuati i punti di interferenza, ovvero i possibili rischi, e i metodi per la gestione di questi ultimi al fine di non intaccare il concetto di qualità.
Indice
1. INTRODUZIONE 8
1.1. MOTIVAZIONE DELLA SCELTA E OBIETTIVI 8
1.2. METODOLOGIA 9
2. CONCETTI E STRUMENTI DELLA QUALITÀ 11
2.1. SIGNIFICATO DI QUALITÀ 11
2.2. QUALITÀ DEI SERVIZI 11
2.3. TOTAL QUALITY MANAGEMENT (TQM): ASPETTI FONDAMENTALI 13
2.4. EFQM: MODELLO E CONSIDERAZIONI 14
2.5. CERTIFICAZIONE ISO9001:2015 17
2.6. SISTEMA DI CONTROLLO INTERNO (SCI) E GESTIONE DEI RISCHI 19
3. PERCHÉ PROPORRE UN MODELLO DI GESTIONE DELLA QUALITÀ IN UN
COMUNE TICINESE 21
3.1. L’EVOLUZIONE DELLA GESTIONE PUBBLICA 21
3.2. I BISOGNI DEI CITTADINI E LE NUOVE ESIGENZE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 22
3.3. GESTIONE DELLA QUALITÀ NELL’AMMINISTRAZIONE PUBBLICA 23
4. IL COMUNE DI ALTO MALCANTONE 25
4.1. PRESENTAZIONE 25
4.2. MOTIVAZIONE DELLA SCELTA 25
5. TESTIMONIANZE DEI COMUNI 27
5.1. L’ESPERIENZA DEL COMUNE DI VEZIA 27
5.2. L’ESPERIENZA DEL COMUNE DI CEVIO 29
5.3. L’ESPERIENZA DEL COMUNE DI MORBIO INFERIORE 31
5.4. L’ESPERIENZA DEL COMUNE DI ACQUAROSSA 33
6. UN SGQ PER IL COMUNE DI ALTO MALCANTONE: ANALISI DEI PROCESSI 35
6.1. STRUTTURA DEL MANUALE DI GESTIONE 35
6.2. LA SEDUTA MUNICIPALE 36
6.3. DECISIONI DEL CONSIGLIO COMUNALE 40
6.4. CONTROLLO ABITANTI 43
6.5. ASSUNZIONE DI PERSONALE 47
7. RACCOMANDAZIONI E DISCUSSIONI DEI RISULTATI 50
7.1. POSSIBILI SFIDE 50
7.2. PROPOSTE DI MIGLIORAMENTO CONTINUO PER IL COMUNE DI ALTO MALCANTONE 50
8. CONCLUSIONI 52
INDICE DELLE ABBREVIAZIONI 56
Indice delle figure
Figura 1: Modello di Zeithaml-Parasuraman (M.J. Bitner, 2008) ... 11
Figura 2: I concetti fondamentali dell'eccellenza (EFQM, 2019) ... 15
Figura 3: Il Modello dell'Eccellenza EFQM (EFQM, 2019) ... 16
Figura 4: Il RADAR (EFQM, 2019) ... 17
Figura 5: la nuova struttura HLS (SQS, 2019) ... 18
Figura 6: Struttura del Manuale di Gestione della Qualità del Comune di Alto Malcantone – rielaborazione da (Dipartimento delle istituzioni, 2013) ... 35
1. Introduzione
1.1. Motivazione della scelta e obiettivi
La gestione della qualità è un argomento sempre più presente nelle aziende, grazie anche ad enti, quale SQS, che si occupano della creazione di norme ad hoc per ogni settore merceologico.
In Ticino molte aziende hanno già aderito alla norma per la gestione della qualità denominata ISO 9001:2015. L’esigenza di raggiungere standard qualitativi elevati è la medesima che ad oggi riscontriamo anche nelle Amministrazioni Pubbliche.
L’evoluzione a livello comunale ha portato i Comuni ticinesi ad essere sempre più simili a delle vere e proprie aziende. L’interesse verso l’argomento da me scelto parte proprio da questo ultimo aspetto. Dei Comuni che diventano simili ad aziende dovrebbero mirare a standard qualitativi che permettono loro di gestire nel migliore dei modi le attività giornaliere e di essere prestanti per i propri cittadini che diventano simili a clienti. Tutto ciò con l’obiettivo di creare un rapporto di fiducia tra il prestatore di servizio (Comune) e chi usufruisce di quest’ultimo (cittadino).
La fiducia si costruisce attraverso la soddisfazione del cittadino ma anche attraverso lo snellimento dei processi e il miglioramento continuo dei servizi prestati.
Nel dicembre 2013 il Dipartimento delle Istituzioni del Canton Ticino ha pubblicato un manuale chiamato “La gestione della Qualità nel Comune Ticinese” con lo scopo di offrire agli Enti Locali uno strumento utile per rafforzare all’interno dei Comuni la “cultura della qualità” offrendo loro un percorso capace di dotare i Comuni di elementi volti a definire le metodologie di lavoro, le procedure e gli strumenti al fine di avere uno standard qualitativo condiviso all’interno di tutti i Comuni ticinesi.
Le principali motivazioni che hanno dunque spinto il Dipartimento delle Istituzioni a proporre un manuale per la qualità nei Comuni sono:
• Il Comune del terzo millennio diventa una realtà sempre più complessa e necessita di capacità imprenditoriali che prima non erano richieste, questo perché un Comune può essere sempre più paragonato ad un’azienda.
• Viste le diverse aggregazioni in gioco in questi ultimi anni diversi Comuni hanno dovuto far fronte ad una riorganizzazione interna, tale riorganizzazione diventa più facile nel momento in cui si hanno gli strumenti adeguati per fronteggiarla.
• La revisione della LOC1 richiede l’introduzione di nuovi standard qualitativi che portano in direzione di quanto proposto dal manuale di qualità per i Comuni.
• Alcuni Comuni hanno registrato delle malversazioni commesse da alcuni dipendenti e questo ha messo in risalto alcune fragilità dell’Amministrazione Pubblica. Un sistema di
gestione della qualità (SGQ) potrebbe limitare queste malversazioni se integrato anche un Sistema di Controllo Interno.
I Comuni pilota di questo progetto sono stati quattro: Acquarossa, Cevio, Vezia e Morbio Inferiore.
Nella presente tesi verranno presentate delle testimonianze dei Segretari Comunali dei Comuni pilota al fine di poter valutare la loro esperienza, valutare l’evoluzione della situazione dal momento dell’implementazione ad oggi e stabilire quali aspetti poter migliorare nella realizzazione.
Oltre a ciò è mia intenzione analizzare come un Sistema di Controllo Interno possa venire integrato nel modello proposto dal Cantone e come, in maniera pratica, poter sviluppare un modello unico (integrando nel sistema di controllo qualità un Sistema di Controllo interno) per un Comune, in questo caso il Comune di Alto Malcantone.
La scelta del Comune a cui proporre un modello di qualità è ricaduto sul Comune di Alto Malcantone.
Gli obiettivi del presene lavoro di tesi sono dunque così riassunti:
• Analizzare le nuove sfide di un Comune ticinese per far fronte ai nuovi bisogni dei cittadini. • Analizzare il contesto organizzativo in cui si trova il Comune di Alto Malcantone
• Analizzare i processi più rilevanti per il Comune di Alto Malcantone in base a quanto definito dagli standard SGQ e dal rapporto stilato dal dipartimento delle istituzioni nel manuale chiamato “La gestione della Qualità nel Comune Ticinese” e mapparne i principali processi.
• Valutare, attraverso testimoniante di Comuni ticinesi, le possibili sfide per l’implementazione di un sistema di qualità in un Comune ticinese.
• Analizzare i rischi per i processi critici facendo riferimento al Sistema di Controllo interno e fornire delle soluzioni.
• Fornire consigli utili al fine del mantenimento del SGQ.
1.2. Metodologia
La metodologia applicata nel presente lavoro di tesi si divide in tre fasi.
Nella prima fase sono stati analizzati, attraverso fonti secondarie, i concetti teorici della gestione della qualità tra cui la qualità dei servizi, il Total Quality Management (TQM), il modello EFQM, la certificazione ISO e il Sistema di Controllo Interno SCI.
Nella seconda fase mi sono soffermata, utilizzando fonti secondarie, sui cambiamenti in atto nella gestione dell’amministrazione pubblica concentrandomi in particolar modo sui Comuni ticinesi, e valutando la possibilità di inserire al suo interno un SGQ.
Nella terza fase, grazie allo svolgimento di interviste ai Comuni, che nel 2008 hanno partecipato al progetto pilota per la creazione di un SGQ per i Comuni, sono state sviluppate
quattro procedure essenziali per il Comune di Alto Malcantone analizzandone le complessità, i rischi e le possibili azioni per evitarli.
Al termine delle tre fasi verranno dunque esposte delle considerazioni concernenti le possibili sfide e le proposte al fine del continuo miglioramento.
2. Concetti e strumenti della qualità
2.1. Significato di qualità
La Swiss Association for Quality (SAQ) ci offre la seguente definizione di qualità: “corrispondenza tra i risultati e le esigenze fissate per un determinato scopo”. 2
2.2. Qualità dei servizi
Come siamo in grado di distinguere un servizio di qualità da uno non di qualità? La risposta a questa domanda la troviamo nella formula seguente:
Qualità (Q) = Prestazioni / Aspettative, bisogni del cittadino = 1 Q=1 indica la qualità ottimale. (Boiani Ezio, 2003)
La qualità dei servizi intesa come rapporto tra prestazioni effettive e aspettative viene descritta dal modello dei gap della qualità dei servizi.
Figura 1: Modello di Zeithaml-Parasuraman (M.J. Bitner, 2008)
2
Fonte: SAQ è l’Associazione svizzera per la qualità. Si tratta di una società di
servizi conosciuta a livello internazionale nel campo della certificazione e della
gestione della qualità.
Come è possibile vedere dal modello tra aspettative e prestazioni troviamo i gap della qualità dei servizi di seguito descritti.
Scostamento 1: Non sapere cosa si aspettano i clienti
Si tratta della differenza tra quello che l’azienda crede che il cliente si aspetta e le aspettative effettive del consumatore finale. Una delle cause principali di questo gap è che in diverse occasione l’azienda non è in grado di comprendere pienamente quelle che sono le reali aspettative del cliente. Questo accade quando le aziende o le amministrazioni pubbliche, non interagiscono con i clienti/cittadini o non sono preparati a gestire le aspettative. Se non si conoscono le aspettative si rischia di utilizzare le risorse in modo poco efficiente e il servizio risulta avere una qualità non ottimale. I principali elementi che causano questo scostamento sono:
• Orientamento inadeguato alla ricerca di marketing; • Mancanza di comunicazione verso l’alto;
• Focalizzazione insufficiente sulla relazione;
• Recupero inadeguato del servizio (es: mancanza di incoraggiamento ad ascoltare i reclami dei clienti).
Scostamento 2: Non selezionare i modelli e gli standard di servizi adeguati
La comprensione di quali sono le aspettative del cliente è senza dubbio necessaria ma non è sufficiente a fornire un servizio di qualità superiore. Un ulteriore aspetto importante è la progettazione del servizio e l’identificazione di standard di performance che riflettano la percezione. In questo gap ritroviamo la difficoltà delle aziende di tradurre le aspettative del cliente in specifiche di qualità del servizio. Gli standard guidati dal cliente non sono uguali a quelli delle imprese di servizi, si tratta infatti di standard operativi pensati per rispondere alle aspettative e priorità dei clienti. I principali elementi che causano questo scostamento sono: • Modello di servizio inadeguato;
• Assenza di standard definiti dal cliente;
• Inadeguatezza degli elementi fisici e del servicescape. Scostamento 3: non rispettare gli standard di servizio
Al fine di erogare un servizio di qualità l’azienda dev’essere in grado di disporre di risorse (sistemi, processi e persone) capaci di garantire un servizio uguale o superiore a quello definito e agli standard prefissati. Il terzo gap è lo scostamento tra gli standard di servizio guidati dal cliente e la reale performance prestata dai dipendenti. Gli standard che devono essere supportati da risorse appropriate, devono essere implementati anche a livello organizzativo, ciò significa che i collaboratori devono venire valutati e ricompensati in base alle loro prestazioni tenendo conto di questi standard. Quando il livello di performance scende sotto normale definite dal cliente scendono di conseguenza anche le aspettative. Per ridurre questo gap è necessario che l’azienda metta in campo tutte le risorse che ha a disposizione al fine di rispettare o superare gli standard. I principali elementi che causano questo scostamento sono: • Carenze nelle politiche di gestione delle risorse umane;
• Mancata integrazione tra domanda e offerta;
• I clienti non fanno la loro parte (non conoscono il loro ruolo e le loro responsabilità); • Problemi con gli intermediari di servizio.
Scostamento 4: Non allineare la performance alle promesse fatte
Il quarto scostamento è delineato dalla differenza tra l’erogazione del servizio e le comunicazioni esterne del fornitore di servizio. Se un’azienda fa delle promesse attraverso pubblicità ed altre leve di marketing, queste hanno come conseguenza un aumento delle aspettative che formulano gli standard per la determinazione della qualità del servizio. Se vi è una discrepanza tra quello che è il servizio promesso e quello effettivo, si creerà un gap negativo. I principali elementi che causano questo scostamento sono:
• Mancanza di comunicazioni integrate per il marketing dei servizi; • Gestione inefficiente delle aspettative del cliente;
• Promesse eccessive;
• Comunicazioni orizzontali inadeguate. Scostamento 5: Gap del cliente
Il gap del cliente presenta lo scostamento tra le aspettative del cliente, o nel caso delle amministrazioni pubbliche del cittadino, e le sue percezioni riguardanti il servizio. Le aspettative rappresentano gli standard che il cliente/cittadino si aspetta di ricevere quale prestazione di servizio. Queste attese derivano da: esigenze personali, passaparola ed esperienze passate. Dall’altra parte invece troviamo le percezioni che sono invece delle valutazioni soggettive del servizio ricevuto. Al fine di erogare una prestazione di qualità è necessario portare al minimo il gap tra le aspettative e le percezioni. Quest’ultimo aspetto rappresenta la base del modello dei gap. Per ridurre tale scostamento è importante che le amministrazioni pubbliche siano focalizzate sui propri cittadini e che comprendano in modo chiaro le loro esigenze. Le aspettative del cliente comprendono sia fattori che possono essere controllati, quali ad esempio, attività di marketing o politiche di prezzo, sia fattori che invece non sono possibili da controllare, come ad esempio i bisogni personali o il passaparola. Proprio per questo, anche se in un mondo ideale aspettative e percezioni dovrebbero coincidere, nella realtà questo non avviene. (M.J. Bitner, 2008)
2.3. Total Quality Management (TQM): aspetti fondamentali
A darci una definizione di Total Quality Management è l’ISO 8402 che la definisce come “Tutte le attività della funzione di management nel suo complesso che determinano la politica della qualità, gli obiettivi e le responsabilità, e li implementano con mezzi quali la pianificazione della qualità, il quality control, la quality assurance ed il miglioramento qualitativo all’interno del sistema della qualità.”
La TQM trova le sue origini nel 1949, quando la Union of Japanese Scientist and Engineers (JUSE) creò un comitato di studenti, ingegneri e pubblici ufficiali con lo scopo di aumentare la produttività del Giappone e di migliorare le condizioni di vita post-guerra dei propri cittadini. Sotto l’influenza di Deming e Juran, il comitato sviluppò corsi di controllo di qualità in cui veniva insegnata la filosofia di Deming. Le compagnie americane cominciarono ad interessarsi e a capire la potenzialità del TQM attorno al 1980 quando oramai il Giappone li aveva già superati. Videro infatti che questo metodo di gestione della qualità era esattamente in linea con i loro standard nonostante non venisse ancora applicato. Si resero presto conto che il Giappone e atri paesi asiatici avrebbero dominato il settore manifatturiero in tutto il mondo. Alcune delle più grandi compagnie americane come Ford, Xerox e Motorola avrebbero perso quote di mercato a causa delle industrie giapponesi che risultavano produrre beni di qualità superiori e con migliore efficienze. Proprio queste aziende adottarono, sotto la guida di Deming e altri consulenti, la filosofia giapponese diventando le prime a perseguire la TQM. Alla fine del 1980 la maggior parte delle compagnie manifatturiere statunitense adottarono la TQM. (Powell, 1995)
L’evoluzione del concetto di qualità verso la Qualità Totale ci permette dunque di dare un altro significato al termine “Qualità” che si sviluppa sotto vari aspetti:
• Qualità è soddisfazione del cliente; il cliente nel processo diventa giudice ed è lui a fissare gli standard qualitativi che si trasformano poi in aspettative;
• Qualità è prevenzione; la progettazione dell’eccellenza fa si che si prevengano i problemi dando subito a disposizione delle soluzioni a questi ultimi.
• Qualità è attenzione per i clienti interni e a valle; attenzione nei confronti del dipendente e del fornitore affinché possano ricavarne la massima soddisfazione.
• Qualità è produttività; il personale riceve tutte le istruzioni al fine di svolgere nel migliore dei modi il proprio dovere
• Qualità è flessibilità; per il raggiungimento del continuo miglioramento bisogna essere capaci a far fronte alle nuove richieste
• Qualità è efficienza; i processi permettono di essere più rapidi e limitare gli errori
• Qualità è processo; è importante che si punti all’eccellenza e per raggiungerla vi è un processo di continuo miglioramento. La qualità non è un elemento statico ma dinamico. • Qualità è investimento; fare le cose giuste “al primo colpo” porta, a lungo andare, a dei
benefici economici in quanto correggere a fine processo è molto più dispendioso.
• Qualità è immagine verso l’esterno; un’immagine di qualità porta a guadagnare la fiducia dei propri clienti. (Galgano, 2003)
2.4. EFQM: modello e considerazioni
La European Foundation for Quality Management (EFQM) nasce nel 1992 grazie a quattordici imprese leader europee. Lo scopo di questa organizzazione è quello di promuovere il modello EFQM volto a migliorare le prestazioni aziendali e a sostenere lo sviluppo dell’eccellenza sostenibile. Tale modello aiuta l’ente pubblico a di pianificare la qualità attraverso fattori abilitanti che permettono di generare dei risultati. Le organizzazioni sono sempre in cerca del successo aziendale, alcuni lo raggiungono ed altri meno, ma la Fondazione EFQM è stato
costituita proprio per promuovere questo successo sostenibile e per fornire line guida per il perseguimento di quest’ultimo. (Boiani Ezio, 2003)
Figura 2: I concetti fondamentali dell'eccellenza (EFQM, 2019)
Il Modello di Eccellenza EFQM è costituito da tre componenti:
• I concetti fondamentali di eccellenza; si tratta di basi teoriche volte al raggiungimento del successo sostenibile;
• Il Modello EFQM per L’Eccellenza; necessario al fine di mettere in pratica i concetti fondamentali e la logica RADAR;
• La logica RADAR; trattasi di uno strumento manageriale che ha lo scopo di fornire alle organizzazioni un supporto per affrontare le sfide che si presentano sul cammino verso l’eccellenza sostenibile.
È importante che questi tre aspetti siano integrati tra di loro, solo così sarà possibile sviluppare una cultura dell’eccellenza portando linee guida nel management aziendale, migliorando i propri risultati e guidando l’innovazione. Una coordinazione di questi aspetti porta ad un sistema coerente in continuo miglioramento e in grado di mettere in pratica la pianificazione delle strategie aziendali. (EFQM, 2019)
Figura 3: Il Modello dell'Eccellenza EFQM (EFQM, 2019)
Come è possibile vedere, il modello individua nove elementi tra cui cinque “fattori” e quattro “risultati”. I cinque fattori sono:
• Leadership: riguarda la guida aziendale e lo spirito con cui il management approccia la qualità totale;
• Personale: si tratta di gestione del personale, sia a livello amministrativo sia di come l’organizzazione crea un concetto di sviluppo per le proprie risorse umane;
• Strategia: gestione delle politiche e delle strategie, compresi processi, la loro diffusione ed il coinvolgimento in queste ultime da parte delle risorse umane;
• Partnership e risorse: pianificazione e gestione delle partnership esterne, dei fornitori e delle risorse interne. Programma e controllo delle risorse;
• Processi, Prodotti, Servizi: gestione dei processi di lavoro e controllo dell’integrazione tra settori.
I quattro risultati sono invece:
• Risultati relativi al personale: inteso come soddisfazione dei lavoratori. Metodi di misura per la soddisfazione del personale per perseguire il miglioramento continuo;
• Risultati relativi ai clienti: inteso come soddisfazione dei clienti. Metodi di misura e utilizzo per la soddisfazione dei clienti per perseguire il miglioramento continuo;
• Risultati relativi alla società: inteso come impatto sulla comunità. Misura delle conseguenze delle politiche in termini di impatto sulla comunità (es. in ambito ambientale, sociale);
• Risultati di Business: intesi come risultati economici.
Per quanto riguarda l’approccio RADAR viene illustrato di seguito il suo schema, uno schema dinamico capace di indagare sulle prestazioni di un’organizzazione.
Figura 4: Il RADAR (EFQM, 2019)
La logica RADAR definisce che un’organizzazione deve:
• Identificare dei processi misurabili nell’ambito dell’elaborazione della strategia aziendale; • Sviluppare degli approcci appropriati con lo scopo di generare tali risultati;
• Diffondere gli approcci in modo tale da renderli attuabili;
• Valutare e migliorare gli approcci sviluppati attraverso l’analisi e il monitoraggio dei risultati. (EFQM, 2019)
Il modello EFQM e la logica RADAR esposti in questo capitolo ci permettono di trarre le seguenti conclusioni in considerazione ad un approccio da parte delle Amministrazioni Pubbliche:
1. La logica del confronto presuppone che per migliorarsi ci sia qualcuno con cui potersi confrontare. Nelle pubbliche amministrazioni, nonostante ci sia la volontà di confronto e di miglioramento continuo, non è facile trovare delle entità con cui potersi confrontare. Questo avviene in quanto manca un metro di valutazione comune, inoltre i dati necessari per il confronto sono frammentari o non a disposizione. Il modello EFQM potrebbe consentire agli enti pubblici di superare queste criticità.
2. Il modello illustra in modo chiaro che per raggiungere il successo è necessario agire su leve strategiche, chiamate nel modello appena visto “fattori”, in quanto i risultati sono l’effetto della gestione di queste ultime. Dalla presa in esame attraverso la logica EFQM di casi aziendali di successo, è evidente che il fattore di successo sta proprio nella capacità del management di gestire contemporaneamente tutti i fattori motivando, stimolando e guidando le risorse umane capaci a loro volta di realizzare le politiche aziendali definite dalla strategia e dai processi.
2.5. Certificazione ISO 9001:2015
“La norma ISO 9001:2015 rappresenta la base per predisporre un sistema organizzativo efficace per il posizionamento sul mercato di tutti i tipi di organizzazione, consentendo di
individuare tempestivamente le opportunità riducendo allo stesso tempo i potenziali rischi. Dimostrare la conformità ai requisiti favorisce la fiducia e rafforza l'immagine presso clienti e parti interessate.” (SQS, 2019)
L’International Organization for Standardization (ISO) è un’organizzazione indipendente con sede a Ginevra, di cui fanno parte ben 163 paesi. Essa si occupa di emettere norme internazionali volontarie. Il suo compito principale è quello di sviluppare norme per diversi settori tecnici in collaborazione con esperti di ogni settore. Ad oggi l’organizzazione ha pubblicato 20'000 norme certificate ISO ed ognuna di queste norme ha lo scopo di garantire la qualità e l’affidabilità dei prodotti e servizi. Il prodotto più conosciuto e di maggior successo è il pacchetto ISO 9000, tra cui troviamo l’ISO 9000 Sistema Gestione Qualità – Fondamenti e terminologia, l’ISO 9001 Sistema Gestione Qualità – Requisiti ed ISO 9004 Gestire un’organizzazione per il successo durevole – L’approccio della gestione per la qualità. (Leonardi, 2015)
A settembre 2015 la ISO ha pubblicato la nuova versione della orma ISO 9001:2015. (Multiconsulting, 2019)
Tra le principali novità della norma possiamo sottolineare le seguenti:
• Creazione di una nuova struttura coerente con l’approccio PDCA3: per la nuova versione ISO 9001 è stata pensata una nuova struttura denominata High Level Structure (HLS). Si è pensato di adeguare la norma all’approccio PCDA per il miglioramento continuo. Di seguito l’immagine della struttura HLS ed il nuovo approccio al SGQ.
Figura 5: la nuova struttura HLS (SQS, 2019)
La nuova struttura non modifica la finalità della norma ma questo cambiamento dipende da una volontà strategica dell’ISO di agevolare le aziende certificate per poter unificare i diversi Sistemi di Gestione aziendale. Inoltre la nuova struttura facilita anche le aziende dei servizi nelle quali la norma ISO 9001 sta prendendo sempre più piede.
• Analisi del contesto dell’organizzazione come punto di partenza; la revisione vuole spingere le organizzazioni certificate a valutare il proprio contesto attraverso analisi di fattori interni ed esterni rilevanti per il conseguimento della propria strategia e il raggiungimento degli obiettivi previsti. Un’analisi di punti di forza e debolezza che deve essere capace di soddisfare le aspettative degli stakeholders non solo nel breve periodo ma anche nel medio-lungo periodo.
• Gestione dei rischi; l’approccio risk based è un elemento fondamentale della nuova norma, diventa dunque fondamentale fare un’analisi dei rischi per ogni processo aziendale. Il risk based thinking diventa un elemento fondamentale per il Sistema di gestione in quanto diventa parte integrante dei processi, rende le misure preventive una routine e permette di riconoscere opportunità di miglioramento.
• Leadership diffusa per il miglioramento della qualità; nella nuova norma scompare il concetto di Rappresentante per la Qualità in quanto la qualità stessa diventa responsabilità di tutti. Gli obiettivi di qualità vengono integrati con quelli strategici aziendali, la qualità dev’essere monitorata coerentemente con i processi aziendali.
• Maggiore snellezza nella documentazione: il Manuale della Qualità non è più obbligatorio. Nella nuova norma rientra il termine “informazione documentata” che può essere intesa anche come prove documentali presenti su nuovi dispositivi come smartphone o tablet e non contenute in un manuale formale. Con questa modifica la norma intende stare al passo con le innovazioni tecnologiche degli ultimi anni.
• Enfasi sulla valutazione e sviluppo delle competenze del personale: nella nuova norma diventa fondamentale l’individuazione delle competenze necessarie per lo svolgimento delle procedure, la diffusione delle conoscenze e la comprensione delle esigenze di sviluppo delle competenze relazionate con le richieste dei clienti.
2.6. Sistema di controllo interno (SCI) e gestione dei rischi
Un sistema di controllo interno (in seguito denominato SCI) è un elemento fondamentale della governance di un’azienda ed ha come obiettivo quello indentificare, gestire, misurare e monitorare tutti i rischi di un’impresa. Se un’impresa possiede un efficiente SCI potrà di conseguenza vantare di una governance in linea con gli obiettivi aziendali definiti dal consiglio di amministrazione.
Un SCI contribuisce a:
• Salvaguardare il patrimonio sociale
• Garantire l’efficacia e l’efficienza dei processi aziendali • Rendere affidabile l’informazione finanziaria
• Rispettare i regolamenti e le leggi
La creazione di un SCI presuppone che esso sia integrato negli asset aziendali. Al fine di strutturare un SCI sono da considerare i seguenti aspetti fondamentali:
• Segregation of duties: i ruoli e i compiti devono essere definiti e separati. L’obiettivo è quello di ridurre il rischio in quanto le responsabilità vengono suddivise a seconda delle attività inserite all’interno di un processo aziendale. In ogni processo vengono definite le attività, i ruoli e le funzioni.
• Accountability di informazioni e processi. Si intende come responsabilità del risultato ad un soggetto o ad un gruppo.
• Tracciabilità dei dati e delle informazioni. In questo modo è possibile rendere le attività di un processo attendibili e misurabili.
All’interno del SCI i controlli vengono fatti su tre livelli.
1. Controlli di primo livello. Si tratta di tutti quei controlli che vengono fatti sui processi operativi che vengono sviluppati e attuati dal management con un focus sugli obiettivi e sulle responsabilità del management stesso. Sono controlli che tipicamente vengono svolti al fine di assicurare il corretto svolgimento delle operazioni.
2. Controlli di secondo livello. Sono controlli trasversali. Essi vengono svolti da funzioni di staff e gli obiettivi sono quelli di:
• Risk management. Verificare il rispetto dei limiti assegnati, definire le metodologie di misurazione e controllare l’operatività delle aree produttive in base agli obiettivi di rischio. • Compliance. Individuazione di metodi di valutazione dei rischi e proposta di procedura per
la gestione e prevenzione di questi ultimi.
• Dirigente preposto. Attenzione a quanto definisce la legge per quanto concerne la parte contabile dell’azienda.
• Controllo di gestione. Verifica dell’efficacia e dell’efficienza delle procedure al fine del perseguimento degli obiettivi aziendali.
3. Controlli di terzo livello. Si tratta degli audit interni. Sono attività condotte in modo sistematico che assicurano il controllo dei processi e il loro continuo miglioramento. L’elaborazione dei piani di audit tengono in considerazioni dei possibili rischi riscontrabili nelle singole procedure. (Bignami, 2014)
3. Perché proporre un modello di gestione della qualità in un
Comune Ticinese
Al giorno d’oggi sono in aumento i fattori che impongono alle organizzazioni di rivedere le proprie modalità di erogazione dei servizi. Con organizzazioni in questo caso non intendiamo solamente le aziende private che foriscono servizi ma anche le Amministrazioni Pubbliche. Tra i principali fattori che impattano sulla necessità di riorganizzare le proprie modalità di erogazioni ritroviamo i seguenti:
• I costanti cambiamenti delle normative che toccano l’area gestionale delle amministrazioni pubbliche;
• I cambiamenti di tipo socio-economico che mettono in risalto le sfide competitive tra i diversi sistemi paese ma anche tra aree intese come regioni e città;
• I cambiamenti tecnologici che creano nuove opportunità e modalità di gestione ed erogazione dei servizi.
Alla base di questi cambiamenti in atto troviamo un altro fattore fondamentale che l’Amministrazione Pubblica deve senza dubbio considerare, ovvero che i cittadini sono sempre più esigenti. Essi esprimono sempre più bisogni e richiedono allo stesso tempo elevati standard di qualità. (Boiani Ezio, 2003)
3.1. L’evoluzione della gestione pubblica
Inizialmente nello Stato dei diritti fondamentali lo scopo della creazione delle amministrazioni pubbliche era quello di identificare un sistema strutturato di diritti e doveri da introdurre nella società. A questa struttura di enti pubblici erano anche attribuiti i compiti di gestione di servizi e beni collettivi dal punto di vista tecnico ed economico. L’intervento pubblico era dunque limitato al prelievo dei contributi, la gestione del patrimonio collettivo e l’esercizio dei poteri di regolazione della società.
In seguito siamo passati al modello dello Stato sociale del benessere conosciuto come Welfare State, che ha portato ad una dinamicità nel ruolo delle pubbliche amministrazioni attribuendogli un ruolo attivo al fine di garantire i diritti sostanziali a contenuto economico per l’intera popolazione. È proprio in questa fase che si consolida il ruolo dello Stato imprenditore inteso come ente capace di gestire al suo interno delle imprese pubbliche operanti in diversi settori. Lo Stato imprenditore entra a far parte del sistema di imprese ponendosi come concorrente di aziende già esistenti sul territorio. Il periodo del Welfare State è caratterizzato anche da un’importante spinta verso la redistribuzione della ricchezza ed è proprio per questo che gli enti pubblici si inseriscono nel mondo aziendale diventando chiaramente produttori diretti di servizi in modo tale da renderli più accessibili ai propri cittadini che già in questa fase cominciano ad assomigliare a dei veri e propri clienti. Se inizialmente questo nuovo ruolo imprenditoriale delle amministrazioni è sostenuto dall’ampia disponibilità di risorse economiche, dovute alle entrate da parte dei cittadini stessi attraverso l’aumento della pressione fiscale, in seguito questo ruolo diventa più difficile in quanto i cittadini da una parte
richiedono sempre di più i servizi, più economici, offerti dallo Stato, facendo così aumentare la domanda, ma dall’altra si oppongono all’aumento delle tasse. Per questo motivo negli anni successivi, viste le critiche sul ruolo dell’amministrazione pubblica, essa comincia a selezionare in modo più accurato le proprie aree di intervento limitandosi a quelle attività che il mercato non è in grado di garantire in modo continuo alla popolazione. Lo Stato abbandona quindi tutte quelle attività che lo ponevano in concorrenza con soggetti economici e sociali. Tutto ciò si tradusse in una nuova fase, ovvero quella dello Stato regolatore il quale compito era quello di intervenire a livello legislativo e di politiche di privatizzazione dei servizi pubblici. A differenza del Welfare State dunque lo Stato regolatore pone una netta linea tra politica ed amministrazione, ricorrendo per lo più alla privatizzazione, in modo tale da separare gli acquirenti e gli erogatori di servizi. Il ruolo dello Stato diventa quindi quello di regolarizzazione delle attività di terzi definendo standard e “quasi-contratti”.
Nella fase successiva ritroviamo il modello dello Stato post-regolatore definito anche come modello di performing State. Questo modello attribuisce allo Stato il compito di produrre alcuni servizi e funzioni mantenendo livelli elevati di performance che influenzano il benessere dei cittadini. Le funzioni dello Stato dei diritti fondamentali rimane ma viene dato quasi per scontato, e vengono attribuite allo Stato maggiori funzioni che vengono svolte in maniera sempre più indiretta. Le innovazioni attuate nel periodo considerato, che sono volte all’aumento della performance, hanno come conseguenza la sostituzione del ruolo delle aziende pubbliche di erogazione dei servizi. (Meneguzzo, 2007)
3.2. I bisogni dei cittadini e le nuove esigenze della pubblica amministrazione
Tra le esigenze in crescita che i cittadini richiedono troviamo le seguenti: • Tempi di risposta ridotti
• Elevata disponibilità • Affidabilità del servizio • Buon rapporto qualità-prezzo
• Miglioramento continuo del servizio erogato • Attenzione e protezione dell’ambiente
• Sicurezza e tutela della salute (Boiani Ezio, 2003)
Sembra tuttavia che a questi sempre maggiori bisogni ed esigenze dei cittadini si contrapponga però la scarsità delle risorse. I cittadini acquisiscono consapevolezza dei propri diritti e di quelli che sono i compiti delle amministrazioni pubbliche e ciò fa scaturire in loro un livello di aspettative più elevato. In poche parole la maggior parte dei cittadini crede di contribuire con il pagamento delle tasse in maniera più elevata rispetto all’effettivo servizio ricevuto. Allo stesso tempo però l’andamento delle democrazie, per ciò che concerne la riscossione delle imposte, ci dice chiaramente che stiamo andando nella direzione di una diminuzione della pressione fiscale. Tutto ciò si concretizza dunque in “maggiori servizi richiesti, ma meno soldi da spendere”. A tutto questo, ancora oggi non esiste una vera e propria soluzione, ma sappiamo che la strada più percorribile per la risoluzione di questa
problematica è quella della cultura della misurazione e del concetto di orientamento ai risultati. (Boiani Ezio, 2003)
Gli enti pubblici negli anni hanno subito molti cambiamenti dovuti ad esempio a riforme normative, alla globalizzazione dell’economia e delle informazioni e ai cambiamenti socioeconomici. In seguito a questi cambiamenti i dirigenti delle amministrazioni pubbliche sembra si siano indirizzati verso nuove strategie di gestione.
Le nuove esigenze strategiche impongono agli enti pubblici l’indirizzarsi verso nuove configurazioni organizzative e nuove prassi innovative per il settore pubblico. Alcune amministrazioni pubbliche infatti, anche se in totale assenza di obblighi normativi, decidono di adottare una visione di qualità totale certificando in alcuni casi l’ISO 9001 (acquisendolo come modello di riferimento per la gestione della qualità).
In modo concreto le nuove esigenze strategiche da adottare dalle amministrazioni pubbliche sono le seguenti:
• Flessibilità
• Focus sul cittadino • Efficacia ed efficienza • Responsabilizzazione
• Competitività del territorio in gestione (Boiani Ezio, 2003)
3.3. Gestione della qualità nell’amministrazione pubblica
L’elemento centrale di ogni SGQ è senza alcun dubbio il cliente, e in maniera più specifica l’orientamento verso quest’ultimo. Ciò che un’azienda, o in questo caso un’amministrazione pubblica, fa per migliorare il focus verso i clienti, o cittadini, rientra nella gestione della qualità. È importante che questa idea di client focus sia percepita ed implementata innanzitutto a livello strategico. Per quanto riguarda un Comune quindi ciò significa che il Municipio deve integrare l’orientamento al cliente negli obiettivi perseguibili nella legislatura in corso. Una volta definito questo obiettivo strategico si prosegue a livello operativo definendo il prodotto e il servizio da prestare, la struttura dei macroprocessi che servono quale base per l’erogazione del servizio e le varie attività (indagini) volte ad analizzare la soddisfazione e le esigenze dei cittadini. Facendo riferimento ad un’indagine svolta nel 2005 sulla gestione della qualità nei Comuni ticinesi si è riscontrato che la maggior parte dei progetti realizzati dai comuni riguardano le aggregazioni, l’intensificazione della collaborazione intercomunale, le riforme di public management e le modifiche delle istruzioni pubbliche. Pochi dei Comuni interpellati hanno definito il proprio prodotto.
Per quanto concerne i modelli del management della qualità si evince che i Comuni, sin dagli anni Novanta, sono alla ricerca di un modello integrato per la gestione dell’amministrazione pubblica e alcuni di questi Comuni trovano risposta a questa ricerca nel modello EFQM
dell’European Foundation of Quality Management (approfondito nel capitolo 2.4). Altri Comuni invece scelgono un SGQ che segue la norma ISO 9000 (e seguenti).
La qualità è un argomento diffuso anche nei Comuni ticinesi. La gestione di quest’ultima attraverso un SGQ è però ancora accolta in modo scettico. Nella maggior parte dei Comuni la qualità viene intesa come soddisfazione del cittadino che deriva dai punti di contatto che questo ha con il personale dell’amministrazione pubblica. I punti di contatto possono essere ad esempio: l’accoglienza allo sportello, l’aiuto telefonico oppure l’invio di documenti. La qualità viene testata in questo caso attraverso dei semplici questionari volti ad analizzare il grado di soddisfazione dei servizi prestati. Queste iniziative sono degli inizi a dimostrazione che le amministrazioni comunali non sono indifferenti alla qualità e che cercano di coinvolgere i cittadini nelle attività comunali. L’aspetto importante sarà poi l’analisi dei questionari e la presa di posizione del Comune. Se si ricevono critiche esse devono venir interpretate come aspetti da migliorare, mentre se il cittadino si sente estremamente soddisfatto il Comune deve essere in grado di comunicarlo alla popolazione attraverso ad esempio statistiche sulla soddisfazione. Già per il luogo in cui si collocano i Comuni sono di per sé vicini ai cittadini e direttamente in contatto con loro. I Comuni dovrebbero dunque puntare maggiormente sulla creazione di una relazione basata su gentilezza, comprensione e fiducia con i propri “clienti”. È necessario sensibilizzare i propri dipendenti al fine di instaurare questa relazione, e questa sensibilizzazione può venire fatta internamente o da un ente di consulenza esterno. Le indagini dovrebbero essere svolte periodicamente in modo da poter monitorare se le azioni intraprese stanno portando ad un effettivo miglioramento o meno. (Meneguzzo, 2007)
Il passo successivo, auspicabile nel futuro per una sempre più efficiente gestione del management pubblico sarebbe quello di portare la gestione della qualità a livello strategico, dunque all’Esecutivo, in modo tale da ampliare la gestione della qualità verso una visione di Total Quality Management.
4. Il Comune di Alto Malcantone
4.1. Presentazione
Il Comune nasce il 13 marzo 2005 a seguito di un’aggregazione dei seguenti Comuni soppressi; Arosio, Breno, Fescoggia, Mugena e Vezio.
Con capoluogo Breno, questo Comune si estende su una superficie pari a 2'207 ettari circa. Di questi però solo 81 sono dedicati agli insediamenti (Comune di Alto Malcantone, 2019). Di seguito alcuni dati dell’anno 2017 inerenti la popolazione (UrbiStat, 2019).
Popolazione (Nr.) 1’405
Famiglie (Nr.) 602
Maschi (%) 48.5
Femmine (%) 51.5
Stranieri (%) 8.8
Età media (anni) 44.9
Variazione % media annua (2012-2015) +0.89
4.2. Motivazione della scelta
La scelta della creazione di un SGQ per un Comune ticinese è ricaduta sul Comune di Alto Malcantone in quanto fin da subito ho potuto riscontrare una volontà di creare qualcosa di positivo che porti al miglioramento del servizio prestato che non veniva dal cittadino ma dall’interno. Infatti il Segretario comunale, il sig. Lippmann, fin da subito mi è sembrato molto entusiasta e convinto del progetto, e come sarà possibile vedere nel prossimo capitolo attraverso le testimonianze dei Comuni che sono già passati dal processo di creazione del SGQ, questo è uno degli aspetti fondamentali per la buona riuscita e per la continuazione di un progetto come quello trattato. Oltre a ciò il Comune di Alto Malcantone ha subito una fusione nel 2005 estendendo il suo territorio, questo ha portato ad una più complessa gestione della “cosa pubblica”, questo è sembrato dunque un buon metodo al fine di semplificare la gestione e soprattutto garantire un servizio di qualità.
Ciò che più mi ha colpito di questo Comune e mi ha fatto capire che la scelta era quella corretta, è stata che durante il primo incontro fatto con il Segretario comunale, il quale il prossimo anno andrà in pensione, ne è scaturita la volontà da parte sua di lasciare “un regalo” al suo Comune prima di “appendere la LOC al chiodo”.
5. Testimonianze dei Comuni
Nel novembre 2008 la Sezione degli Enti Locali (di seguito SEL) ha deciso di sviluppare un progetto volto a portare la gestione della qualità nelle amministrazioni pubbliche ticinesi. L’obiettivo era quello di ideare un manuale al fine di guidare i Comuni ticinesi nell’implementazione di un SGQ. Al progetto hanno partecipato quattro Comuni, Vezia, Cevio, Morbio Inferiore e Acquarossa. Nei prossimi capitoli verranno esposte le testimonianze dei Comuni inerentemente al loro percorso e alla loro situazione attuale per quanto riguarda la gestione della qualità. Per ogni Comune verranno poi ricercati degli aspetti positivi e negativi tratti dalla loro esperienza.
5.1. L’esperienza del Comune di Vezia
Presentazione del Comune
Il Comune di Vezia è un comune del luganese che conta circa 1’932 abitanti.
Cos’ha spinto il Comune a partecipare al progetto della SEL
Il Comune ha partecipato al progetto pilota in quanto erano stati contattati dalla SEL. A quei tempi il Vice Segretario era molto interessato e propenso a portare la qualità nel proprio Comune e si era messo a disposizione come responsabile del progetto. Durante la stesura del progetto il Comune ha ricevuto supporto da parte di due consulenti incaricati dalla SEL.
Processo di creazione del Manuale di Gestione della Qualità
Il processo di creazione del manuale di gestione (MG) per il Comune di Vezia è iniziato facendo un’analisi dei vari settori dell’amministrazione. In ogni settore sono stati identificati i compiti e le competenze e sono state sviluppate delle procedure. Non c’è stato un macro-processo principale da cui il Comune ha deciso di iniziare ma è stato intrecciato il tutto in modo simultaneo. A seguito dello sviluppo delle procedure venivano identificati i rischi e le possibili soluzioni per gestirli ed evitarli. Durante il progetto era stato allestito il MG quasi per intero ed erano state sviluppate anche alcune procedure di qualità (PQ), le istruzioni di lavoro (IL) e i moduli di lavoro (ML). Al termine del progetto era ancora da implementare unicamente il macro processo dell’Ufficio tecnico per il quale era ancora necessario lo sviluppo di PQ, IL e ML. Venivano inoltre pianificati audit interni, in collaborazione con consulenti esterni, al fine di valutare la qualità nei diversi settori e proporre possibili spunti di miglioramento. Al momento della fine del progetto il Comune non escludeva la possibilità di chiedere la certificazione ISO.
Il Manuale di Gestione della Qualità oggi
Oggi il SGQ del Comune di Vezia esiste solo in parte. Il Comune ha fatto riferimento al progetto presentato dalla SEL utilizzando alcuni moduli di lavoro all’interno di quest’ultimo. Il Segretario comunale afferma che secondo lui “la qualità va bene ma non bisogna esagerare”. Non vi è un vero e proprio MG ma piuttosto dei moduli che vengono utilizzati per “semplificare i lavori”. Processi che vengono fatti sporadicamente secondo il Segretario comunale non devono essere “standardizzati”. Secondo lui un manuale come quello proposto serve quasi
unicamente quando c’è un cambiamento di personale. Il dipendente si introduce molto più rapidamente in quanto segue uno specifico diagramma. Oggi non vengono più effettuati audit interni periodici e non vengono aggiornati da diverso tempo i processi. Il Comune è a conoscenza che ci sono delle problematiche all’interno dei processi in quanto le leggi sono cambiate ma questi non sono stati aggiornati. L’intero SGQ così com’è oggi è gestito all’interno di cartelle di lavoro.
Gestione del rischio all’interno dei processi
I rischi all’interno dei processi sono stati identificati solamente per alcuni processi, quelli ritenuti fondamentali. All’interno di questi processi sono stati identificati rischi e misure per gestirle. Il Segretario Comunale dice però che non sono molto utilizzate, vengono piuttosto utilizzati i moduli di lavoro.
Certificazione ISO
Il Comune di Vezia non ha mai richiesto la certificazione ISO e questo non rientra negli obiettivi per i prossimi anni.
Aspetti positivi e negativi dell’approccio del Comune di Vezia
La creazione di un SGQ è stato voluto inizialmente da un dipendente interno che credeva che questo sistema avrebbe veramente dato un supporto al Comune al fine di raggiungere standard qualitativi più elevati. Nei primi anni infatti il Comune sembrava realmente essere proiettato verso il raggiungimento di obiettivi di qualità: era stata addirittura esplicitata la volontà di proseguire con la certificazione ISO. Ma cos’è successo da quel momento ad oggi? Durante l’intervista al Segretario comunale è emerso che dopo qualche anno dalla fine del progetto, il Vice Segretario ha dato le dimissioni e a sostituirlo è arrivato un nuovo dipendente che però non aveva alcuna competenze in ambito gestione della qualità. Secondo lui è questo uno dei principali motivi per cui il sistema di qualità del Comune di Vezia è stato, relativamente dimenticato. Il focus non è ora più sulla qualità in quanto i dipendenti dicono di non avere il tempo necessario per il continuo aggiornamento del manuale, in quanto le leggi continuano a cambiare mentre il manuale non è stato più modificato.
Un ulteriore aspetto negativo lo riscontriamo nel fatto che il Segretario Comunale dice che non tutti i processi vengono mappati: quelli più complessi e che vengono fatti sporadicamente secondo lui non necessitano di istruzioni precise e standardizzate. Al contempo però dice che i processi che vengono mappati sono quelli che vengono fatti tutti i giorni e quindi non consultati in quanto sono un’“abitudine”. Molte volte è proprio l’abitudine però a far insorgere i primi rischi alla qualità.
Nonostante questi aspetti il Comune di Vezia dice di utilizzare sovente i moduli che erano stati creati ed inoltre riconosce il SGQ come un buon metodo al fine di velocizzare l’entrata nel lavoro concreto dell’amministrazione pubblica da parte dei nuovi dipendenti.
5.2. L’esperienza del Comune di Cevio
Presentazione del Comune
Il Comune di Cevio è il Comune capoluogo della Vallemaggia. Nel 2006 ha dovuto fa fronte ad una fusione inglobando i Comuni soppressi di Cavergno e Bignasco. Esso conta oggi circa 1177 abitanti.
Cos’ha spinto il Comune a partecipare al progetto della SEL
Il Comune di Cevio era stato contattato direttamente dalla SEL nel 2008 con la richiesta di partecipare al progetto pilota per la creazione di un SGQ. Inizialmente c’è stata un po’ di titubanza in quanto questo sistema era visto come qualcosa che avrebbe creato burocrazia in più. Il primo approccio è stato dunque negativo. In seguito però approfondendo meglio, e parlando con i responsabili del progetto, si sono resi conto che poteva essere una buona opportunità anche perché avevano da poco tempo inglobato altri due Comuni e c’era una nuova organizzazione da sviluppare. Proprio in quest’ottica il Comune di Cevio ha deciso di far parte del progetto pilota.
Processo di creazione del Manuale di Gestione della Qualità
Il processo di creazione del MG della qualità del Comune di Cevio ha avuto inizio identificando quelle che sono le principali attività svolte da un Comune, analizzando queste ultime e capendo quali sono gli aspetti cruciali di ognuna di queste attività. Per ogni attività veniva strutturata una procedura e creati i formulari (moduli di lavoro da utilizzare. Oltre a ciò sono state identificate anche le responsabilità di ogni attività. Non hanno identificato un macro processo prioritario da cui iniziare con la stesura ma hanno preso tutti i servizi e hanno cominciato a costruirci intorno il loro proprio SGQ. Ci sono senza dubbio dei macro processi che all’interno del Comune sono più importanti ma questo non preclude il fatto che per il Segretario Comunale di Cevio ogni procedura dev’essere ugualmente analizzata e studiata. Per la codifica delle procedure non sono stati utilizzati diagrammi di flusso ma piuttosto delle descrizioni delle procedure in sé.
Il MG del Comune di Cevio è molto “pratico”, come sottolinea più volte il Segretario Comunale durante la nostra intervista. Ciò significa che hanno cercato di limitare il più possibile la burocrazia non richiesta ed hanno mappato solamente quei processi che rispecchiavano le esigenze del Comune di Cevio. Il progetto pilota è stato un’occasione per capire all’interno come vengono fatte le cose ma soprattutto cosa si può fare per fare sempre meglio.
Durante il progetto pilota è stato sviluppato il SGQ quasi per interno, fatto eccezione per alcuni concetti da perfezionare e alcune tabelle ancora da compilare. Alla fine del progetto pilota però il Comune di Cevio disponeva di un MG da poter implementare.
Il Manuale di Gestione della Qualità oggi
Il Comune di Cevio ha tutt’oggi un MG che viene costantemente aggiornato. Le leggi cambiano, cambiano i sistemi di lavoro, i programmi informatici, e di conseguenza cambia
anche il MG e i documenti ad esso annessi. Per far fronte a questo continuo cambiamento il Comune si avvale di un consulente esterno che periodicamente fa una revisione del MG e controlla che quest’ultimo sia aggiornato, per fare ciò il Municipio ha deciso di stanziare un credito annuale di circa 4'000 CHF. Secondo il Segretario Comunale questa è una spesa necessaria in quanto un manuale non aggiornato non ha senso di esistere. Tutti gli anni vengono fissati degli obiettivi per quanto riguarda il SGQ che, alla fine dell’anno, vengono discussi e misurati. Nel limite del possibile il manuale viene aggiornato regolarmente dal Segretario Comunale stesso che però dice di avere delle carenze di competenze quando si tratta di creare effettivamente dei nuovi processi ed è proprio per questo che una figura come il consulente esterno è di fondamentale importanza per lui.
Gestione del rischio all’interno dei processi
Con il consulente esterno ogni anno viene fatta un’analisi dei rischi di procedure scelte in base alle esigenze. Per esempio quest’anno è stata fatta un’analisi per quanto concerne la mensa della scuola dell’infanzia. Si individuano le lacune e le problematiche per perseguire verso il continuo miglioramento. Le proposte di miglioramento scaturite dalle analisi vengono poi portate durante la Seduta Municipale e se il Municipio ritiene che vengano implementate si proseguirà con la messa in atto delle proposte. Se queste non vengono accettate almeno il Municipio è a conoscenza delle problematiche e degli eventuali rischi.
Certificazione ISO
Il Comune di Cevio non ha nessuna certificazione ISO. Il Segretario Comunale durante l’intervista dice che la certificazione non rientra negli obiettivi futuri in quanto secondo lui è qualcosa di troppo “statico” e crede non sia necessaria per il loro SGQ.
Aspetti positivi e negativi dell’approccio del Comune di Cevio
Durante il nostro colloquio il Segretario comunale di Cevio ha esposto le principali problematiche scaturite al momento dell’implementazione del SGQ. Tali problematiche erano di per sé riconducibili alla mancanza di tempo, in quanto erano confrontati con mole di lavoro non indifferente dovuta anche alla recente aggregazione, e alla mancanza di competenze interne per la gestione della qualità. Oltre a ciò un’altra problematica derivava dalla novità del SGQ che non è stato per tutti semplice da comprendere e soprattutto da accettare.
A queste problematiche però il Comune di Cevio sembra aver fatto fronte proponendo delle valide soluzioni. Una di queste è stata quella di avvalersi di un consulente esterno, grazie al quale è stato possibile ovviare le lacune legate alla mancanza di tempo e di competenze. Dell’esperienza di Cevio è molto interessante notare come tutta l’amministrazione, ma non solo, anche tutto il Municipio, sia immerso nel SGQ e nel continuo miglioramento di quest’ultimo. L’aspetto fondamentale della solidità di questo sistema è proprio dovuta alla propensione del continuo miglioramento che è possibile anche grazie allo stanziamento del credito a disposizione per la qualità.
Il Comune di Cevio è molto simile al Comune di Alto Malcantone in quanto a territorio, numero di abitanti, ed è frutto di una fusione di più Comuni. L’esperienza di quest’ultimo potrebbe
senza alcun dubbio servire quale spunto al Comune di Alto Malcantone che si trova agli inizi della scalata verso la qualità.
5.3. L’esperienza del Comune di Morbio Inferiore
Presentazione del Comune
Il Comune di Morbio inferiore è un Comune del Mendrisiotto che conta circa 4600 abitanti.
Cos’ha spinto il Comune a partecipare al progetto della SEL
La partecipazione al progetto proposto dalla SEL era partito proprio per caso. L’attuale responsabile della qualità aveva seguito un corso alla Supsi per quanto riguardava la parte informatica e parlando con il sindaco di allora hanno pensato di portare un SGQ a livello informatico. L’idea iniziale era dunque quella di creare delle procedure più a livello di controllo strutturale della parte informatica del Comune, come ad esempio il backup delle macchine. Da questa idea iniziale ne è scaturita la proposta di codificare tutti i processi dell’amministrazione comunale. Per questo motivo il Comune ha preso contatto con la SEL che aveva avviato il progetto pilota e si sono detti interessati a parteciparvi.
Processo di creazione del Manuale di Gestione della Qualità
La creazione del MG è iniziata con delle riunioni per capire come strutturare il manuale per poi passare alla parte più applicativa di veri e propri documenti. Il primo passo per la creazione del MG è stato quello di analizzare tutta l’amministrazione e settore per settore è stato creato il manuale. Inizialmente si è partiti dalla stesura del manuale con la definizione dei macro processi, definendo i vari settori. Una volta definito quest’ultimo hanno cominciato a sviluppare tutti i processi in modo contemporaneo. Il primo processo è stato quello dell’“indirizzo e conduzioni” e successivamente si è passati al macro processo del “miglioramento”. Durante il progetto pilota il Comune di Morbio Inferiore ha portato a termine la creazione del proprio SGQ. È stato inoltre il Comune principale da cui è stato sviluppato in seguito il manuale per la creazione di un SGQ che è derivato dal progetto della SEL. Per arrivare alla certificazione il Comune ha impiegato, dall’inizio del progetto, quasi quattro anni.
Il Manuale di Gestione della Qualità oggi
Oggi il Comune di Morbio Inferiore dispone di un SGQ solido e certificato. Utilizzano come programma per la gestione della qualità il software SISO, un applicativo gestionale certificato ed adatto per i SGQ. Quando è stato acquistato il software l’intero manuale è stato portato dal pacchetto Office all’interno del sistema, dando così un’ulteriore possibilità di rivedere tutte le procedure e i documenti ad esse connessi. I dipendenti comunali hanno reagito bene all’implementazione del sistema, nonostante alcuni dipendenti dell’ufficio tecnico fossero inizialmente un po’ diffidenti. Questo problema è stato però risolto velocemente mettendo in chiaro lo scopo di un MG che non voleva stravolgere un modo di lavorare ma semplicemente codificarlo. Oggi tutti seguono il MG e ne sono entusiasti, è diventato insomma parte delle attività basilari dell’amministrazione del Comune. Il Municipio sostiene il SGQ ed è a conoscenza dei processi. Questo è stato molto utile nel cambio di legislatura, in quanto i nuovi
entranti hanno potuto sin da subito comprendere il funzionamento del Comune. Il modo di lavorare non è stato stravolto ma non lascia più molto spazio ad interpretazioni e secondo il Responsabile della Qualità questo è l’aspetto fondamentale per gestire possibili rischi.
Gestione del rischio all’interno dei processi
Il Comune di Morbio Inferiore ha un sistema di gestione del rischio legato a tutti i processi. Essendo certificati la gestione del rischio è un elemento essenziale della nuova versione della ISO. Il sistema di controllo interno viene integrato all’interno di ogni singolo processo. Per ogni settore e per ogni processo è stata creata un’analisi dei rischi. Il Responsabile della Qualità dice che questo compito non è stato per nulla facile in quanto ci si accorge di certi rischi solo quando questi inevitabilmente avvengono. È proprio per questo che, secondo quest’ultimo, è necessaria la revisione continua del MG. Vengono eseguiti audit interni annuali da un revisore esterno incaricato dal Comune. Hanno ritenuto fosse meglio assumere un consulente esterno in quanto secondo loro si creano meno attriti con i dipendenti comunali. Inoltre il Segretario Comunale durante l’intervista dice che secondo lui la figura del consulente esterno è di fondamentale importanza in quanto ha le competenze necessarie al fine di svolgere audit di questo tipo.
Certificazione ISO
Il Comune di Morbio Inferiore è ad oggi l’unico Comune ticinese certificato ISO 9001:2015. La prima certificazione è stata ottenuta nel 2011.
Aspetti positivi e negativi dell’approccio del Comune di Morbio Inferiore
La testimonianza esposta del Comune di Morbio Inferiore è senza alcun dubbio un esempio di Comune che ha fatto del proprio SGQ parte integrante del proprio modo di lavorare in tutti i settori dell’amministrazione pubblica.
Il punto di forza del Comune di Morbio inferiore sono le persone che lo compongono. A partire dal Municipio fino ai dipendenti dell’amministrazione, tutti sostengono e lavorano al fine di mantenere vivo il MG. L’idea della creazione del manuale non è arrivata da terzi ma da una necessità interna e condivisa. Rispetto agli altri Comuni dunque non è stata la SEL a cercare il Comune ma viceversa. È importante al momento della creazione del manuale che ci sia la convinzione e la collaborazione di tutto l’organico comunale e che ci sia un sostegno da parte del Municipio.
Il Comune di Morbio Inferiore ha inoltre istituito una figura interna che, quale Responsabile della Qualità, si occupa di mantenere aggiornato e di far rispettare il manuale della qualità. Ciò però senza precludere la possibilità di fare capo ad un consulente esterno che si occupa annualmente di eseguire degli audit, questo perché delle volte, come sottolineano gli intervistati, si è talmente immersi nelle procedure che si fa fatica ad identificare gli aspetti migliorabili.
Il fattore di successo di questo SGQ è secondo il Segretario Comunale e il Responsabile della Qualità, il fatto di riconoscere il sistema quale parte integrante ed essenziale al fine dello svolgimento delle proprie attività per fornire un servizio di qualità.
Insomma il Comune di Morbio Inferiore rimane senza dubbio un modello da seguire, anche se per arrivare a raggiungere questi livelli di approfondimento e di completezza sicuramente saranno state impiegate delle risorse economiche non indifferenti. Avere un Responsabile della Qualità interna porta assolutamente a una migliore gestione dell’intero sistema ma implica anche dei costi aggiuntivi che non tutti i Comuni sono disposti ad impiegare.
5.4. L’esperienza del Comune di Acquarossa
Presentazione del Comune
Il Comune di Acquarossa conta oggi 1920 cittadini e si trova in Valle di Blenio. Il Comune nasce nel 2004 a seguito di un’aggregazione tra i Comuni di Castro, Corzoneso, Dongio, Largario, Leontica, Lottigna, Marolta, Ponto Valentino e Prugiasco.
Cos’ha spinto il Comune a partecipare al progetto della SEL
Il Comune di Acquarossa interpellato dalla SEL ha deciso di partecipare al progetto di creazione di gestione della qualità. Il Segretario Comunale e l’amministrazione comunale ha pensato fosse una buona opportunità per rendere i propri servizi efficaci ed efficienti.
Processo di creazione del Manuale di Gestione della Qualità
Durante il progetto pilota il MG è stato completato per intero e la sua applicazione è stata attuata tra l’80% e il 90%. Al termine del progetto rimaneva ancora da attuare la parte relativa al miglioramento, alla sicurezza pubblica ed alla gestione dei rischi. Durante la stesura del MG le problematiche riscontrate sono state relative alle abitudini che i collaboratori avevano nello svolgere le attività quotidiane. Chi da anni ha sempre fatto le attività in un certo modo dimenticava sistematicamente di seguire le procedure o le istruzioni di lavoro. Inoltre inizialmente si pensava che questo metodo portasse ad avere burocrazia in aumento. Al momento del progetto il Segretario Comunale dice di aver percepito una mancanza di convinzione da parte dei municipali.
Il Manuale di Gestione della Qualità oggi
Il Comune di Acquarossa oggi dispone ancora di un manuale dalla gestione della qualità, esso però non viene mantenuto “vivo” come si dovrebbe, nel senso che l’abitudine ha preso il sopravvento. I collaboratori non utilizzano i documenti inseriti nel MG durante la propria attività quotidiana perché svolgono i loro compiti in modo automatico e abitudinario. Il manuale dunque esiste ma non viene più utilizzato. Per quanto riguarda l’aggiornamento di quest’ultimo, viene fatto unicamente quando si presenta la necessità di creare nuove procedure o allestire nuovi moduli. Il Segretario Comunale ritiene che esso rimane comunque utile ed utilizzato al momento in cui vi sono dei cambi di funzioni o nuove assunzioni.
Gestione del rischio all’interno dei processi
All’interno dei processi non viene effettuata un’analisi della gestione dei rischi e non vengono fatti audit interni al fine di verificare il funzionamento delle procedure.
