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Titolo: L'Unione bancaria europea: criticità e sviluppi futuri
Indice:
Introduzione
CAPITOLO PRIMO
ORIGINE DELLA CRISI FINANZIARIA. 1.1: Uno sguardo oltre oceano
1.2: Cronologia della crisi finanziaria 1.3: La crisi finanziaria in Europa
CAPITOLO SECONDO
LA RISPOSTA DELL'UNIONE EUROPEA ALLA CRISI 2.1: Il ruolo della Commissione Europea
2.2: La base giuridica utilizzata per aiutare le banche in crisi
2.3: Le comunicazioni della Commissione Europea in risposta alla crisi: la banking Communication
2.4: La Recapitalisation Communication 2.5: Gli Impaired Assests
2.6: Le misure di ristrutturazione
2.7: L'intervento della Banca centrale europea
CAPITOLO TERZO
L'UNIONE BANCARIA EUROPEA 3.1: Premessa
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3.2: Gli obiettivi, i pilastri e le basi giuridiche su cui si fonda l'Unione bancaria europea
3.3: I poteri di vigilanza della Bce: uno sguardo di insieme 3.4 : Il meccanismo unico di vigilanza: una visione di insieme
3.5: La funzione di vigilanza condivisa dalla Banca centrale europea e dalle Autorità di vigilanza nazionali
3.6: Le novità introdotte dal Regolamento 1024/2013/UE 3.7: La centralità assunta dalla Banca centrale europea 3.8: I compiti della Bce secondo il Regolamento SSM
3.9: La Banca centrale europea ed i poteri di vigilanza nel Single Supervisory Mechanism
3.10: Le procedure condivise in ambito di vigilanza prudenziale dalla Bce e dalle ANC
CAPITOLO QUARTO
LA CREAZIONE DI UN MECCANISMO DI RISOLUZIONE DELLE CRISI QUALE MISURA COMPLEMENTARE AL RAFFORZAMENTO DELLA VIGILANZA
4.1: Premessa al Single Resolution Mechanism 4.2: La base giuridica del Regolamento 806/2014/UE 4.3: I profili funzionali
4.4: Il bail-in: applicazione e limiti
4.5: Il rapporto tra burden sharing e bail-in 4.6: Il bail in visto da vicino
4.7: Il Single Resolution Board
4.8: La possibilità di presentare ricorso di fonte alla Commissione ricorsi
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CAPITOLO QUINTO
LA CRISI BANCARIA NELLA PRASSI APPLICATIVA 5.1: Il caso Monte Dei Paschi di Siena
5.2: Un caso di anticipazione dell'applicazione del bai-in: il decreto salva-banche
5.3: Il caso della Hypo Alpa Adria Bank in rapporto a quello delle quattro banche italiane
5.4: Il caso delle banche venete
5.5: Il caso del Banco Popular Espanol a confronto con quello delle quattro banche italiane
CAPITOLO SESTO
PROSPETTIVE FUTURE DELL'UNIONE BANCARIA
EUROPEA
6.1: Il ruolo dei fondi di garanzia dei depositanti nell'esperienza italiana ed il nuovo quadro regolamentare europeo
6.2: Il completamento dell'Unione bancaria europea, la proposta Edis 6.3: La trasformazione dell'ESM in Fondo Monetario Europeo
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INTRODUZIONE
Il diritto trova le sue origini nella storicità, intesa come storia , da un punto di vista sia soggettivo che oggettivo. Come tale, anche la normativa in materia di Unione bancaria europea, di recente creazione, non può prescindere dalla considerazione dei fatti che hanno condotto ad una riforma del sistema bancario a livello europeo.
Prima di analizzare la disciplina in materia, bisogna necessariamente partire da un evento che ha cambiato il corso della storia , sia da un punto di vista economico che giuridico: la crisi finanziaria scoppiata prima negli Stati Uniti di America nel 2007 e, poi, in Europa pochi anni più tardi.
Con la crisi è emersa l'inadeguatezza normativa del sistema bancario e così si è giunti alla disciplina europea in materia bancaria che andremo ad analizzare.
Tornando al punto di partenza, possiamo già constatare come il diritto e gli eventi storici siano legati inscindibilmente tra loro. A tal proposito si ricordi che il diritto di molti paesi europei è di origine romana. Infatti molti istituti che vengono applicati erano già presenti all'epoca, si pensi alla garanzia di evizione che accompagna il contratto di compravendita che è tutt'ora presente. Con la caduta dell'impero romano, infatti, il loro diritto non è stato perso ma è stato trasportato per mezzo delle popolazioni barbariche che hanno permesso ai cittadini di origine romana di vivere secondo il loro diritto privato. Questo non sarebbe probabilmente stato sufficiente per far arrivare questo diritto ai giorni nostri e così, dopo l'anno 1000, furono i commentatori prima ed i glossatori poi a lasciare in vita la tradizione giuridica romana, seppur modificandola attraverso il commento e la glossa a seconda delle necessità del tempo. Questo percorso ha condotto al primo codice civile in senso moderno: il codice civile francese il 21 marzo 1804 in cui il diritto romano è ancora protagonista.
La storia trasforma il diritto e quest'ultimo a sua volta scandisce un periodo storico.
Se questo è utile per comprendere fino in fondo il legame tra la crisi finanziaria e la nuova disciplina europea in ambito bancario, l'Unione
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bancaria europea secondo autorevole dottrina nasce anche come completamento dell' Unione monetaria.
I pilastri su cui si fonda l'Unione bancaria europea sono tre: Il meccanismo unico di vigilanza, il meccanismo unico di risoluzione delle crisi ed un sistema assicurativo di garanzia dei depositi bancari. Il primo pilastro è stato attuato per mezzo del Regolamento 1024/2013/UE ed ha conferito alla Banca centrale europea poteri in ambito di vigilanza prudenziale sulle banche di rilevanza sistemica dei Paesi dell' Ue aderenti all' Unione bancaria ma dovendo pur sempre agire in collaborazione con le Autorità nazionali di vigilanza. Il secondo pilastro è invece frutto del Regolamento 806/2014/UE ed istituisce un Comitato di risoluzione delle crisi bancarie competente in relazione alle banche di rilevanza sistemica dei Paesi UE aderenti all'Unione bancaria.
Il Regolamento recepisce i principi oggetto della direttiva 59/2014/UE ed introduce il famosissimo bail-in, ovvero uno strumento di risoluzione della crisi bancaria molto discusso in merito al quale vedremo anche casi concreti in cui è stato applicato.
Il terzo pilastro è il più discusso dato che ancora non è stato attuato. Al riguardo la Commissione europea, nel 2015, ha proposto un sistema di garanzia dei depositi bancari europeo a cui si doveva giungere per mezzo di tre fasi: la fase di riassicurazione, quella di coassicurazione ed infine quella di riassicurazione totale.
Due anni dopo la Commissione ha ritrattato la proposta precedente eliminando la terza fase e rendendo eventuale la seconda, sancendo di fatto la fine delle speranze di avere un sistema assicurativo di garanzia dei depositi europeo nel breve termine, ritenuto di fondamentale importanza ai fini di una vera e propria Unione bancaria europea.
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CAPITOLO PRIMO
ORIGINE DELLA CRISI FINANZIARIA
1.1: Uno sguardo oltre oceano
Gli eventi che hanno condotto alla crisi finanziaria del 2007 sono di vitale importanza per comprendere in pieno la disciplina europea in materia bancaria.
La inadeguatezza della regolamentazione in materia finanziaria, della supervisione bancaria e dei mezzi di risoluzione delle crisi, ha spinto il legislatore europeo verso una riforma ancora da completarsi ma che ha già segnato un cambiamento giuridico sostanziale rispetto al passato.
Come anticipato, per meglio comprendere i motivi per cui si è giunti a questa disciplina europea in materia bancaria, è necessario fare un viaggio nel tempo, considerando eventi che si sono succeduti nel corso di quasi un intero secolo, focalizzando l'attenzione, in particolare, sulla crisi finanziaria scoppiata negli Stati Uniti di America nel 2007 e che poi si è riversata in tutto il vecchio Continente pochi anni dopo.
La storia economica moderna è segnata anzitutto dalla Grande depressione del 1929 e la scintilla che portò a tale situazione è da rinvenirsi nello scoppio della bolla speculativa sui mercati azionari che a sua volta portò al crollo della borsa di Wall Street martedì 29 Ottobre 1929, motivo per cui è stata coniata l'espressione "martedì nero".
I motivi della bolla speculativa devono essere ricercati sia nella politica monetaria che nelle scelte del sistema bancario. Dal primo punto di vista, la Federal Reserve (FED) mise in atto una politica monetaria fortemente espansiva, dall'altro, anche le banche posero in essere politiche creditizie spregiudicate.
Secondo Hayek bisognava affrontare la crisi lasciando scorrere il mercato, secondo Keynes invece bisognava intervenire sul mercato.
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In seguito alla Grande depressione, nel 1932, fu separata la attività bancaria tradizionale dalla attività speculativa, legata ai mercati
finanziari attraverso il Glass-Steagal Act.1
Dopo quasi mezzo secolo la crisi tornò a colpire gli Usa, e, in particolare, le "Saving and Loans",ovvero istituti di credito di piccole dimensioni, radicate sul territorio e specializzate nell'erogazione di finanziamenti per l'acquisto di abitazioni. Queste subirono la politica monetaria restrittiva adottata dal governo che contribuì alla crisi del settore immobiliare con la conseguente crisi della domanda di mutui e quindi il mancato pagamento sui finanziamenti erogati in
precedenza.2
Tra gli eventi che hanno segnato il secolo scorso troviamo sicuramente l'ascesa in campo economico della Cina, che, per mezzo di Deng Xiaoping, adottò la "politica economica socialista di mercato." Il risultato fu che il Pil Cinese crebbe così tanto da
diventare il 17% nel 2014.3
Gli ingenti capitali accumulati dall'economia Cinese sono stati investiti, sopratutto nella seconda metà degli anni '90, nel mercato azionario americano dati gli alti rendimenti che la "New economy"
offriva in quel periodo.4
Ultimo avvenimento da segnalare è la creazione dell' Unione europea e della moneta unica, eventi che hanno cambiato i Paesi membri nel profondo, lasciando una parte della loro sovranità per garantire una Europa unita.
Abbiamo visto gli eventi segnanti il 900' in ambito economico ma il nuovo secolo si è aperto con una crisi economica di proporzioni gigantesche, tali da determinare un cambiamento normativo che condurrà, in Europa, alla Unione bancaria europea.
1
Carlo Milani, Alle radici della crisi finanziaria. Origini, effetti e risposte. Milano, 2015, pp. 1-12.
2
Carlo Milani, op.cit., p.19.
3 Si pensi che negli anni 80' il Pil della Cina era circa il 2% rispetto a quello mondiale.
8
Tra le cause della crisi finanziaria più recente va considerato il grande indebitamento di tutti gli operatori e, in particolare, dei privati che si verificò come primo effetto di una liquidità abbondante.
In America, nel 2007, l'indebitamento delle famiglie raggiunse il 140% del reddito disponibile e lo stesso accadde nel Regno Unito, in Irlanda, Australia, Spagna ed Islanda.
La parte più debole del settore privato, ovvero le famiglie, si indebitava al di sopra delle loro possibilità, acquisendo beni immobili per mezzo di finanziamenti a basso tasso di interesse, in un mercato in cui il prezzo delle case risultava in continuo aumento. Le famiglie, se da un lato si arricchivano acquisendo case il cui valore sembrava essere in continuo aumento, disponevano solo del valore nominale del bene in questione mentre il debito avrebbero dovuto ripagarlo concretamente.
A questo punto entrò in gioco la finanza e, in particolare, le banche americane che offrirono una serie di prodotti per monetizzare gli incrementi di valore degli immobili attraverso un sistema che permetteva di sostituire i vecchi mutui, stipulati per l'acquisto delle case, con nuovi mutui di maggiore importo incassando la differenza. Ma attenzione, tutto questo sistema si fonda sul continuo incremento del valore delle case e se questo trend, come poi è accaduto, si fosse
invertito gli effetti sarebbero potuti essere catastrofici.5
A questo proposito, negli anni precedenti lo scoppio della bolla, coloro che hanno provato ad avvertire del rischio in cui l'intera economia americana stava incorrendo furono screditati.
Un'inchiesta dell' Economist del 2006, intitolata " The Dark Side of Debt ", sosteneva che il volume dei prestiti concessi dalle banche per finanziare gli acquisti era tale da mettere in circolazione un gigantesco volume del rischio, dato che se qualcosa non avrebbe funzionato sarebbe crollato l'intero sistema, si sarebbe avuta una bolla immobiliare avvolta in una bolla creditizia.
Ad inizio 2007, le attività tradizionali finanziarie erano circa quattro volte il Pil mondiale (230 trilioni di dollari contro 55 trilioni) a cui
5
Marco Onado, I nodi al pettine, La crisi finanziaria e le regole non scritte. Bari, 2009, pp. 48-53.
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bisogna aggiungere i derivati finanziari, circa 600 trilioni di dollari.
Nel complesso parliamo di 16 volte il Pil mondiale.6
Questa nuova finanza verteva sulla "securitisation" ovvero la trasformazione di prestiti in titoli che a loro vengono collocati sul mercato agli investitori (un esempio di cartolarizzazione di crediti). Il punto di partenza è la concessione di mutui ipotecari secondo tecniche che permettono di calcolare la rischiosità in termini abbastanza statici e assicurativi. Se i mutui possono essere trattati come beni fungibili, allo stesso tempo possono anche essere impacchettati e venduti come un insieme a società di veicolo appositamente costituite (Special Purpose Vehicle, "SPV").
Le società per far fronte ai mutui acquisiti emettono un pari importo di titoli obbligazionari detti "Asset Backed Securities" (Abs) il cui valore dipende dalla probabilità di rimborso dei mutui stessi. In questo modo la banca si libera del rischio legato al credito attraverso la cessione alle Spv ed incassa la commissione per la cessione ed il mutuo, strumento non liquido, diventa un'obbligazione, quindi liquido.
C'è un secondo passaggio da tenere in considerazione: i diritti incorporati nei titoli emessi venivano graduati in tranche in maniera tale che le prime tranche assorbissero le successive, riducendo ed assorbendo il rischio di eventuali insolvenze.
A questo punto le banche di investimento si occupavano di organizzare l'emissione dei titoli e valutare il rischio mentre le agenzie di rating formulavano il loro giudizio rispetto alle tranche in cui i titoli erano stati suddivisi. Alla fine di questo procedimento i vari titoli che ne erano derivati venivano offerti all'intera platea degli investitori.
Dagli Abs però, venivano ricavati anche altri strumenti finanziari , i Cdo, che a loro volta ne generavano altri, i Cds arrivando alla conclusione che su un dollaro di mutuo si generava un valore
multiplo per mezzo di questi strumenti finanziari.7
6
Carlo Pinzani, Storia della crisi finanziaria 2007-...? Roma, 2017 pp.140-142. 7 Marco Onado, op.cit., pp. 57-62.
10
Un rapporto del Fondo Monetario Internazionale (FMI) del 2007 riconobbe come in Europa ed in America l'emissione di titoli strutturati fosse di 500 milioni nel 2000 e di 2,7 trilioni nel 2007 e
l'emissione di Cdo da 150 milioni nel 2000 e di 1,2 trilioni nel 2007.8
Il sistema analizzato è lecito ma il problema fu che molti ritennero che si trattasse di una corsa all' oro, sottovalutando il problema fondamentale: la reale rimborsabilità dei mutui da cui tutto aveva origine.
Gary Gordon, dell' Università di Yale, sosteneva che il livello di securitisation raggiunto permetteva alle sole banche ed agenzie di rating di avere informazioni necessarie per valutare la relazione tra i titoli ed i mutui sottostanti.
Bisogna aggiungere che le società di veicolo non sono mai state regolamentate pur avendo attività per trilioni di dollari, sopportando rischi finanziari enormi, emettendo titoli a lungo termine ma finanziandosi a tre mesi con debiti pari a 20/30 volte il loro capitale. Inoltre i titoli della securitisation ed i derivati che da questi traggono origine, sono stati trattati in mercati esterni alle borse tradizionali regolamentate permettendo che trilioni di dollari venissero scambiati in circuiti le cui regole erano fissati dagli stessi organizzatori , senza alcun tipo di linea guida, ritenendo che le operazioni di securitisation
non fossero meritevoli di tutela particolare.9
Tra il 2007 ed il 2008 l'intero sistema è crollato, le insolvenze dei mutui ipotecari si sono rivelate superiori alle attese e le banche hanno chiesto il rientro dei loro crediti facendo crollare i titoli che sui crediti si originavano e generando una spirale immensa che ha avuto il suo fulcro nel fallimento di Lehaman Brothers.
Particolare è il confronto tra Bearn Stearn e Lehaman Brothers in materia di salvataggio.
Il 13 Marzo del 2008 la possibilità che Bearn Stearn fallisse era diventata concreta e così il Dipartimento del Tesoro e la Fed cercarono un rimedio nonostante la presenza di ostacoli normativi ad
8 Fondo Monetario Internazionale, rapporto del 2007 sui titoli emessi in Europa ed in America rispetto agli anni precedenti.
9
Antonio Dell'Atti e Federica Miglietta, Il sistema bancario e la crisi finanziaria. Bari, 2014, p. 23.
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un salvataggio. La sera dello stesso giorno si avviarono contatti tra Bearn Stearn e Jp Morgan, l'unica banca di investimento in grado di rilevarla e che inoltre era già sua creditrice.
Jp Morgan rilevò Bearn Stearn per un prezzo di 10 dollari ad azione. Lehamn Brothers e Merill Lynch, ai tempi del salvataggio di Bearn Stearn, era noto che sarebbero state le prossime vittime della speculazione al ribasso, avendo un indebitamento troppo elevato. Lehman Brothers, a differenza di Bearn Stearn, fu lasciata fallire dato che prima la Bank of America e poi la Barclay's Bank decisero di interrompere le trattative per la sua l'acquisizione.
In particolare, Bank of America, il weekend del 13 e 14 settembre decise, probabilmente sotto pressione della Fed, di cambiare obiettivo ed acquistare Merill Lynch mentre Barclay's sostiene di non aver ricevuto garanzie sufficienti dalla Fed.
Lehaman Brothers, che fino alla settimana precedente vantava ancora un rating positivo, il 15 settembre portò i libri in tribunale e dichiarò fallimento generando il panico sui mercati di tutto il mondo.
Come se non bastasse, pochi giorni dopo, l'American International Group (AIG), una grande assicurazione americana, che vendeva una polizza assicurativa contro il rischio di fallimento di una serie di banche, Lehman Brothers in primis, entra in crisi.
La Fed ed il governo organizzano un prestito di 85 miliardi di dollari da parte della Fed di New York ed il Governo americano riceve l'80 per cento del capitale. Altri 38 miliardi vengono concessi poco dopo, ad ottobre. Ci troviamo di fronte al primo caso in cui una grande compagnia assicurativa viene nazionalizzata ed ammessa al credito
della banca centrale.10
Può essere escluso che il fallimento di Lehaman Brothers non sia stata la causa della Grande Recessione anche se rappresenta sicuramente uno spartiacque importantissimo nel mondo economico-finanziario. Le cause sono da ricercarsi altrove e, in particolare, nella concessione di mutui a privati senza valutare attentamente il rischio di insolvenza, confidando nel continuo aumento dei prezzi della case che avrebbe permesso al sistema di non collassare ma anche nella
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mancanza di regole certe che avrebbero dovuto accompagnare l'espansione della finanza nel decennio precedente alla crisi.
Lehman Brothers rappresenta "solamente" il fallimento di una banca importantissima che ha sconvolto e cambiato il mercato ma è la punta di un iceberg la cui origine viene da lontano.
1.2: Cronologia della crisi finanziaria
Per introdurre gli effetti che la crisi ha avuto in Europa, è utile schematizzare le diverse fasi della crisi, guardando ad esse in maniera cronologica.
La prima fase (Agosto 2007-Marzo 2008) va considerata come un lungo periodo in cui si videro i primi sentori della crisi che di lì a poco si sarebbe scatenata. In particolare, va ricordata la crisi della banca tedesca IKB ed il congelamento di tre fondi di investimento di BNP Paribas a cui seguirono i primi rimedi comuni per tamponare la situazione, dove USA, Area Euro, Regno Unito, Canada e Svizzera annunciarono il 12 Dicembre del 2007 un intervento congiunto per garantire liquidità sui mercati interbancari.
La seconda fase (Marzo-Settembre 2008) si apre con il salvataggio di Bearn Stearn che fu rilevata da JP. Morgan. Poco dopo si inasprirono le difficoltà economiche di Fannie Mae e Freddie Mac che il 13 Luglio 2008 ricevettero aiuti pubblici che si rilevarono insufficienti tanto che il successivo 7 Settembre vennero
nazionalizzate.11
La terza fase (Settembre-Ottobre 2008) può essere identificata con il default di Lehman Brothers che, seppur non rappresenti la causa scatenante la crisi stessa, è da considerarsi uno spartiacque nel mondo della finanza, un evento che ha segnato la storia e da cui si è generata una reazione a catena che ha coinvolto tutti gli operatori di mercato.12
11 La "Fannie Mae " e la "Freddie Mac" offrivano garanzie pubbliche sui titoli messi in circolazione relativamente ai mutui ipotecari di cui abbiamo detto nel paragrafo 1.1.
12
Per sintetizzare gli effetti del fallimento della banca di investimento nel mercato si considerino le parole di Warren Buffet: "You never know who's swimming
13
Dopo neanche due settimane dal 15 settembre, giorno in cui si apre il famoso procedimento fallimentare nei confronti di Lehman
Brothers (Chapter eleven13), la crisi inzia a farsi sentire anche in
Europa dove Bradford e Bingley, in Inghilterra, fu nazionalizzata, Fortis fu salvata dai governi di Blegio, Olanda e Lussemburgo. Stessa sorte, parlando di nazionalizzazione, toccò alle prime tre
banche islandesi ed alla tedesca Hypo Real Estate.14
La quarta fase (Ottobre 2008-Febbraio 2009) è caratterizzata dallo sforzo internazionale finalizzato a porre in essere misure straorinarie per arginare la crisi. Il tema è principale nel G20 di metà novembre. Nel febbraio 2009 gli Stati uniti di America danno il via ad un piano, il Public-Private Investment Program, che prevede l'acquisto per un trilione di dollari di titoli tossici e la possibilità di entrare direttamente nel capitale delle banche in difficoltà.
La quinta fase (Marzo-Settembre 2009) è quella fase in cui si vedono i frutti degli sforzi messi in atto in ambito nazionale ed internazionale. Importantissimo il ruolo della Fed che ha lanciato il primo Quantitative easing (QE1), ovvero un piano di acquisto di titoli di Stato a lungo termine e di altre attività finanziarie.
Gli effetti furono immediatamente visibili negli indici di borsa sia negli Usa che nell'Area Euro che dopo aver perso circa l'80 % del loro valore rispetto al 2007, riuscirono ad invertire la tendenza.
Nell'aprile del 2009 fu dato origine al Financial Stability Board.15
naked until the tide goes out", in questo caso il soggetto in questione è proprio Lehman Brothers. In https://www.goodreads.com/quotes/109034-you-never-know-who-s-swimming-naked-until-the-tide-goes
13
Il Chapter eleven è una norma della legge fallimentare statunitense che consente alle imprese che lo utilizzano una ristrutturazione a seguito di un grave dissesto finanziario. In https://www.ilsole24ore.com/art/SoleOnLine4/100-parole/Diritto/C/Chapter-11.shtml
14
Carlo Pinzani, op.cit., p. 240.
15 Il Financial Stability Board (FSB) è stato istituito in occasione del Summit dei Gruppo dei Venti ( G-20 ) tenuto a Londra nell’aprile 2009, come evoluzione del già esistente Financial Stability Forum (FSF), allo scopo di promuovere la stabilità del sistema finanziario internazionale, migliorare il funzionamento dei mercati finanziari e ridurre il rischio sistemico, attraverso lo scambio di informazioni e la cooperazione internazionale tra le Autorità di vigilanza, le banche centrali, le
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La sesta fase (Ottobre 2009-Ottobre 2010) è quella in cui la crisi arriva ufficialmente in Europa. L'allora Governo greco ammise che i bilanci pubblici erano stati truccati dai loro predecessori, celando una situazione critica e così lo Spread raggiunse i 600 punti base.
A questo punto, l'Eurogruppo, che riunisce i Ministri dell'economia e delle finanze dei paesi dell'Area Euro, non trovò un accordo per aiutare la Grecia.
Solo l'11 aprile, nel rispetto dei veti espressi dalla Germania, la più critica rispetto ad un aiuto alla Grecia, l'Eurogruppo approvò un piano di intervento a sostegno della Grecia per 40-45 miliardi. L'accordo prevedeva che il Governo greco mettesse in pratica politiche di austerity sotto la vigilanza di Bce, Commissione Europea e FMI (Troika).
Il 7 maggio fu varato un nuovo intervento prevedendo aiuti alla Grecia fino a 110 miliardi di euro.
La settima fase (Novembre 2010-Giugno 2011) si apre con l'estensione della crisi anche a Portogallo e Irlanda.
Il 10 novembre del 2010, il governatore della Banca centrale irlandese comunicò che vi erano perdite per 85 miliardi di euro per le banche nazionali, pari al 95% per cento del Pil.
Lo shock sui mercati fu duplice perché da un lato la crisi non riguardava solo la Grecia e dall'altro gli stress test, diffusi quattro mesi primi, non erano attendibili. L'Eurogruppo pose subito in essere un intervento a favore dell'Irlanda per una cifra tra gli 80-90 miliardi di euro alla condizione che il Governo della suddetta nazione in crisi mettesse in pratica una manovra correttiva per 15 miliardi in cui erano previsti tagli alla spesa pubblica ed aumenti delle imposte e quindi sottoponendo all'austerity anche l'Irlanda come già era accaduto per la Grecia.
Nel gennaio 2011 lo stesso piano fu esteso al Portogallo. Si giunse però al terribile sospetto, o forse anche qualcosa in più, che l'intera Area Euro fosse a rischio ed allora gli Stati membri che al tempo
principali organizzazioni sovranazionali. In http://www.bankpedia.org/index.php/it/101-italian/f/20138-financial-stability-board-fsb-enciclopedia
15
vantavano un rating tripla A (Austria, Finlandia, Francia, Germania, Lussemburgo, Olanda) si riunirono per studiare la situazione e mettere in pratica misure volte ad evitare il contagio dell'intera Unione monetaria.
Fu deciso per l'intervento dell' EFSF16 finalizzato al salvataggio
dell'Irlanda ma questo "club" di paesi con la tripla A ebbe vita breve dato che quasi tutti persero tale valutazione positiva, ad eccezione della Germania, che ha continuato e continua stabilmente ad avere un rating tripla A.
L'Eurogruppo, nel marzo del 2011, previde la costituzione dell'European Stability Mechanism (ESM) che dal 2013 prese il posto dell' EFSF con una dotazione di 550 miliardi.
Nel frattempo fu posto in essere un terzo intervento a favore della Grecia, o meglio, fu corretto il secondo intervento, alleggerendo il tasso di interesse del prestito precedentemente ricevuto ed allungando i tempi di scadenza da cinque a sette anni.
La fase ottava (Luglio 2011-Luglio 2012) vede l'estensione della crisi alla Spagna ed all'Italia, colpite da forti attacchi speculativi. Ad agosto, il neo governatore della Bce, Mario Draghi, scrisse una lettera ai governi delle due nazioni, invitandole a porre in essere una serie di riforme strutturali ed, in particolare, all' Italia, fu chiesto il pareggio di bilancio anticipato dal 2014 al 2013.
I Governi risposero positivamente ma poco dopo il Governo italiano approvò una manovra che attenuava fortemente il valore degli interventi correttivi nel senso indicato dalla lettera del Governatore della Bce.
In Italia ad ottobre lo spread arrivò a toccare i 575 punti base ed il Governo presieduto da Silvio Berlusconi si dimise.
Al suo posto fu nominato un "tecnico", Mario Monti, come Presidente del Consiglio dall'allora Presidente della Repubblica
16 Nel 2010 l'Eurogruppo approvò la fondazione dell'European Financtial Stability Facility (EFSF), ovvero un fondo intergovernativo dotato di 440 miliardi di euro di garanzie nazionali. In http://www.treccani.it/enciclopedia/efsf_%28Dizionario-di-Economia-e-Finanza%29/
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Giorgio Napolitano ma le difficoltà delle banche Italiane non cessarono ed il rischio di default della Repubblica rimaneva vivo. Nel frattempo, il 21 febbraio del 2012 fu previsto un ulteriore intervento a favore della Grecia, prevedendo un forte taglio alla spesa pubblica ed in cambio un prestito da 130 miliardi di euro.
A marzo la Spagna chiese aiuti all'Ue per una cifra attorno ai 100 miliardi di euro ai fine di sostenere il sistema bancario.
La nona fase (Luglio 2012-Settembre 2014) si apre positivamente con le parole di Draghi " Within our mandate, the Bce is ready to do whatever it takes to preserve the euro. And believe me, it will be enough".17
Queste parole furono tanto convincenti da segnare un miglioramento dello spread in tutti i paesi dell'Area Euro. La situazione sembrò migliorare sempre di più, a seguito di incontri tra il Governatore Draghi ed i Primi Ministri degli stati dell 'Area Euro. Dopo le parole di Draghi, fu attuato dalla Bce un piano di intervento denominato
Outright Monetary Transactions (OMT).18
La decima fase (Ottobre 2014-?) è quella in cui si sono riaperti i timori di una crisi che potrebbe abbracciare l'intera Unione europea. Oggi possiamo affermare che il pericolo di default di alcuni Stati membri è più contenuto ma rimane pur sempre latente. L'Italia in primis ha vissuto momenti di forte timore legati alla crisi delle banche venete e della Monte dei Paschi di Siena.
1.3: La crisi cambia sponda
Come abbiamo già potuto constatare, il momento iniziale della crisi in Europa è da rinvenirsi nel 2010 quando l'allora premier greco Papandreu chiese in via formale aiuto economico al Consiglio dell'Unione europea che glielo concesse a condizione che fosse
17
European Central Bank, Eurosystem.
In https://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2012/html/sp120726.en.html 18
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attuata una riforma sulla base della politica di austerity voluta dall'Unione Europea.
Da questo momento si inizierà a parlare di crisi del debito sovrano a dispetto della crisi bancaria europea che non era stata risolta per mezzo degli interventi posti in essere in campo istituzionale europeo
negli anni precedenti.19
In particolare, dopo la richiesta di aiuto all'Unione Europea della Grecia, "ogni vertice europeo, ogni sessione di negoziati fra debitori e creditori condusse ad una lunga serie di salvataggi accompagnati da memoranda draconiani, da infinite misure di austerità e terapie d'urto pienamente conformi ai modelli standard che il Fondo Monetario Internazionale aveva applicato in passato ai Paesi del Sud del mondo
con interi Paesi posti in condizione di sovranità limitata."20
Consideriamo anche che, data la scorrettezza dei suoi Governi, la Grecia fu considerata il capro espiatorio ideale per darle la responsabilità della crisi dell'Eurozona21 ma i fatti sono ben altri ed in realtà, già nel settembre del 2008, poco prima che fallisse Lehman Brothers, il debito privato in Irlanda era talmente grande da far crollare l'intera economia del paese e così, il Governo Irlandese, decise di procedere al salvataggio dell'intero sistema bancario nazionale senza consultare i parteners europei. Un'operazione talmente onerosa da far si che il debito pubblico passasse da essere meno del 30% del Pil, nel 2008, al 109%, nel 2011, ma , anche se la questione Irlandese suscitò reazioni in tutta Europa, i Paesi membri ritennero che il debito sovrano non costituisse un problema e che di conseguenza potesse essere ignorato.
Fu solo con la richiesta di aiuto della Grecia e con la denuncia dei bilanci falsi di Papandreu che, in Europa, si prenderà coscienza della grave situazione economica che affliggeva l'Eurozona.
Possiamo notare che vi è una netta separazione tra la crisi in America ed in Europa, difatti, la prima può ritenersi conclusa nel 2009, la seconda si apre formalmente nel 2010. Nell'Unione europea i mercati
19 Carlo Pinzani, op.cit., p. 285-290.
20 L'introduzione di S. Kouvelakis a C. Lapavitsas e altri , Crisis in the Eurozone, cit., p. 180.
21
Lorenzo Bini Smaghi , Morire di austerità. Democrazie europee con le spalle al muro. Bologna, 2013, cit., pp 43-50.
18
finanziari, nel 2009, avevano ripreso il loro funzionamento salvo poi manifestarsi di nuovi problemi derivanti dalla crisi bancaria nella primavera del 2010 che furono gestiti dai singoli Paesi membri e non a livello comunitario. Ciò nonostante, si consideri che le cause dei problemi economici nel nostro Continente erano le stesse già viste per gli Stati Uniti di America.
In controtendenza con questo, gli angolosassoni sostenevano che la situazione di difficoltà dei singoli Stati derivasse dalla struttura istituzionale dell'Ue, inadeguata a sostenere la moneta unica.
David Marsh, uno storico birtannico, nel 2013 definiva l'Euro: "una moneta della quale nessuno è responsabile, e che, seppur governata da una Banca centrale europea indipendente, non è presa realmente in carica da nessun organismo politico europeo pienamente legittimato. Viceversa, il governo di questa moneta, è affidato alla cacofonica raccolta di Stati europei che cercano di conciliare il minimo di controllo necessario con quanti più possibili elementi di
sovranità nazionale e di autodeterminazione."22 Quando detto da
Marsh è solo uno dei tantissimi giudizi negativi sull'euro, tanto che non è azzardato ritenere che si tratti di un assioma diffuso tra gli economisti angloamericani.
In realtà, in Europa mancava una regolamentazione di un sistema finanziario sempre più complicato, con strumenti innovativi che venivano protetti nonostante comportassero l'assunzioni di rischi sempre maggiori per gli investitori. L'Europa, inoltre, partecipò diffusamente al boom immobiliare americano e non solo in Regno Unito o in Irlanda come alcuni giuristi ed economisti avevano affermato. Come afferma Blinder: "ovunque in Europa, ingenui investitori, dalle vedove belghe alle Landesbanken tedesche, illusi dalle attraenti notazioni a tripla A, accumularono con gioia titoli americani garantiti da ipoteca pensando di aver trovato l'oro: rendimenti maggiori senza maggiori rischi. In realtà avevano trovato l'oro degli sciocchi." Partendo da questa constatazione viene fornita da Blinder una acuta ricostruzione della crisi del debito sovrano in Europa, avanzando l'idea che essa fosse aggravata dalla crisi bancaria perdurante a causa di un assetto istituzionale europeo inadeguato a farvi fronte, tale da far tornare il panico anche sui mercati americani. Blinder afferma questo nel 2013 ma il fondamento di tale perplessità
22
D. Marsh, Europe's Deadlock. How the Euro Crisi Could Be Solved and Why it Wont Happen, New Haven and London. London, 2013, p. 31.
19
è ancora attuale dato che, seppur la normativa in materia di supervisione e risoluzione delle crisi bancarie sia stata riformata, continua ad essere esclusa ogni possibile riforma del sistema finanziario globale.
La crisi del debito sovrano può essere capita solo se oltre al peso delle limitazioni derivanti dall'assetto istituzionale dell'Unione europea e del governo della moneta unica da parte della Bce, si aggiunge la grande dilatazione del potere del sistema finanziario e la pericolosità delle innovazioni poste in essere nel settore con le cartolarizzazioni di crediti che venivano suddivise in tranche, a loro volta suddivise in altre tranche, tali da far perdere di vista il punto di partenza: la solvibilità del debitore nei confronti del creditore.
Nel 2007, con lo scoppiare della bolla immobiliare in America, ci fu un primo allarme per i paesi dell' Eurozona e, per la prima volta, assunsero rilevanza le differenze e gli squilibri tra i paesi membri dell'Ue ma fu solo con l'annuncio del Governo greco, nel 2010, sul falso in bilancio statale, che davvero si iniziò a diffondere il panico che il rischio di default non riguardasse soltanto la Grecia ma anche altri Stati membri.
Nel 2009 il processo che condurrà alla crisi, si apre con la riduzione dalla notazione dei titoli del debito sovrano greco per mezzo delle agenzie di rating, un'azione che genera il panico sul mercato e pone la forte attenzione sul debito pubblico di tutti i paesi dell'Eurozona. Sollevati questi dubbi, i flussi finanziari verso paesi a rischio default si interruppero con la conseguente uscita di capitali da questi Paesi. La conseguenza principale di quanto detto fu la chiusura del mercato interbancario alle banche degli Stati membri a rischio default causando un arresto improvviso all'integrazione dei mercati finanziari dell'Eurozona. In questo momento, si giunse alla pericolosissima interazione tra innovazione finanziaria e l'inadeguato
assetto istituzionale europeo.23
Ancora Blinder: "l'euro era diventato una camicia di forza poiché i Paesi membri non potevano ricorrere ad una loro politica monetaria,
23
20
di competenza della Bce, e non potevano quindi svalutare la propria
moneta svalutando quindi il loro debito pubblico."24
Tra le cause della crisi del debito sovrano non si può non tener conto del fatto che i titoli dei diversi debiti nazionali furono sottoposti alla valutazione del rischio di mancata restituzione con criteri usati per qualsiasi altro titolo obbligazionario.
Questo era formalmente ineccepibile dato che i titoli erano emessi dai singoli Stati e che quindi potevano trovarsi in condizione di insolvibilità come tutti gli altri debitori e questo non rappresentava altro che il normale funzionamento dei mercati. Tuttavia, parlando di titoli del debito sovrano di uno Stato sarebbe forse stata necessaria una operazione differenze. I titoli del debito pubblico erano diventati il principale indice, seppur indiretto, degli squilibri tra i Paesi membri. Titoli che però erano legati in un'Unione monetaria dalla quale ricevevano una forma di garanzia indiretta in un modo tale che il rischio di insolvenza si riversava dal singolo Stato all' intera Area Euro per cui risultava difficile anche distinguere con chiarezza la situazione di insolvenza di un singolo Paese da quella dell'intera Unione. Inoltre, la difficoltà nel valutare il rischio relativo ai titoli sul debito sovrano era dovuta anche al fatto che il debitore, lo Stato, era un soggetto sovrano e come tale sottoposto alle vicende politiche.
Una perplessità ulteriore deriva dallo svolgimento delle
caratteristiche di mercato del debito sovrano pubblico e dei titoli che in esso vengono scambiati: sul mercato secondario questi erano considerati un investimento semplice, dove gli investitori erano spesso individuali e tendevano a mantenere il titolo fino alla scadenza. Ma anche il mercato primario del debito sovrano è semplice, difatti, il debitore solitamente è un unico soggetto in ogni Paese ed i prodotti scambiati sono titoli di credito e non complessi risultati di stravolgimenti finanziari, dove i soggetti che pongono in essere gli scambi, le banche centrali straniere, assicurazioni, fondi
pensione e simili, ne apprezzano la liquidità.25
Una volta compreso questo meccanismo finanziario si può intuire come sottoporre alla valutazione quotidiana dei mercati titoli a
24
Alan S. Blinder , After the Music Stopped. New York, 2013, cit., p.286. 25
21
scadenze più lunghe guardando al loro valore attuale, origina un fattore di volatilità che cambia il rendimento del titolo e rendendo aleatorie le valutazioni sulla capacità dell'emittente di far fronte ai propri impegni.
Parlando di debito pubblico è necessario introdurre lo spread, ovvero la differenza tra il valore di ciascun titolo sovrano e quello del titolo sovrano assunto come riferimento che, in zona euro, era ed è il buono del tesoro tedesco a scadenza decennale.
In questo modo, ad ogni aumento della differenza corrisponde un aumento del rendimento del titolo e quindi del costo del debito per il Paese sovrano che lo emette. Possiamo quindi affermare che il meccanismo si autoalimenta e se sale il costo del debito aumentano anche le possibilità di default dello Stato emittente il titolo più rischioso, aumentando le prospettive di guadagno per chi "scommette" sul verificarsi di questa possibilità. Una situazione ideale per gli Hedge funds, sempre alla ricerca di guadagni più elevanti anche a costo di farsi carico di rischi più elevati.
Nonostante sia stata auspicata su più fronti una modifica delle regole rispetto alla valutazione dei titoli sovrani, per il momento ci troviamo di fronte ad una evidente contraddizione fra l'assoggettamento di questi titoli alla valutazione del rischio quotidiana e la pretesa delle banche affinché questo rischio non venga preso in considerazione ai fini dei requisiti del capitale. Il fatto che i titoli sovrani continuino ad essere considerati irrilevanti permette il mantenimento di un legame tra banche e Stati emittenti che facilita la pratica dei salvataggi bancari.
Una valutazione del rischio di questo tipo su titoli sovrani ha determinato una forte volatilità del valore di questi strumenti che fino a pochi anni fa erano considerati strumenti di risparmio per
eccellenza.26
Tutto ciò porta a concludere che il potere assunto dalla finanza ha sconvolto il mondo ed il mercato dei titoli sovrani caratterizzato in passato da notevole stabilità, aumentando di conseguenza il rischio di un eventuale default di uno Stato.
26
22
"Quando lo spread raggiunge un punto percentuale serve come avvertimento, quando raggiunge i tre punti percentuali è motivo di allarme, quando raggiunge i cinque punti percentuali è prossima la fine dell' autonomia politica."27
La concreta possibilità di default di uno Stato che emerge dovrebbe essere tamponata con una regolamentazione relativa al fallimento di uno Stato, una necessità che era apparsa necessaria già negli ultimi decenni dello scorso secolo in Russia ed Argentina. Il Fondo Monetario Internazionale che, nel 2003, aveva avviato un percorso finalizzato ad introdurre un meccanismo di ristrutturazione del debito sovrano, ha visto arenarsi questa possibilità sopratutto per
l'opposizione degli Usa.28
Questa ricostruzione della crisi del debito sovrano nei Paesi europei potrebbe sembrare unilaterale, dando un ruolo eccessivo alla speculazione finanziaria rispetto agli squilibri economici dei Paesi aderenti all'Euro.
In realtà, nelle interpretazioni prevalenti susseguitesi nell'ultimo decennio il ruolo dell'attività finanziaria è stato secondario e molti si sono focalizzati sulla critica alla moneta unica ed agli squilibri che
questa ha causato tra gli Stati membri.29
Tornando ai fatti, durante l'autunno del 2008 i governi degli Stati europei presero decisioni a livello nazionale di rilievo paritario a quelle assunte in America ma in tempi molto rapidi e forse con maggior determinazione. Parliamo di salvataggi bancari che furono posti in essere rapidamente dai singoli Stati e senza molte remore
rispetto all'opportunità di nazionalizzarle.30
Superata questa prima fase di emergenza ed apertasi la questione greca, l'Europa si trovò in una situazione ingestibile, dovendo fronteggiare il fenomeno speculativo condotto con i nuovi e poco conosciuti strumenti finanziari, avendo come "armi" un sistema
27 Pisani-Ferry, op.cit., cit., p.70.
28 Mervyn Allister King, The End of Alchemy. London, 2016, cit., p.346.
29 Mervyn Allister King, op.cit., pp.353-357.
23
istituzionale e decisionale inadeguato rispetto alla complessità del
compito.31
La riprova della difficile situazione in cui versava l'Europa provenne dalla richiesta di aiuto della Grecia al FMI anziché all'Unione europea per evitare le reazioni eventualmente severe degli altri Stati membri che già avevano avuto nei suoi confronti di fronte all'ammissione di aver violato i parametri previsti dai trattati europei falsificando i propri bilanci.
L'accoglimento della richiesta greca da parte del FMI fu subordinata al consenso degli Stati membri dell'Unione monetaria divisi sulla questione: la Germania era favorevole al coinvolgimento del FMI; la Francia preferiva risolvere la questione a livello esclusivamente europeo. Una diversità di opinioni, quella tra Germania e Francia, che si riversava anche in campo politico economico internazionale: la prima più incline verso una collaborazione con l'America mentre la seconda è storicamente più diffidente.
La questione greca quindi fu fin dall'inizio valutata come potenzialmente pericolosa per tutta l'Unione europea, ingenerando il pensiero che l'austerità ed il controllo della spesa fossero i mezzi migliori per far fronte alle difficoltà economiche. Da notare come si stava compiendo la "sconfitta" del neoliberismo, che per anni aveva dominato, a favor della visione Keynesiana dell'economia.
L'austerità cominciò ad essere quindi al centro di qualsiasi riflessione avente ad oggetto la risoluzione della crisi economica di uno Stato e l'11 febbraio 2010, rispetto alla crisi greca, i leader europei manifestarono la volontà di agire con decisione ed in maniera coordinata per salvaguardare l'Unione europea ma, in realtà, non proposero alcuna misura concreta limitandosi ad invitare la Grecia a
contenere il disavanzo rispetto al bilancio annuale al 4 %;32
aggiungevano inoltre che la Grecia non aveva ancora avanzato
alcuna richiesta di aiuto.33
Nonostante questa dichiarazione, l'attività speculativa, rivolta per lo più nei confronti dell'Ue che in quelli della Grecia, proseguì; il
31 Carlo Pinzani, op.cit., p.309.
32
Carlo Pinzani, op.cit, p.311. 33 Pisani-Ferry, op.cit., cit., p.77.
24
rendimento dei titoli greci continuò ad aumentare e così il 25 marzo 2011 il Consiglio europeo ribadì il proprio impegno ad aiutare la Grecia ma solo a condizione che quest'ultima tagliasse le proprie spese pubbliche e applicasse le famose politiche di austerità.
Lo stesso giorno, Ttichet, l'allora presidente della Bce, aveva dichiarato che la Banca centrale europea avrebbe continuato ad accettare titoli del debito greco come collaterale, senza considerare le prevedibilissime notazioni peggiorative da parte delle agenzie di rating.34
Il dato più interessante che conferma la inappropriata funzione delle istituzioni dell' Unione europea a far fronte alla crisi è che in aprile il rendimento dei titoli greci raggiunse il 10% e gli spreads di Portogallo ed Irlanda stavano contestualmente salendo; la crisi si stava spostando su tutta l'Unione europea.
Il 2 maggio il Consiglio europeo ed il Fondo Monetario Internazionale decisero di concedere un aiuto alla Grecia di 110 miliardi di euro, con l'assenso e la collaborazione della Bce, di questi, 30 sarebbero stati forniti dal FMI (un aiuto condizionato a all'adempimento di pesanti condizioni per lo Stato ricevente il denaro) ma anche in questo caso l'intervento europeo non ebbe gli effetti sperati.
Il 7 maggio il Consiglio europeo tornò a riunirsi e decise di costituire l'European Financial Stability Facility di 550 miliardi di dollari e contemporaneamente la Bce decideva di procedere all'acquisto dei titoli sovrani dei Paesi dell'Ue, solo sul mercato secondario, dato che i trattati dell'Unione europea vietavano espressamente una qualsiasi forma di finanziamento agli Stati membri.
Negli stessi giorni in America le borse subivano oscillazioni che generarono il timore che la crisi europea potesse produrre i propri effetti anche sul mercato americano. Come la crisi era giunta dall'America all'Europa si temeva un effetto boomerang inverso; in realtà poi fu "dimostrato" si trattò solo di speculazione posta in essere da un singolo trader ma nonostante questo, le importanti decisioni che furono prese dalle istituzioni europee, anche in
34
Neil Irwin, The Alchemists: Three Central Bankers and a World on Fire. New York, 2013, cit., p. 211.
25
collaborazione con Washington (FMI), erano di fondamentale interesse anche oltre oceano. Il rischio contagio di panico sui mercati americani era dietro l'angolo.
Tornando all'Europa, la scelta di acquisire titoli di Stato sul mercato secondario da parte della Bce produsse risultati immediati.
"La Bce prese l'iniziativa di rendere omogeneo il debito pubblico nell'Unione monetaria sostituendosi allo Stato unitario o federale che
mancava nell'Eurozona."35
La decisione adottata in seno al Consiglio della Bce sull'acquisto di titoli di Stato sul mercato secondario è di straordinaria importanza per almeno due considerazioni.
1. La decisione fu presa in opposizione alla Bundesbank presieduta al tempo da Axel Weber che si era manifestato fortemente contrario a
tale eventualità.36
2. L'acquisto di titoli sovrani della Bce costituiva un modo per aggirare il divieto dell'Unione di intervenire direttamente a sostegno degli Stati membri che ritroviamo nei trattati europei.
Nonostante gli interventi sopracitati, i mercati rimasero scettici rispetto alla loro reale efficacia e questo nonostante il brillante esito degli stress test condotti su 91 istituti bancari europei nello stesso mese di maggio, che ne vide solamente 7 uscire con una necessaria ricapitalizzazione; le misure anti crisi non andavano di pari passo al mercato.
Alla fine di ottobre la speculazione era tornata al colpire il nostro continente, i titoli del debito sovrano irlandese avevano rendimenti pari al 9%. Anche in questo caso ci fu una reazione della politica europea, l'iniziativa fu tedesca e su di essa fu raggiunto un compromesso con il Governo francese il 18 ottobre 2010 che comportava l'istituzione di un meccanismo europeo per la stabilità dotato di risorse per far fronte a situazione critiche dei Paesi membri. Nel nuovo meccanismo anche i creditori degli Stati salvati , quindi le banche, avrebbero partecipato alla spesa per la ristrutturazione del
35 Costas Lapavitsas, Profiting Without Producing. London, 2013, cit., p. 301.
36
Neil Irwin, The Alchemists: Three Central Bankers and a World on Fire. New York, 2013, pp. 220-222.
26
debito pubblico. In compenso, la Francia ottenne dalla Germania la rinuncia rispetto alla pretesa di sanzioni automatiche nei confronti dei Paesi che avessero violato il patto di stabilità. Un accordo che fu ratificato solo 10 giorni dopo dal Consiglio Europeo e che portò alla creazione dell'European Stability Mechanism, entrato in funzione nel 2012. In definitiva, l'ESM prevedeva che l'aiuto ai Paesi membri in crisi fosse subordinato ad un accordo preventivo tra i creditori A novembre l'Irlanda chiese ed ottenne un prestito da 85 miliardi di euro all'Ue con la partecipazione del Fondo Monetario Internazionale senza che fossero coinvolti i creditori alla ristrutturazione del debito sovrano come previsto dall'accordo che ha portato all'ESM.
Già nel marzo del 2011 fu necessaria una modifica al programma di aiuto alla Grecia, riducendo gli interessi sui prestiti concessi ed allungandone la scadenza, attuando l'accordo Germania-Francia sopracitato e ratificato dal Consiglio Europeo. Allo stesso tempo il meccanismo di stabilità non era ancora operante e ciò faceva apparire le decisioni europee prese come "mezze misure".
Il 7 aprile del 2011 fu il turno del Portogallo che richiese un aiuto finanziario all'Unione europea per 78 miliardi e che fu concesso a maggio dal Consiglio europeo con la solita partecipazione del Fondo Monetario Internazionale con un ruolo subalterno rispetto alla crisi
europea che "mise a rischio la sua credibilità e reputazione."37
Grecia, Irlanda e Portogallo erano quindi pienamente coinvolte nei salvataggi europei e così la prospettiva che la fase critica si estendesse all'intera Unione non era più una prospettiva astratta e lontana ma concreta e contestuale.
Il periodo tra maggio 2011 e l'estate del 2012 è stato sicuramente il più drammatico per quanto riguarda la crisi del debito sovrano in Europa dato che la speculazione sui titoli di stato dei Paesi più deboli europei sembra incontrollabile e si fondava sempre sui soliti meccanismi; la speculazione al ribasso sui titoli primari che venivano valutati rispetto al rischio quotidianamente commisurato al rischio del buono decennale tedesco.
37
David Marsh, Europe's Deadlock. How the Euro Crisi Could Be Solved and Why it Wont Happen, New Haven and London. Yale, 2013 pp.96-101.
27
Nonostante i limiti dell' ESM, questo risolse il problema relativo alla condizionalità dell'aiuto ai Paesi in difficoltà secondo il sistema del Fondo Monetario Internazionale. In queste condizioni le farraginose procedure decisionali in seno all'Unione hanno scongiurato il rischio dell'uscita dei singoli paesi dalla moneta unica ed il rischio sistemico di un crollo generale dell'Unione Europea stessa, si veda ad esempio la Brexit inglese.
A luglio furono pubblicati i risultati degli stress test ma sfortunatamente non vennero ritenuti credibili dai mercati ed allo stesso tempo fu approvata una modifica al programma di aiuto alla Grecia rendendolo meno rigido.
Il 5 agosto agosto, Jean Claude Trichet e Mario Draghi indirizzarono al governo Italiano, ai tempi presieduto da Silvio Berlusconi, una lettera riservata nella quale si riteneva necessario porre in essere delle misure dettagliate che toccavano molti temi, come ad esempio quello delle pensioni, il mercato del lavoro, il bilancio pubblico, l' obbligo di ridurre il disavanzo pubblico fino a raggiungere l'1% del Pil e il
raggiungimento del pareggio di bilancio nel 2013.38
Il Governo italiano rispose positivamente alle indicazioni ivi contenute ma solo da un punto di vista formale dato che nel decreto legge presentato in Parlamento a settembre, figuravano solo una parte delle richieste della Bce all'Italia.
Nelle prime settimane di ottobre, le agenzie di rating americane degradavano la notazione di Italia e Spagna ed al contempo i rendimenti dei loro titoli di Stato aumentavano raggiungendo a novembre un picco importante.
Negli stessi mesi il Governo Berlusconi fu sfiduciato ed al suo posto fu nominato dal Presidente della Repubblica un Governo tecnico presieduto da Mario Monti.
La caduta del governo in Italia fu accompagnata dalla caduta del governo in altri due Paesi dell'Eurozona: in Grecia Papandreu fu sostituito da Papademos, ex vice presidente della Bce, a seguito dell'esito referendario che vide bocciare il nuovo accordo negoziato a luglio con le autorità europee.
28
In Spagna, a seguito della vittoria elettorale, nacque il governo Rajoy, succedendo a quello socialista di Zapatero.
In nessuno dei tre Paesi sopracitati si può affermare la presenza di un deficit democratico vero e proprio, difatti, in Spagna il governo fu eletto per mezzo del voto popolare e in Grecia ed in Italia i governi tecnici nacquero per mezzo degli strumenti ordinari democratici
rappresentativi ed ottennero la maggioranza parlamentare.
Certamente però furono governi graditi all'Unione europea, uomini che delle istituzioni europee avevano fatto parte a lungo e tra la popolazione si diffuse la convinzione che l'Europa stessa infiltrandosi direttamente nei governi degli Stati membri.
"L'Unione europea organizzò la sostituzione dei primi ministri
italiano e greco con dei tecnocrati non eletti graditi a Bruxelles."39
Con questa frase può essere sintetizzato il pensiero comune di quegli anni ma ancora oggi attuale, infatti in Italia, in seguito all'esito delle ultime elezioni di febbraio 2018, non avendo alcun partito o coalizione raggiunto la maggioranza parlamentare che permettesse di governare, si fece concreta la possibilità dell'insediamento come primo ministro di Carlo Cottarelli, un governo tecnico capeggiato da un uomo gradito dall'Unione europea.
Nel frattempo, nonostante il cambiamento governativo, in Grecia non cessava la speculazione sui titoli del debito sovrano e così si giunse ad altri due accordi con l'Ue.
Il primo sanciva l'impossibilità che la Grecia potesse adempiere in toto ai suoi debiti e conseguentemente i creditori di questa dovevano accettare necessariamente un riduzione del credito. Per la prima volta i creditori dei soggetti salvati, che per lo più erano istituti bancari, non venivano tutelati integralmente e questo segnò un punto di svolta storica rispetto ai mezzi di risoluzione della crisi.
Nel secondo accordo invece mancava un qualsiasi riferimento alla volontà dei creditori di accettare la riduzione del credito.
Entrambi gli accordi di aiuto alla Grecia imponevano al governo di questa nazione, come precondizione all'aiuto, di ottenere la partecipazione dei creditori alla ristrutturazione del debito.
39
Satyajit Das, The age of Stagnation. Why Perpetual Growth Is Unattainable and the Global Economy Is in Peril. Amherst, 2016, p.248.
29
E fu così che il tema dell'uscita della Grecia dall'Unione europea stava per diventare sempre più centrale ed importante.
"L'uscita progressista dalla moneta unica potrebbe aprire la strada al cambiamento economico e sociale capace di cambiare la società greca a vantaggio del lavoro. Peraltro, a questo fine, l'uscita progressista dovrebbe anche decidere un vasto programma che, come minimo, dovrebbe comprendere la proprietà e il controllo pubblici degli istituti finanziari, il controllo dei movimenti di capitale, la redistribuzione del reddito e della ricchezza, una forte politica industriale volta a proteggere l'occupazione e garantire la crescita nonché una completa riforma dello Stato in senso democratico."40
Il periodo compreso tra i due accordi sopracitati relativi agli aiuti europei alla Grecia, ovvero il 2012, fu il peggiore per la moneta unica nonostante il 2011 si fosse chiuso con due decisioni, assunte l'8 ed il 9 dicembre, che lasciavano ben sperare per il futuro, segnando una svolta rispetto al passato.
"In una riunione dei capi di Stato e di Governo, alla quale il Regno Unito e la Repubblica Ceca decisero emblematicamente di non partecipare, fu approvato un insieme di principi funzionali a rafforzare la disciplina del bilancio all'interno dei singoli Paesi dell'Ue. Gli accordi prevedevano la comunicazione preventiva alle istituzioni europee dei programmi annuali di emissione del debit , l'irrogazione di sanzioni automatiche per i Paesi che violassero la disciplina del bilancio, la costituzionalizzazione del principio dell'equilibrio di bilancio e l'accelerazione a giugno 2012 dell'entrata in funzione del meccanismo europeo di stabilità dotato di maggiori risorse."41
Quanto appena detto rientra nel "fiscal compact", ovvero il nome con cui si identificano gli accordi sopracitati. Alla base di tutto c'era la forte volontà di rafforzare i vincoli di bilancio a cui dovevano sottostare gli Stati membri e quindi un rafforzamento delle politiche di austerità.
Sempre l'8 dicembre 2011 il nuovo presidente della Banca centrale europea, Mario Draghi, annunciava misure finalizzate al
40 Lapavitsas Costas, op.cit., pp.208-209.
30
sostenimento del settore bancario europeo, riattivando per una cifra superiore ad un miliardo di euro e per un triennio le Long-Term Refinancing Operations e contestualmente la riduzione dei tassi di interesse, permettendo alle banche nei Paesi maggiormente in difficoltà di acquistare titoli sovrani del proprio Paese , girandoli poi in garanzia alla Bce.
In questo modo si rafforzava il nesso tra crisi bancaria e crisi del debito sovrano.
Il fiscal compact era destinato a far diminuire le preoccupazioni dei Governi degli Stati più forti dell'Ue e la importante iniezione di liquidità della Bce a cui bisogna aggiungere la possibilità di finanziare l'acquisto dei titoli del debito sovrano sul mercato secondario determinava il passaggio del ruolo della Bce in effettivo garante della stabilità dell'Euro.
Nonostante le misure appena dette, ci fu una ripresa nell'aumento dei rendimenti dei titoli del debito sovrano in Italia e Spagna già ad aprile del 2012 in coincidenza con una nuova crisi bancaria spagnola. Non è facile valutare ed individuare con precisione le motivazioni per cui la strategia di Draghi posta in essere ai fini di risollevare l'Eurozona e a difesa della moneta unica non ebbe nell'immediato gli effetti desiderati, ciò nonostante è possibile individuarne alcuni senza pretendere che siano motivazioni esaustive.
La inefficienza ed i complicati assetti istituzionali dell'Unione continuavano a giocare un ruolo fondamentale nella risoluzione della crisi che affliggeva il nostro continente, l'ormai consolidata prevalenza del metodo intergovernativo con cui si giungeva alle decisioni comportava un rallentamento nella tempistica delle scelte politiche in maniera del tutto incomparabile con la rapidità dei mercati.
"Procedere con una politica aggressivamente restrittiva quando l'economia è già in recessione, quando il tasso d'interesse della banca centrale è prossimo allo zero, quando molte famiglie e imprese sono escluse dall'accesso al credito, e mentre altri Paesi partner commerciali fanno lo stesso è una strategia rischiosa perché queste
31
sono le condizioni che rendono particolarmente forti gli effetti
recessivi di una politica di consolidamento."42
Un secondo motivo bisogna individuarlo nella forza della speculazione in un assetto istituzionale europeo lacunoso che favoriva il perseguimento degli obiettivi chiari degli speculatori che disponevano di ingenti somme di denaro da investire.
Il terzo motivo, il più importante, è determinato dal fatto che la scelta del momento in cui impartire una svolta nella politica monetaria era, ed è tutt'ora, di grande delicatezza.
Oltre a questi motivi ed al contributo delle agenzie di rating, non di secondaria importanza è la crisi bancaria che stava acutizzandosi nuovamente in Spagna. Le autorità europee furono costrette ad intervenire nuovamente con un programma di sostegno alle banche iberiche ma che fu accolto negativamente sui mercati dato che incrementava il debito pubblico per la parte nazionale del sostegno e dava troppe garanzie al contributo al sostegno posto in essere per tramite del meccanismo europeo di stabilità. A questo seguì la nazionalizzazione di Bankia per mezzo del Governo spagnolo, riportando alla luce la debolezza strutturale dell'Eurozona, derviante dal fatto che, anche dopo l'istituzione della Bce, la funzione di vigilanza, di risoluzione delle crisi bancarie ed eventualmente i salvataggi necessari, nonché la garanzia statale sui depositi, rimanevano in capo alle autorità bancarie nazionali.
La speculazione però non si placò neanche in questa occasione che aumentò anche relativamente al parere favorevole della Germania rispetto ad una uscita della Grecia dalla moneta unica come mezzo di
risoluzione provvisorio alla crisi dell'Eurozona.43
Il 26 luglio 2012 è una data molto importante perché la decisione dei leader europei nella difesa della moneta unica è l'integrità
42
Pisani-Ferry, op.cit., cit., p. 114. 43
Come scrive King in The End of Alchemy, cit., p.227: "la Bce, la Commissione Europea e il Governo tedesco disponevano di piani sul modo di trattare un'uscita della Grecia. "La circostanza è indirettamente confermata dal racconto fatto dall'ex segretario al Tesoro americano Tim Geithner che riferisce di un suo colloquio dei primi di agosto 2013 con il ministro delle finanze tedesco Schaueble: questi si sarebbe mostrato ancora favorevole all'uscita della Grecia per motivi di consenso interno. Vedi Geithner, Stress Test: Reflections on Financial Crises. New York, 2014, cit., p.481.
32
dell'Eurozona fu incarnata in una dichiarazione di Mario Draghi, ritenuta di straordinaria importanza fatta a Londra durante la Global Investment Confernece. A tal proposito risulta molto interessante quanto detto da Mervyn King in seguito alla conferenza sopracitata in cui egli faceva da conduttore: "Quando Mario Draghi si alzò per parlare, notai che, in modo inabituale, non voleva leggere da un testo preparato. Disse che la Bce avrebbe fatto tutto il necessario per salvare l'euro e che sarebbe stato sufficiente."
Una frase che è stata enfatizzata fortemente nel corso degli anni, si ritiene che dopo il discorso pronunciato da Draghi la speculazione in Europa cessò. "Fu un meraviglioso esempio del potere della
comunicazione nell'attività di una banca centrale."44
44
Bernanke, The Courage to Act. Augusta, 2015, cit., p.526. Pur lasciando il dovuto spazio alla solidarietà"corporativa" tra banchieri centrali e anche alla difesa obbligata del principio di indipendenza delle stesse banche centrali, l'ammirazione dell'ex presidente della Federal Reserve per il suo collega italiano appare sincera. Viceversa, le memorie di Geithner sono autoincensatorie, nel senso che vi ripete di aver sempre sostenuto Draghi, e anche burocratiche in quanto afferma che Draghi non solo non consultò prima di parlare il Governo tedesco ma inoltre improvvisò in risposta alle critiche rivolte alla Bce durante la conferenza. Vedi Geithner, Stress Test: Reflections on Financial Crises. New York, 2014, cit., pp. 483-484.
33
CAPITOLO SECONDO
LA RISPOSTA NORMATIVA DELL'UNIONE EUROPEA
2.1: Il ruolo della Commissione europea
Una volta viste le varie tappe della crisi finanziaria globale, originatasi negli Stati Uniti di America ed arrivata successivamente in Europa, analizziamo il ruolo svolto dalla Commissione europea che è all'origine degli orientamenti temporanei, guardando quindi a quella che è stata la risposta immediata delle istituzioni europee alla crisi finanziaria. Un passaggio importante, fatto di Comunicazioni funzionali a dirigere gli aiuti di Stato alle banche in difficoltà, per risolvere lo stato critico in cui si trovavano, un passaggio che gradualmente condurrà alla riforma sull'Unione bancaria europea. I mercati nei quali operano le banche possono essere soggetti ad un rischio sistemico dovuto alle esternalità negative che il fallimento anche del singolo operatore potrebbe generare sull’economia.
Mentre il fallimento di una impresa ordinaria tende a favorire i propri
concorrenti e potrebbe rafforzare, almeno potenzialmente,
l’economia nel suo insieme, eliminando un operatore inefficiente, al contrario il fallimento di una banca può indebolire sia i concorrenti sia lo stesso mercato in cui interagisce.
Questo assunto è il filo comune rispetto a tutte le conseguenti azioni delle istituzioni europee, tra cui, in primis quelle assunte dalla Commissione.
Con la crisi dei mercati finanziari può dirsi aperta una fase di “recessione strettamente connessa al panico” per cui si è assistito ad un massiccio sostegno degli Stati al settore bancario, reso vulnerabile a cause della persistente incertezza circa la qualità dei propri assets di bilancio. 45
Nel settembre del 2008, quando la crisi si diffuse nel sistema finanziario a seguito della bancarotta di Lehman Brothers, colpendo le istituzioni finanziarie europee, gli Stati membri si sono ritrovati a formulare urgenti misure per far fronte alle difficoltà in corso.
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RUSSO C. A., Commissione europea, aiuti di Stato alle banche e diritto societario: una difficile convivenza, in Banca, impr. soc., 2009, pag. 386.
