La crisi finanziaria che si è scatenata nell'Unione europea poco dopo l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona ha messo in luce il pericoloso nesso tra rischio bancario e rischio sovrano.
Per far fronte alle varie situazioni di dissesto gli Stati membri hanno posto in essere interventi pubblici di salvataggio e di conseguenza hanno aumentato il loro indebitamento. Viceversa, le banche che hanno acquistato titoli di Stato con un notevole disavanzo hanno compromesso la loro stabilità finanziaria.
Data la situazione suddetta, si è reso subito necessario intervenire ai fini di garantire la stabilità finanziaria degli Stati membri e quella degli istituti di credito.
A tal proposito, l 'iniziativa ai fini della stabilizzazione più importante è rappresentata proprio dall'Unione bancaria europea che
si erige su tre pilastri, il SSM, il SRM e l' EDIS.343
Il limite più grande è forse costituito dalla mancata attuazione del terzo pilastro: l' EDIS. Come già visto, il progetto iniziale di attuazione posto in essere dalla Commissione a novembre del 2015 si sostanziava in tre fasi: la riassicurazione, la coassicurazione e quella in cui sarebbe sorta una assicurazione dei depositi a livello strettamente europeo.
Nel 2017 la Commissione ha posto in essere in un nuovo progetto in tale materia, decidendo di introdurre un sistema di garanzia dei depositi europeo in maniera più graduale, prevedendo solo 2 fasi:
quella di riassicurazione ed eventualmente quella di
coassicurazione.344
Un altro limite molto importante è dato dal fatto che l'Unione bancaria nasce per mezzo di una pluralità di atti differenti, sia da un punto di vista tipologico che giuridico, ed, almeno in via potenziale, questa frammentarietà rende il sistema fragile.
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In riferimento all'EDIS, si veda quanto detto nelle pagine precedenti a proposito della sua non attuazione e degli eventuali sviluppi.
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Per sapere di più della Comunicazione della Commissione di novembre 2015 e del 2017 in materia di assicurazione dei depositi garantita a livello europeo si veda quanto detto nelle pagini precedenti.
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Tra le varie ipotesi per ovviare a questo limite, una delle più radicali prevede il ricorso alla procedura di revisione dei Trattati in forma semplificata.
Anche i singoli pilasti dell'Unione bancaria in realtà presentano limiti nei propri contenuti.
Il Regolamento SSM difatti non conferisce pieni poteri in materia di vigilanza alla BCE dato che alcune competenze rimangono riservata alle Autorità competenti nazionali. Inoltre il SSM si applica solamente ai Paesi dell' UEM che costituiscono solo una parte di quelli dell'Unione europea. Per gli Stati membri non facenti parte dell'UEM vi è un obbligo di cooperazione a cui si aggiunge comunque la previsione di una specifica procedura per la cooperazione rafforzata che estenderebbe l'ambito di applicazione del SSM.
Il SSM inoltre, ottemperando al disposto dell' articolo 127, par. 6 del TFUE, limita il proprio ambito di applicazione agli istituti di credito. Difatti, relativamente ai conglomerati finanziari che includono imprese di assicurazione, la Bce esercita una attività di vigilanza soltanto complementare. Infatti, la Banca centrale europea, è responsabile esclusivamente della vigilanza supplementare sui conglomerati finanziari a livello di gruppo ed il controllo sulle singole imprese di assicurazione è di competenza delle autorità
nazionali.345
Passando al regolamento SRM, possiamo dire che la struttura della risoluzione delle crisi bancarie è fondata sia sul SRM che sull' ESM
così come peraltro era stato auspicato dal legislatore dell'Unione.346
La funzione dell' SRM è quella di evitare il salvataggio pubblico delle istituzioni finanziarie di importanza sistemica, le cui perdite devono gravare sui rispettivi creditori, quindi sul settore privato, e non su tutti i contribuenti.
345
Nicola Ruccia, op.cit., pp. 140 -141. 346
A tal proposito il Regolamento 1024/2013/UE, considerando n. 12, afferma che: "un meccanismo di vigilanza unico costituisce il punto di partenza per le tappe successive dell’unione bancaria, a concretamento del principio secondo cui il MES potrà, mediante decisione ordinaria, avere facoltà di ricapitalizzare direttamente gli istituti bancari una volta istituito un efficace meccanismo di vigilanza unico."
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L'azione dell' ESM si porge su due elementi principali: la sua grande capacità finanziaria e la condizionalità che può essere imposta agli Stati membri beneficiari.
Pure l'azione del SRM si fonda su due elementi fondamentali:
1. gestire la situazione di crisi di una banca ed all'occorrenza intervenire per mezzo dell'erogazione di un sostegno finanziario a suo favore. A tal fine è deputato il SRF, previsto dal Regolamento SRM, le cui risorse sono conferite per mezzo di accordo intergovernativo;
2. ricapitalizzare la banca in crisi attraverso una forma di auto- assicurazione, in particolare attraverso il bail-in.
Le decisioni in senso al ESM sono adottate dai Ministri delle finanze degli Stati membri dell' UEM, nel SRM sono demandate al SRB. Il sistema che deriva dall'interazione tra SRM, eventualmente del collegato SRF e straordinariamente dell' ESM, dovrebbe ridurre al minimo i costi pubblici per i salvataggi degli istituti di credito in crisi e rappresentare un freno al rapporto tra rischio bancario e sovrano. Bisogna però sottolineare che l'entità del SRF risulta abbastanza modesta per raggiungere gli obiettivi cui è preposto ma allo stesso tempo è difficile che l' ESM possa sostenere quest' ultimo nell'ambito di una crisi sistemica.
Per far si che ciò si verificasse sarebbe necessario che l' ESM fosse un prestatore di ultima istanza dotato di propri poteri ma al momento questa, come già visto, non è la realtà dei fatti.
Ecco che allora, nell' attuale Unione bancaria europea, il sostegno alle crisi sistemiche proviene dalla Bce che, al fine di perseguire gli obiettivi del SEBC, può operare sui mercati finanziari acquistando o
vendendo crediti e strumenti negoziabili347 pur tenendo sempre a
mente il fatto che la Bce non può acquisire direttamente titoli del
debito pubblico.348
La Banca centrale europea nel corso degli ultimi anni ha agito all'interno delle dinamiche di mercato finanziario dell' UEM
347
Si veda l'articolo 18 del "protocollo SEBC." 348 Si veda l'articolo 21 dello Statuto della SEBC.
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erogando grandi quantitativi di liquidità a favore di istituti di credito per mezzo degli strumenti tipici (e atipici) a disposizione della banche centrali e svolgendo dunque le caratteristiche di prestatore di ultima istanza.
L'ESM ha invece rivestito solo in parte il ruolo di supporto finanziario al settore bancario. Il SRM e il SRF sono entrati in vigore solo dal primo di gennaio del 2016 ed è quindi troppo presto per trarne un giudizio completo ma possiamo già affermare che, generalmente parlando, il sistema di sostegno alle crisi bancarie non appare il più appropriato per interrompere il legame tra rischio bancario e rischio sovrano.
Da un punto di vista del controllo sulle decisioni prese dagli organi suddetti, partendo dal Regolamento SSM, possiamo riscontrare una mancanza di disposizioni specifiche afferenti alla procedura di ricorso giurisdizionale avverso le decisioni della Bce. Difatti viene solo prevista una procedura di riesame amministrativo intero, che è pure facoltativa, delle decisioni adottate in materia di vigilanza dall'Autorità di vigilanza centrale. In ogni caso sembra che sia possibile ricorrere alla Corte di Giustizia Europea avverso le decisioni della Bce in materia di supervisione su determinati istituti di credito sulla base dell'articolo 263 TFUE.
Scenario differente per quanto riguarda il controllo delle decisioni prese in ambito del regolamento SRM dato che è espressamente prevista la possibilità di ricorre alla Corte di Giustizia secondo gli articoli 263 e 265 del TFUE. Inoltre, il Regolamento in questione, sancisce anche una procedura obbligatoria di ricorso interno contro le decisioni del SRB, davanti ad una apposita Commissione, prima di potersi rivolgere alla Corte. Da segnalare il fatto che dalla suddetta procedura sono escluse alcune categorie di decisioni del SRB.
Giungiamo infine al bail-in che forse rappresenta la novità più importante introdotta per mezzo dell'Unione bancaria europea.
Anche questo strumento però presenta dei limiti:
1. restringe progressivamente la libertà di azione delle banche nel mercato finanziario;
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2. i suoi effetti sul costo della raccolta sono concentrati per lo più sulle banche più deboli con il risultato di aumentare la frammentazione del mercato finanziario.
Possiamo dunque dire che l'applicazione del bail-in in relazione a specifiche passività di un istituto di credito, e la sua esclusione da altre, produce effetti controversi.
A tal proposito si rammendi che la Corte di Giustizia europea non si è ancora espressa sul bail-in ma solo sul burden sharing, ovvero il principio in base al quale gli aiuti di Stato concessi ad una banca in difficoltà dovrebbero essere limitati al minimo necessario e la banca stessa dovrebbe fornire un adeguato contributo ai costi della sua ristrutturazione.
I giudici di Lussemburgo hanno legittimato il burden sharing per la ricapitalizzazione delle banche in difficoltà ed hanno subordinato un eventuale aiuto di Stato all'applicazione di questo principio.
Ecco che quindi la Corte finisce per determinare un punto di discontinuità nel rapporto rischio bancario-rischio sovrano. Da una parte l'intervento pubblico a favore di istituti di credito in crisi di liquidità implica l'aumento del grado di indebitamente degli Stati membri che vi provvedono, dall'altra l'acquisto da parte delle banche di titoli di quegli Stati membri con eccessivi disavanzi determinerebbe un indebolimento della stabilità finanziaria delle stesse banche.
Allora è proprio in virtù del principio del burden sharing e del suo riconoscimento che può essere posto un freno al rapporto tra il rischio bancario ed il rischio sovrano.
Abbiamo quindi concluso la nostra analisi trattandone le linee principali, un percorso non concluso quello di questa Unione bancaria e che richiede lo sforzo di tutti i Paesi aderenti per arrivare alla tanto sperata stabilità finanziaria.
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