PROSPETTIVE FUTURE DELL'UNIONE BANCARIA
EUROPEA
6.1: Il ruolo dei fondi di garanzia dei depositanti nell'esperienza italiana ed il nuovo quadro regolamentare europeo
Concludiamo questo lavoro prendendo in considerazione il terzo pilastro dell' Unione bancaria europea, ovvero, il sistema europeo di assicurazione dei depositi, non ancora completato nonostante risulti di fondamentale importanza per le sorti della stessa Unione bancaria europea.
Per cominciare, guardiamo al ruolo dei Fondi di garanzia dei depositanti nell'esperienza italiana ed il nuovo quadro regolamentare europeo.
In Italia operano due fondi: il Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (FITD), a cui aderiscono tutte le banche costituite in forma di spa e le banche popolari, e il Fondo di Garanzia dei Depositanti del Credito Cooperativo (FGDCC), entrambi costituiti sotto forma di consorzi privati e finanziati con i contributi delle banche aderenti. Nell'esperienza italiana, l'azione dei fondi è stata preziosa e risolutiva sopratutto nella gestione della crisi di intermediari di medie e piccole dimensioni.
Bisogna sottolineare che, però, anche nel dissesto di banche maggiori i fondi hanno svolto un ruolo, integrando l'intervento pubblico, in modo da ridurre il contributo a carico delle finanze statali.
Nella quasi totalità dei casi, i fondi non hanno provveduto al rimborso dei depositanti, ma sono intervenuti con le modalità alternative previste dagli statuti e ammesse dalla legge.
Il criterio cardine della scelta dell'intervento è quello del minor onere: il costo degli interventi alternativi per gli aderenti deve essere inferiore a quello derivante dal rimborso diretto dei depositanti.
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Nel quadro appena descritto si inseriscono le riforme promosse a livello europeo con specifico riferimento alla gestione delle crisi bancarie, che hanno introdotto profonde innovazioni negli indirizzi, negli obiettivi e negli strumenti dei diversi soggetti coinvolti: le Autorità di vigilanza e di risoluzione, gli intermediari ed i sistemi di garanzia dei depositi.
La Direttiva 2014/49/UE relativa ai sistemi di garanzia dei depositi (DGSD), che è stata recepita nel nostro ordinamento grazie al decreto legislativo 15 febbraio 2016, n. 30, realizza l'armonizzazione di aspetti fondamentali della disciplina comunitaria finora rimessi alle legislazioni nazionali. Parliamo, in particolare, del livello di copertura, i tempi e le modalità dei rimborsi, le risorse finanziarie, le modalità di contribuzione ed il ruolo dei fondi nelle procedure di crisi.
Al fine di rafforzare la tutela , la nuova Direttiva, oltre a confermare l'importo garantito di 100.000 euro per depositante, riduce il termine del rimborso da 20 a 7 giorni lavorativi ed inoltre rende più semplici le modalità di accesso al rimborso.
Al fine di assicurare la pronta disponibilità delle risorse, la Direttiva ha previsto un meccanismo di finanziamento obbligatorio ex ante che rappresenta una rilevante novità nel nostro sistema, finora basato su contribuzioni ex post.
Fu prevista la costituzione della dotazione finanziaria minima, lo 0.8 per cento dei depositi protetti (per l'Italia pari a circa 4.9 miliardi di euro), che dovrebbe avvenire in 10 anni.
"I DGS possono fare ricorso, in caso di necessità, a contributi ulteriori ‘a chiamata’ e a altre fonti di finanziamento. Per evitare fenomeni di moral hazard e incentivare le banche ad una gestione prudente, il calcolo delle contribuzioni tiene conto del livello di rischiosità dei singoli intermediari. Per verificare l'effettiva capacità finanziaria e operativa dei fondi a svolgere la propria funzione, è
inoltre previsto che essi svolgano periodici stress test. "329
329 La tutela dei depositi bancari nel quadro dell'Unione bancaria europea, intervento di Stefano De Polis, direttore dell'Unità di risoluzione e gestione delle crisi della banca di Italia, Università degli Studi di Roma "La Sapienza", aula "Francesco Parrillo", Roma, 27 Aprile 2016, cit., p. 10.
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Nella Direttiva troviamo anche il rafforzamento della governance dei Fondi, in particolare, è previsto che questi si dotino di assetti tecnico- organizzativi adeguati.
Un profilo centrale del nuovo assetto regolamentare attiene alla funzione dei DGS nell'ambito della rinnovato sistema di gestione delle crisi bancarie.
"La Direttiva prevede, per la prima volta a livello comunitario, mutuando l'esperienza italiana, la possibilità di interventi diversi dal rimborso diretto dei depositanti, sulla base del principio del minor onere.
A tal fine individua due fattispecie: i) il sostegno a una banca in crisi per evitarne il dissesto (c.d. interventi preventivi); ii) il sostegno a cessioni effettuate nel corso di una liquidazione coatta amministrativa (c.d. interventi alternativi in senso stretto).
Inoltre, i DGS sono chiamati a contribuire al salvataggio interno
(bail-in), per la quota che dovesse gravare sui depositi protetti."330
Occorre tuttavia porre la nostra attenzione su due elementi che contrastano quanto previsto per mezzo degli interventi preventivi e alternativi.
Il primo è l'impatto della Direttiva 2014/59/UE sul risanamento e la risoluzione delle banche sull'operatività dei fondi.
Su un piano più generale, la BRRD determina un aumento delle fonti di finanziamento in caso di crisi bancarie al ricorrere delle condizioni di risoluzione: da un lato, come già visto, l'utilizzo delle risorse "interne" alla banca (il salvataggio interno, bail-in), dall'altro, l'accesso a due canali che sono finanziati dal sistema bancario, il Fondo di Risoluzione e, appunto, i fondi di garanzia dei depositanti. Tuttavia, la BRRD ha introdotto la c.d. "depositor preference" a seguito della quale nella gerarchia concorsuale i crediti dei depositanti, e dei DGS che ad essi si surrogano in caso di rimborso, sono sovraordinati a quelli degli altri creditori ‘ordinari’.
Tale principio, applicato ai fondi, ne modifica la convenienza ad intervenire con misure alternative poiché, riducendo il ‘costo’ del
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rimborso, rende più difficoltoso il rispetto del principio del minor onere.
Il secondo elemento riguarda "la compatibilità dell'operatività dei DGS con la normativa sugli aiuti di Stato nel settore bancario, compendiata nella comunicazione della Commissione Europea del primo agosto 2013, espressamente richiamata dalla stessa Direttiva DGS.
I principi ivi contenuti e l'interpretazione estensiva che ne ha dato la Commissione hanno portato a qualificare aiuto di stato ogni contributo diverso dal mero rimborso dei depositi.
Il richiamato orientamento porta al paradosso che abbiamo sperimentato in questi ultimi mesi: da un lato, la Direttiva DGS disciplina gli interventi preventivi e alternativi, volti a favorire la soluzione della crisi bancaria, dall'altro l'applicazione della disciplina sugli aiuti di stato, letta congiuntamente al nuovo quadro giuridico europeo in materia di risoluzione, inibisce di fatto tali interventi ai fondi. In sintesi le ragioni della tutela della concorrenza e della limitazione degli aiuti di stato sembrano prevalere sulle esigenze di efficace soluzione delle crisi, di salvaguardia della funzionalità del sistema e di tutela dei diritti dei creditori.
Per evitare di incorrere nei vincoli della disciplina europea sugli aiuti di stato, in linea con esperienze estere, sia le banche associate al FITD, sia il mondo del credito cooperativo, hanno di recente definito strumenti di intervento partecipati e finanziati in modo totalmente volontario dalle banche aderenti. Si tratta di iniziative, da valutare con favore, che testimoniano l'attenzione del sistema bancario per la prevenzione dei profili di rischio sistemico insiti nelle crisi ma non possono far venire meno l'impegno a ricercare più efficaci modalità di utilizzo dei fondi 'obbligatori'. "331
6.2: Il completamento dell'Unione bancaria europea, la proposta Edis
Dopo aver introdotto la direttiva DGSD ed, in particolare, il ruolo dei Fondi di garanzia dei depositanti nell'esperienza italiana ed il nuovo quadro regolamentare europeo, è necessario andare oltre e guardare
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alla proposta della Commissione europea in materia di garanzia dei depositi a livello comunitario, volta al completamento dell'Unione bancaria europea e finalizzata a dare attuazione al suo terzo pilastro. Vediamo dunque il completamento dell'Unione bancaria europea per
mezzo della proposta "EDIS" 332, che anticipiamo fin da ora, è
tutt'ora fonte di discussione tra gli Stati membri ed è stata modificata nel corso del tempo.
A tal proposito, si consideri che il dissesto di una banca di grandi dimensioni o una crisi che veda coinvolti più intermediari potrebbero essere difficilmente gestibili dai fondi di garanzia nazionali, nonostante i meccanismi di finanziamento previsti dalla direttiva
DGS.333
La vulnerabilità dei fondi nazionali alle grandi crisi ostacola il superamento del circolo vizioso esistente tra rischio sovrano e rischio bancario, e può generare asimmetrie nel livello di protezione dei depositanti (nonostante una soglia di protezione uniforme) incidendo infine sulla fiducia dei depositanti.
Nel giugno 2015 la relazione334 dei cinque Presidenti sul tema
"Completare l'Unione economica e monetaria dell'Europa" ha rilevato come il sistema bancario unico possa essere realmente tale solo se la fiducia nella sicurezza dei depositi bancari è la stessa indipendentemente dallo Stato membro in cui la banca opera.
I cinque Presidenti hanno quindi indicato l'esigenza di completare l'Unione bancaria attraverso l'istituzione del suo "terzo pilastro", il sistema europeo di assicurazione dei depositi (EDIS).
332 Europea Deposit Insurance Scheme, ovverso il sistema di garanzia dei depositi a livello europeo che dovrebbe entrare in vigore gradualmente secondo la proposta della Commissione, divisa in 3 fasi, che ci accingiamo a vedere adesso. 333
Direttiva 2014/49/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, relativa ai sistemi di garanzia dei depositi.
334 Si fa riferimento alla relazione del 22 giugno 2015 degli allora cinque presidenti, ovvero il presidente della Commissione Jean-Claude Juncker, il presidente del Vertice euro, Donald Tusk, il presidente dell’Eurogruppo, Jeroen Dijsselbloem, il presidente della Banca centrale europea, Mario Draghi, e il presidente del Parlamento europeo, Martin Schulz. Oggetto della relazione sono piani ambiziosi per l'approfondimento dell'Unione economica e monetaria (UEM) a partire dal 1° luglio 2015 e per il suo completamento al più tardi entro il 2025.
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L'EDIS ha l'obiettivo di creare un sistema mutualistico di assicurazione dei depositi a livello europeo, che farebbe perno sul Fondo di assicurazione dei depositi europeo (Deposit Insurance Fund-DIF), a cui i sistemi di garanzia dei depositi nazionali dovrebbero trasferire, in maniera progressiva, le risorse raccolte dalle banche aderenti.
La creazione dell'EDIS comporterebbe una più ampia condivisione del rischio, permettendo di rafforzare la resilienza dell'Unione bancaria contro crisi future, consolidare la stabilità finanziaria, sostenere la fiducia dei depositanti nei confronti dei sistemi bancari nazionali e realizzare condizioni di parità concorrenziale nel mercato interno.
Rispetto ai DGS nazionali, il numero e le dimensioni delle banche per le quali il Fondo di assicurazione dei depositi potrebbe efficacemente gestire i rimborsi aumenterebbero in modo significativo per tutti gli Stati membri.
La realizzazione dell’EDIS dovrebbe avvenire attraverso la progressiva messa in comune del costo degli interventi tra DIF e DGS nazionali, articolata in tre fasi successive dirette a pervenire all'assicurazione integrale entro il 2024.
A tal proposito, le tre fasi sono: a) la “riassicurazione” (fino al 2019), durante la quale il DIF coprirebbe le esigenze finanziarie e le perdite dei Fondi nazionali entro il limite del 20%.
Il DIF in questa fase interverrebbe solo dopo che i Fondi nazionali hanno integralmente fatto ricorso alle risorse disponibili;
b) la “coassicurazione” (dal 2020 al 2023), durante la quale il DIF si farebbe progressivamente carico di una quota crescente dell’impegno finanziario e del costo degli interventi (fino all’80%), senza presupporre l’integrale utilizzo delle risorse nazionali;
c) la ”assicurazione integrale” (dal 2024) che prevede che il costo dell’intervento gravi integralmente sul Fondo europeo.
La gestione del DIF dovrebbe essere affidata al Single Resolution Board che andrebbe ad assumere anche le funzioni di monitoraggio dell'operato dei DGS nazionali, in particolare per le attività di recupero delle somme corrisposte per il rimborso dei depositanti.
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Le posizioni espresse dai diversi Paesi chiamati a confrontarsi sulla proposta sono risultate sin da subito distanti: alcuni paesi hanno espresso il convincimento che le misure di mutualizzazione del rischio attraverso la garanzia europea dei depositi dovrebbero essere precedute dall'approvazione di ulteriori interventi volti a rafforzare la stabilità del sistema bancario e finanziario; altri, tra i quali l'Italia hanno sin da subito ritenuto che sia stato già fatto tanto per accrescere la resilienza del sistema bancario e finanziario europeo agli shock e come, proprio a questo fine, oggi la priorità sia quella di completare l'Unione bancaria con la creazione di un sistema integrato di assicurazione dei depositi.
A questo punto possiamo riscontrare un deciso passo indietro della Commissione europea rispetto al completamento dell'Unione bancaria europea e quindi in tema di assicurazione dei depositi. Per meglio comprendere di cosa stiamo parlando, vediamo il comunicato stampa della Commissione europea dell'11 ottobre 2017 per poi analizzarlo meglio.
In particolare, la Commissione, nella parte dedicata ai progressi sul sistema europeo di assicurazione dei depositi affermava che: "Tutti i titolari di depositi nell'Unione bancaria dovrebbero godere dello stesso livello di protezione, a prescindere dall'ubicazione geografica. Per agevolare la creazione di un unico sistema europeo di assicurazione dei depositi (EDIS) e incoraggiare i progressi nei negoziati in corso, la Commissione propone alcune misure possibili per quanto riguarda le fasi e il calendario dell'EDIS.
Le idee proposte mirano a rispondere alle opinioni e preoccupazioni divergenti sollevate in sede di Parlamento europeo e di Consiglio. In particolare, la comunicazione odierna propone di discutere un'introduzione dell'EDIS più graduale rispetto alla proposta iniziale del novembre 2015.
Le fasi previste sarebbero solo due: una fase di riassicurazione più limitata e quindi la coassicurazione. Tuttavia, il passaggio a questa seconda fase sarebbe subordinato ai progressi compiuti nella riduzione dei rischi.
Nella fase di riassicurazione l'EDIS fornirebbe la copertura della liquidità solo ai sistemi di garanzia dei depositi nazionali. Ciò
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significa che fornirebbe temporaneamente i mezzi per garantire il pieno indennizzo in caso di crisi di una banca, mentre i sistemi di garanzia dei depositi nazionali dovrebbero rimborsare tale sostegno, garantendo che eventuali perdite continuino a essere coperte a livello nazionale.
Nella fase di coassicurazione anche l'EDIS coprirebbe
progressivamente le perdite."335
Analizzando quanto detto dalla Commissione europea in questa Comunicazione, possiamo riscontrare che, a discapito del titolo con cui la Commissione "invita a completare tutti gli aspetti dell'Unione bancaria europea entro il 2018", viene in realtà fatto un notevole passo indietro.
Difatti, la proposta della Commissione prevede che il
futuro European Deposit Insurance Scheme (EDIS) faccia solo prestiti ai sistemi nazionali di assicurazione dei depositi, qualora abbiano esaurito i loro soldi.
Non ci sarà quindi alcuna condivisione delle perdite, anche se il meccanismo viene chiamato (impropriamente) “ri-assicurazione”. In realtà è stato previsto che dopo qualche anno si potesse passare ad un Meccanismo di co-assicurazione, nel quale il sistema europeo Edis contribuisca, insieme a quelli nazionali, a sostenere le eventuali perdite generate dal rimborso dei depositanti di banche poste in liquidazione.
Ma l’attivazione della seconda fase non è scontata dato che risulta subordinata alla condizione che le banche superino un esame dei loro attivi (Asset Quality Review-Aqr) e riducano eventuali rischi eccessivi ancora presenti nei loro bilanci.
Rispetto alla proposta fatta dalla Commissione nel 2015, quella in esamina, di due anni successiva all' altra, rappresenta un arretramento clamoroso.
335 Comunicazione della Commissione, 11 ottobre 2017 con cui "la Commissione invita a completare tutti gli aspetti dell'Unione bancaria entro il 2018". I cittadini e le imprese europee trarranno beneficio da un'integrazione finanziaria più profonda e da un sistema finanziario più stabile grazie ai piani della Commissione per accelerare il completamento dei tasselli mancanti dell'Unione bancaria. Bruxelles , 11 ottobre 2017.
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Il Documento del 2015 prevedeva che, dopo una fase di riassicurazione vera e propria e una di coassicurazione, si passasse ad un fondo comune di livello europeo, per garantire il rimborso dei depositi di banche liquidate (fino alla soglia dei 100mila euro) secondo un calendario ben definito, seppure con la dovuta gradualità. Quella proposta rispondeva ad una esigenza ben precisa: la mutua assicurazione tra i paesi europei che avrebbe dovuto rendere il sistema di garanzia dei depositi più solido, aumentando le risorse del fondo di assicurazione rispetto al caso in cui ogni paese ne abbia uno suo, separato dagli altri.
Ma in particolare questa era funzionale all'obiettivo di attuare il progetto politico alla base della Unione bancaria: una volta accentrati i controlli sulle banche (affidandoli alla Bce) e una volta introdotti i nuovi meccanismi di gestione delle crisi bancarie, si sarebbe proceduto alla condivisione dei rischi, mettendo in comune il meccanismo di garanzia dei depositi.
Come spiegato sopra, rispetto al progetto originario, la fase della assicurazione europea è stata cancellata, e quella della
coassicurazione è divenuta ipotetica.336
Risulta difficile da comprendere il motivo di questo arretramento e, per farlo, si consideri che, nei fatti, il governo tedesco ha posto il suo veto al completamento del progetto, temendo che si potesse trasformare in un trasferimento unilaterale di risorse dalla Germania ad altri paesi europei.
La tesi sostenuta dai tedeschi è sempre stata la seguente: “prima di condividere i rischi, bisogna ridurli” e questo in linea teorica non è un principi di per sé sbagliato.
Il problema è che sembra diventato uno strumento negoziale per posporre all’infinito la condivisione dei rischi.
Nei fatti il completamento dell'Unione bancaria europea è fermo e, dunque, la Commissione ha seguito la linea tedesca.
336 Angelo Baglioni, Università cattolica di Milano , docente di economia politica in merito al completamento dell'Unione bancaria europea. In
https://www.lavoce.info/archives/49034/assicurazione-europea-dei-depositi- indietro-tutta/.
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Il Documento della Commissione da questo punto di vista risulta dunque abbastanza deludente ma annuncia anche una proposta della Commissione stessa, arrivata il 6 dicembre 2017, volta a trasformare il Meccanismo di stabilità europeo (Esm) in un Fondo monetario europeo (Fme).
Un inaspettato colpo di scena, sul completamento dell'Unione bancaria europea, è stato messo in scena da Mario Draghi, attuale Presidente della Banca centrale europea. Al riguardo, Draghi ha definito essenziale il completamento dell'Unione bancaria europea e si è detto fiducioso sul verificarsi di progressi imminenti in questa
direzione.337
In questo senso sono orientate anche le parole del Presidente del Consiglio di vigilanza della Bce, Daniele Nouy, pronunciate alla conferenza di Parigi del 18 settembre 2018, al fianco di Mario Draghi. Nouy, nello specifico, affermò che: "l'Unione bancaria sta aiutando l'Europa ad avere banche più sicure e solide in grado di sostenere l'economia europea. Abbiamo compiuto buoni progressi, ma non abbiamo ancora finito."
Intervenendo sempre alla Conferenza di Parigi, Acpr, ha invocato un ulteriore percorso verso "un'unica giurisdizione" e "trovare il giusto equilibrio tra condividere alcuni dei reciproci rischi e godere dei molti vantaggi di essere in una giurisdizione unica che aiuterà ad affrontare le sfide attuali."
Nouy ha incentrato il suo intervento su tre parole chiave: armonizzazione, cooperazione e solidarietà. Dal primo punto di vista, ritiene necessaria la realizzazione di una piena armonizzazione delle legislazioni nazionali in materia, rendendo il Regolamento per le banche in un vero Regolamento europeo, in maniera tale che le opzioni e le discrezionalità lasciate ai singoli Stati membri vengano armonizzate. Per rendere possibile questo risultato, si rendono necessari più Regolamenti e meno Direttive dato che, queste ultime, devono essere recepite dagli Stati membri e dunque non garantiscono una armonizzazione totale.
Dal secondo punto di vista, quello della cooperazione, Nouy vorrebbe che venissero abbattuti i 'recinti' posti dagli Stati membri
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attorno al loro settore bancario e si giungesse verso un'unica giurisdizione per mezzo dell'Unione bancaria.
Quanto alla solidarietà, il Presidente del Consiglio di vigilanza, Nouy, segue la stessa linea di Draghi ed afferma che, anche se alcuni Stati non sono d'accordo (la Germania in primis), non si può fare a
meno di un sistema europeo efficace di assicurazione dei depositi.338
6.3: La trasformazione dell' ESM in Fondo Monetario Europeo Il Fondo monetario europeo (FME) non è semplicemente un altro nome che viene attribuito al Meccanismo europeo di stabilità (ESM), non siamo quindi di fronte a un mero cambiamento cosmetico. Ci
sono infatti almeno due novità interessanti339 che distingueranno il
costituendo FME rispetto all’ESM.
Analizziamo approfonditamente quella più attinente al tema che stiamo trattando in questo paragrafo, ovvero un rafforzamento delle