1
INDICE
Introduzione 5
Capitolo I
Caratteristiche ed istituzione dei Fiscal Councils
1. Le proposte per l’istituzione dei Fiscal Councils 8
2. Le misure dell’Unione Europea 9
3. Gli organismi indipendenti: genesi del modello 12
4. Gli organismi indipendenti nell’ambito della nuova governanca
economica dell’Unione Europea 17
5. Un organismo indipendente per l’Italia 19
6. I Fiscal Councils: definizione e obiettivi 27
6.1 Requisiti essenziali 30
6.2 Le funzioni svolte 32
7. Uno sguardo ai Fiscal Councils attivi 33
7.1 Il Congressional Budget Office (CBO) 34
7.2 I Fiscal Councils europei 35
7.2.1 Il CPB Olandese 38
7.2.2 Il Fiscal Council Ungherese 39
8. Le lezione che possono essere tratte dall’esperienza dei fiscal council
attivi 40
9. Il Fiscal Council in Italia 43
9.1 Il vertice 43
9.2 Le funzioni 44
9.3 Il personale 47
2
Capitolo II
Ufficio Parlamentare di Bilancio (UPB): Istituzione, composizione e funzioni principali
1. Considerazioni introduttive e riflessioni sull’Ufficio Parlamentare di
Bilancio 51
2. La normativa istitutiva dell’Ufficio Parlamentare di Bilancio 60
2.1 La legislazione nazionale 62
3. Primi adempimenti per garantire l’avvio dell’Ufficio Parlamentare di
Bilancio 64
4. Alcune criticità della riforma costituzionale dell’art. 81 approvata nel
2012 69
5. Ufficio Parlamentare di Bilancio: nuova istituzione “presso il
parlamento” 71
6. La modifica dei regolamenti parlamentari e l’attuazione del protocollo sperimentale per l’attuazione del Capo VII della legge 24 dicembre 2012, n.
243, relativo all’istituzione dell’Upb 73
7. Upb: Composizione e modalità di funzionamento 76
7.1 L'autonomia organizzativa e gestionale dell'Upb 81
7.2 Il mandato 81 7.3 Accesso all’informazione 85 7.4 Trasparenza e comunicazione 85 7.5 Il personale 86 7.6 Finanziamento 88 7.7 Il comitato scientifico 88
8. Le funzioni dell’Ufficio parlamentare di bilancio 89
8.1 L'accordo quadro tra l'Ufficio parlamentare di bilancio e l'Istat 92 8.2 Il protocollo d'intesa tra l'Ufficio parlamentare di bilancio e il Ministero
dell'economia e delle finanze 93
8.3 Il protocollo d'Intesa tra l'Ufficio parlamentare di bilancio e la
Ragioneria generale dello Stato . 96
8.4 La convenzione tra l'Ufficio parlamentare di bilancio e l'INPS per la
fornitura di dati statistici 98
3
economia "Marco. Biagi" dell'Università degli studi di Modena e Reggio
Emilia 98
Capitolo III
Gli aspetti principali delle Autorità amministrative indipendenti. Riflessioni sulla possibilità dell’Upb di configurarsi come Autorità
amministrativa indipendente.
1. Premessa 100
2. Le autorità amministrative indipendenti: genesi ed inquadramento
generale 101
3. L’indipendenza delle Autorità 107
4. Il finanziamento 111
5. Le principali attività delle Autorità amministrative indipendenti 113
5.1 Le funzioni amministrative 114
5.2 Le funzioni normative 115
5.3 La funzione quasi giudiziale 116
6. Le principali autorità amministrative indipendenti 117
7. Le relazioni reciproche 123
8. Aspetti problematici 124
9. La natura giuridica dell'Upb . L'Ufficio parlamentare di bilancio
può essere configurato come un'Autorità .amministrativa indipendente? 126
Capitolo IV
Il rapporto tra la Corte dei conti e l’Ufficio parlamentare di bilancio
1. Introduzione 130
2. La normativa europea sugli enti indipendenti per il controllo del
rispetto delle regole di finanza pubblica 131
3. Gli enti indipendenti di bilancio già istituiti: una categoria eterogenea 136 4. Corte dei conti italiana: La storia, l’organizzazione e le funzioni 141
4
4.1 L’impatto dei lavori della Corte dei conti Italiana 150
4.2 Riflessioni sulla Corte dei conti italiana e sulla marginalizzazione
nel sistema dei controlli post-riforma della governance economica 155 5. Perché le funzioni e la posizione dell’ente indipendente di bilancio
avrebbero potuto (o dovuto) essere attribuite alla Corte dei conti 156
5.1 Perché si è scelto di non procedere in tal senso 158
6. Brevi riflessioni sull’Ufficio parlamentare di bilancio utili a
comprendere il rapporto con la Corte dei conti 160
6.1 Le attribuzioni dell’Ufficio parlamentare di bilancio e il rischio di
sovrapposizioni di funzioni con la Corte dei conti 164
6.2 Ufficio parlamentare di bilancio: potere neutrale chiamato ad emanare
atti di soft law 165
7. Ufficio parlamentare di bilancio e Corte dei conti: Principio della leale collaborazione interistituzionale per il controllo (tecnico) della finanza
pubblica 169
8. La Corte dei conti Europea: La storia, l’organizzazione e le competenze 171
8.1 L’impatto dei lavori della Corte 175
8.2 La cooperazione con le istituzioni superiori di controllo nazionali 177 9. Analisi su un possibile rapporto tra la Corte dei conti europea e
l’Ufficio parlamentare di bilancio 178
10. Riflessioni conslusive sulla rilevanza dei lavori emanti dai tre diversi organi: Ufficio parlamentare di biancio, Corte dei conti italiana e Corte dei
conti europea 179
Conclusioni 183
5 Introduzione
L’Ufficio parlamentare di bilancio (Upb) è un organismo indipendente costituito nel 2014 con il compito di svolgere analisi e verifiche sulle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica del Governo e di valutare il rispetto delle regole di bilancio nazionali ed europee. L’Upb viene istituito con la legge costituzionale n. 1 del 2012 e poi puntualmente disciplinato dagli articoli 16 e 19 della legge (rinforzata) n. 243 del 2012. Suddetto organismo è il portato di un movimento internazionale per l’istituzione di organismi indipendenti, specializzati in finanza pubblica, denominati fiscal councils, nonché di recenti misure dell’Unione europea per far fronte alla crisi finanziaria ed economica apertasi nel 2008. I motivi che quindi portarono alla creazione e alla nascita dell’Ufficio parlamentare di bilancio non furono prettamente nazionali, ma la declinazione italiana di proposte internazionali e di prescrizioni dell’Unione europea per il monitoraggio economico e di bilancio e per la valutazione dei documenti di finanza pubblica, in modo da assicurare comportamenti responsabili delle istituzioni in tema di finanza pubblica. Come analizzeremo nel seguente lavoro, diversi Paesi, anche a fronte del diffuso favore per le politiche di deficit di bilancio, si sono dotati di organismi indipendenti, al fine di assicurare una finanza pubblica più sana e sostenibile. A tal proposito, a causa dei gravi problemi economici e finanziari dei vari Stati membri, l’Unione europea ha adottato una serie di misure volte proprio ad assicurare un coerente ed affidabile quadro europeo di finanza pubblica. Analizzeremo quindi quelle che sono state le principali misure adottate dall’Unione europea: il Patto Euro Plus, il Six Pack, il Fiscal Compact e i due regolamenti emanati nel giugno del 2013 noti come Two Pack; iniziative dell’Unione volte ad assicurare l’osservanza delle regole di bilancio.
Nel primo capitolo viene affrontato il tema dei fiscal councils, in quanto è da questi organismi che prende spunto la nascita dell’Ufficio parlamentare di bilancio. I fiscal councils sono organismi nazionali, finanziati con fondi pubblici, aventi lo scopo di indurre i governi a comportamenti responsabili in materia di politiche pubbliche. Tra gli obiettivi principali che si vogliono conseguire con l’istituzione di un fiscal council troviamo ad esempio la riduzione del deficit bias e la pro-ciclicità delle politiche di bilancio, oppure il rafforzamento della sostenibilità del debito pubblico nel lungo periodo. Vengono inoltre analizzati gli aspetti principali dei fiscal council,
6
quali sono ad esempio i requisiti essenziali che ogni fiscal council deve avere, e quali sono le funzioni principali svolte. Infine particolare attenzione viene posta anche su quelli che sono i principali fiscal council attivi, con riferimento al Congressional Budget Office (CBO) statunitense e al Netherlands Bureu for Economic Polict Analysis (CPB) olandese.
All’interno del secondo capitolo viene analizzato nel dettaglio L’Ufficio parlamentare di bilancio , partendo da quella che è la norma istitutiva dell’Ufficio, la legge costituzionale n. 1 del 2012 che ha previsto l’istituzione di un organismo indipendente presso le Camere, avente compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell’osservanza delle regole di bilancio; la legge rinforzata 243/2012 che ha disposto l’istituzione dell’Upb e ne ha definito le funzioni, indicando che ad esso spetta il compito di effettuare verifiche e valutazioni in merito alle previsioni macroeconomiche, all’impatto macroeconomico dei provvedimenti di maggior rilievo e all’osservanza delle regole di bilancio. Vengono poi analizzate le funzioni dell’Ufficio, la sua composizione e modalità di funzionamento, e la sua autonomia organizzativa e gestionale.
Nel terzo capitolo viene approfondito il concetto di autorità amministrativa indipendenti, enti dotati di personalità giuridica di diritto pubblico investiti della tutela di interessi fondamentali in diversi settori di grande portata sociale. L’analisi delle autorità amministrative indipendenti viene effettuata per capire se l’Ufficio parlamentare di bilancio può configurarsi o meno come un’autorità indipendente. A tal proposito, particolare attenzione viene posta proprio sul concetto di indipendenza delle autorità, che è stata rafforzata soprattutto grazie a una serie di direttive e regolamenti europei, che hanno precisato sempre più che il concetto di indipendenza delle autorità di regolazione europee e nazionali deve essere attuato sia nei confronti dei governi nazionali , sia nei confronti delle imprese, contro il rischio della cosiddetta “cattura” del regolatore da parte dei soggetti regolati.
Nell’ultimo capitolo viene studiato il rapporto che intercorre tra l’Ufficio parlamentare di bilancio e la Corte dei Conti. Partendo proprio da un’analisi dettagliata di quest’ultima si arriva ad analizzare il principio di leale collaborazione istituzionale, principio che appunto regola il coordinamento tra i due diversi organi. Si tratta di un rapporto che si viene a realizzare con lo scopo di attuare
7
un’integrazione tra le diverse professionalità, e contaminazione fra competenze giuridiche e economiche, mediante l’instaurazione di una “rete collaborativa”, che permetta lo scambio continuo di infromazioni e competenze . In conclusione ulteriore attenzione viene posta su un possibile rapporto tra l’Ufficio parlamentare di bilancio e la Corte dei conti europea, partendo sempre da un’analisi dettagliata della Corte, dei suoi lavori e del loro relativo impatto.
8
CAPITOLO I
CARATTERISTICHE ED ISTITUZIONE DEI FISCAL COUNCILS
1. Le proposte per l'istituzione dei fiscal councils
Con l'articolo 5, comma 1, lettera f, della legge costituzionale n. 1 del 2012 viene istituito l'Ufficio parlamentare di bilancio, poi puntualmente disciplinato dagli articoli 16-19 della legge (rinforzata) n. 243/2012. La prima norma ha previsto l'istituzione di un "organismo indipendente", con "compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell'osservanza delle regole di bilancio"; la seconda ha così denominato il nuovo organismo, e ne ha definito funzioni ed organizzazione. Malgrado che la base giuridica diretta dell'Ufficio parlamentare di bilancio (UPB) sia inevitabilmente nazionale, l'Ufficio è il portato di un movimento internazionale per l'istituzione di organismi indipendenti, specializzati in finanza pubblica, denominati fiscal councils, nonchè di recenti misure dell'Unione europea per far fronte alla crisi finanziaria ed economica apertasi nel 2008. Non si tratta dunque di una innovazione genuinamente nazionale, ma della declinazione italiana di proposte internazionali e di prescrizioni dell'Unione europea per il monitoraggio economico e di bilancio e per la valutazione dei documenti di finanza pubblica, così da assicurare comportamenti responsabili delle istituzioni in tema di finanza pubblica. Nello scenario internazionale, a fronte del diffuso favore per le politiche di deficit di bilancio (il c.d. fiscal bias) quale compensazione, vera o presunta, per situazioni di scarsa crescita o di vera e propria crisi economica, il Fondo monetario internazionale, l'OCSE, e studiosi di varie scuole e Paesi hanno da qualche tempo auspicato la creazione di organismi indipendenti per assicurare una finanza pubblica più sana e sostenibile; ed anzitutto verificata in modo credibile. Comune a questo indirizzo è la tesi che le scelte di finanza pubblica vanno affidate, per l'elaborazione ed il monitoraggio, ad organismi tecnici indipendenti della
9
politica.1 Malgrado la varietà delle proposte, vi è concordia su alcune funzioni caratterizzanti degli organismi indipendenti di bilancio:
a) la verifica del rispetto degli obiettivi di bilancio e la sostenibilità nel medio periodo;
b) l'elaborazione di analisi macroeconomiche e di finanza pubblica;
la quantificazione delle proposte governatrici e dei provvedimenti legislativi.
Le proposte comportano l'istituzione di figure organizzative senza precedenti e dagli incerti risultati in cosiderazione delle funzioni loro attribuite e della non semplice collocazione del presente quadro istituzionale di finanza pubblica (il c.d. fiscal scenario); inoltre mettono in discussione uno dei fondamenti della democrazia moderna, dando forte rilievo alla tecnocrazia finanziaria pubblica rispetto agli organi rappresentativi. Tuttavia, vari Stati le hanno in parte seguite adattandole alle proprie specificità, significativamente anche prima della crisi apertasi nel 2008. Taluni Stati che sono membri dell'UE hanno assunto analoghe decisioni.
2. Le misure dell'Unione europea
Sotto l'influenza di queste tendenze internazionali e per i gravi problemi economici e finanziari di vari Stati membri, l'UE ha adottato nel recente periodo una serie di misure per assicurare un coerente ed affidabile quadro europeo di finanza pubblica, specialmente dopo che con la crisi dei debiti sovrani era emersa l'inattendibilità dei dati forniti da alcuni Stati membri. Le cause di questa situazione sono diverse. Infatti, se la responsabilità principale per i dati non credibili di finanza pubblica è addebitabile agli Stati membri – che, tra l'altro hanno operato in palese violazione dell'obbligo di leale collaborazione, da sempre uno dei fondamenti del processo di integrazione europea- è palese anche che non hanno esercitato un ruolo effettivo di controllo e di compensazione né Eurostat né gli uffici della Commissione, ma neanche, per la sua parte, la Banca centrale europea. Da qui, un insieme di iniziative dell'UE mirate ad ovviare a questa situazione assicurando l'osservanza delle "regole di bilancio numeriche", che integrano nei processi di bilancio nazionali l'obiettivo di bilancio di medio termine del Patto di stabilità e crescita, nonchè la sostenibilità delle
1 M. P. CHITI – L'Ufficio parlamentare di bilancio e la nuova governance della finanza pubblica,
10
finanze pubbliche con il rafforzamento delle valutazioni pubbliche sulle regole di bilancio nazionali, specialmente in riferimento al verificarsi di circostanze che portano all'attivazione del meccanismo di correzione ed alla verifica della conformità del procedimento di correzione di bilancio delle norme ed ai piani nazionali2. Le principali misure assunte sono:
• il Patto Euro Plus del marzo 2013;
• il gruppo di cinque regolamenti ed una direttiva del novembre 2011, denominato Six Pack;
• il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell'Unione economica monetaria del marzo 2012, denominato Fiscal Compact;
• i due regolamenti del giugno 2013, noti come Two Pack.
Con il trattato denominato Patto Euro Plus gli Stati aderenti si sono impegnati a trasporre nella disciplina nazionale le regole principali del Patto di stabilità e crescite del 1997, poi disciplinate in
modo più incisivo, contribuendo anche in questo modo a garantire gli impegni di bilancio.
Il Six Pack ha mirato a rafforzare il Patto di stabilità e crescita con misure sia preventive che correttive, e con previsioni di obiettivo di bilancio di medio termine differenziate da uno Stato membro all'altro, a seconda delle condizioni specifiche, così da assicurare la sostenibilità della finanza pubblica e la convergenza verso parametri comuni. In particolare, i regolamenti hanno previsto un preciso rapporto tra debito pubblico e PIL; un pareggio tendenziale del bilancio delle pubbliche amministrazioni; limiti per la spesa pubblica.
Il Fiscal Compact, trattato internazionale sottoscritto da 25 Stati membri ha previsto, per una zona più ampia di quella dell'euro, ulteriori e più stringenti impegni per l'equilibrio di bilancio, con meccanismi anche di correzione automatica degli squilibri. Il rispetto degli impegni è affidato principalmente alla vigilanza della Commissione e, e per la parte giurisdizionale, alla Corte di giustizia, cui possono rivolgersi tanto la Commissione quanto Stati membri che contestano ad un altro Stato membro il mancato rispetto degli impegni assunti con il Trattato. Il Trattato si
2 M. P. CHITI – L'Ufficio parlamentare di bilancio e la nuova governance della finanza pubblica,
11
riferisce anche alla presenza di istituzioni indipendenti (i fiscal councils) incaricati del controllo sulle regole, per quanto con previsione non vincolante per gli Stati membri.3
Da ultimo, i due citati regolamenti n. 472 e 473 del 2013, costituenti il c.d. Two Pack, hanno determinato regole per il rafforzamento della sorveglianza economica e di bilancio degli Stati membri della zona euro che si trovano, o rischiano di trovarsi, in gravi difficoltà economiche per quanto riguarda la loro stabilità finanziaria (il regolamento n. 472/2013); e disposizioni comuni per il monitoraggio e la valutazione dei documenti programmatici di bilancio in coerenza con gli indirizzi di politica economica emanati nel contesto del Patto di stabilità e del semestre europeo, nonchè per la correzione dei disavanzi eccessivi negli Stati membri della zona euro (il regolamento n. 473/2013). Quest'ultimo regolamento prevede regole vincolanti per gli Stati membri sui fiscal councils e dunque rappresenta il parametro normativo per la valutazione della "leggittimità comunitaria" delle disposizioni nazionali assunte per la sua attuazione.4
Nella preparazione delle citate misure è emersa la necessità per l'Unione di disporre di previsioni tendenziose e attendibili che possono compromettere notevolmentee l'efficacia della programmazione finanziaria e di, conseguenza, minare l'impegno finalizzato alla disciplina di bilancio. A tal fine, sulla scia del già ricordato movimento internazionale per i fiscal councils si èconsiderato necessario fare riferimento ad "enti indipendenti o ad altri enti dotati di autonomia funzionale nei confronti delle autorità di bilancio di uno Stato membro che, in virtù di apposite disposizioni di legge nazionali, godano di un elevato grado di autonomia funzionale e responsabilità". L'istituzione di questi "enti indipendenti" diviene un impegno vincolante per gli Stati membri (art. 5 del regolamento n. 473 cit.: "gli Stati membri dispongono di enti indipendenti incaricati di monitorare l'osserva..."); mentre in precedenza era solo auspicata. Tali enti debbono assicurare i seguenti requisiti, definiti dal regolamento in conformità a quanto proposto dalla Commissione con i Common principles:
• un regime giuridico fondato su norme nazionali vincolanti;
• il divieto di seguire istruzioni da parte delle autorità nazionali di bilancio;
3MARIANA GIORDANO – La nuova governance fiscale, Marzo 2013
4 M. P. CHITI – L'Ufficio parlamentare di bilancio e la nuova governance della finanza pubblica,
12
• la capacità di comunicare pubblicamente;
• procedure di nomina dei membri sulla sola base dell'esperienza e della competenza;
• risorse adeguate;
• accesso alle informazioni necessarie.
Per quanto precise nell'obiettivo da perseguire, le misure sui fiscal councils lasciano agli Stati membri un certo margine di scelta nel modello organizzativo da adottare.5
3. Gli organismi indipendenti: genesi del modello
Gli organismi indipendenti in materia di finanza pubblica divenuti solo di recente elementi in cui si articola la governance economica dell'Unione europea e, segnatamente, la governance dell'Unione economica e monetaria, sono da tempo oggetto di particolare attenzione da parte dell'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE), della quale, oltre agli Stati europei, fanno parte undici Paesi extraeuropei. Inoltre, ai lavori dell'Organizzazione partecipa la Commissione europea. È prevalentemente l'OCSE, con il concorso, oltre che l'Unione europea, della Banca centrale europea e del Fondo monetario internazionale, ad aver svolto il ruolo di incubatrice dei fiscal councils consentendo, a partire da un numero di limitate esperienze, assai eterogene ed avviate in tempi diversi nella seconda metà del secolo scorso, di diffondere progressivamente una tipologia di organismi che, per quanto, differenti sotto più aspetti, assolvono una medesima funzione e presentano elementi organizzativi comuni6. In ambito OCSE è stato di recente elaborato un documento di lavoro che ha l'obiettivo di definire, attraverso l'analisi degli orgnismi che, secondo l'Organizzazione, possiedono i requisiti minimi per essere definiti istituzioni di bilancio indipendenti, i principi ai quali dovrebbero ispirarsi i fiscal councils. Il documento prende le mosse dalle esperienze in atto nel tentativo di individuare, nelle sue linee generali, un modello di istituzione indipendente dal quale possano trarre ispirazione gli organismi già istituiti e quelli che verranno. Non si intende quindi definire una disciplina rigida da applicare uniformemente a tutte le realtà, ma sviluppare le buone pratiche, accentuando un processo di convergenza già in atto e salvaguardando al contempo le
5 MARIANA GIORDANO – La nuova governance fiscale, Marzo 2013 6 DANIELE CABRAS – Un Fiscal Council per l'italia, 2012
13
specificità delle singole istituzioni che si ritiene debbano comunque riflettere le peculiarità dei diversi contesti nazionali, al fine di risultare efficaci e di avere
un impatto significativo sulle politiche di bilancio. Nel documento le istituzioni indipendenti vengono suddivise in due grandi categorie, a secondo che siano presenti in ambito parlamentare o governativo. Espressione delle due tipologie vengono considerati, rispettivamente i Parliementary budget offices e i fiscal councils.7 Le
differenze si limitano essenzialmente alla collocazione della sede, alle procedure di nomina e di revoca dei vertici e ai rapporti più intensi con i parlamentari che contraddistinguono gli organismi istituiti presso le assemblee legislative. Comune e fondamentale per entrambe le tipologie è l'autonomia rispetto agli organi titolari dell'indirizzo politico. Alla luce delle scelte compiute dai diversi Paesi, dell'elaborazione effettuata in ambito OCSE e del ruolo attribuito agli organismi indipendenti dall'Unione europea è possibile individuare i contenuti del modello che si va progressivamente istituendo in ambito europeo e internazionale. Gli obiettivi che si intendono perseguire con l'istituzione degli organismi indipendenti sono la trasparenza nella gestione della finanza pubblica ed il rispetto delle regole di bilancio ( fiscal council ). L'indipendenza è il primo fondamentale requisito degli organismi in esame che devono essere sottratti ad ogni influenza, governativa o parlamentare. Più che organismi bi-partisan, devono quindi configurarsi come organismi
non-partisan.8 In concreto, le modalità con le quali viene assicurata l'indipendeza, specie
nei confronti del Governo, possono essere diverse e risultare non sempre convincenti. Talvolta, infatti, la nomina dell'organo di vertice è rimessa alla piena discrezionalità dell'esecutivo. Tuttavia, anche in tali casi l'organismo non può essere sottoposto a condizionamenti politici e deve avere rapporti non mediati con il Parlamento e l'opinione pubblica. L'organo di vertice può avere carattere monocratico o collegiale e, in entrambe le ipotesi, è fondamentale che i componenti vengono scelti esclusivamente sulla base delle competenze tecnico-scientifiche. La lunghezza e il numero massimo dei mandati devono essere puntualmente disciplinati. Anche lo staff va selezionato solo sulla base del merito, della qualifica tecnica e senza riferimento
7 La duplice denominazione sembra soprattutto dovuta alla necessità di tenere conto che, al di fuori
del contesto europeo, gli organismi in questione risultano istituiti quasi esclusivamente presso i Parlamenti. Negli atti dell'Unione europea si tende invece a usare esclusivamente la denominazione fiscal councils, facendo tuttavia riferimento anche gli organismi istituiti presso i parlamenti.
14
ad affilazioni politiche. I vertici devono essere liberi di assumure e di licenziare il personale da preporre all'organismo. Ciascun organismo dovrebbe avere un autonomo bilancio e risorse proporzionate ai compiti che gli vengono attribuiti. Occorre inoltre che i bilanci siano pubblici e l'ammontare delle risorse a disposizione degli organismi tendenzialmente stabile nel tempo, al fine di contribuire a salvaguardarne l'indipendeza. Il mandato deve essere stabilito con esattezza a livello legislativo. L'ambito è quello della valutazione tecnica, preventiva e successiva, delle politiche di bilancio.9 Più nel dettaglio, i compiti svolti attengono all'effettuazione, o almeno alla verifica, delle previsioni macroeconomiche, alla valutazione previa in ordine alla possibilità di raggiungere gli obiettivi di bilanico e alla verifica successiva del raggiungimento degli obiettivi medesimi , alla valutazione dell'impatto sulla finanza pubblica dei principali provvedimenti legislativi alla verifica dell'applicaizone delle regole di bilancio, al monitoraggio e all'analisi di sostenibilità nel lungo periodo degli andamenti di finanza pubblica. Tali compiti vengono esercitati producendo rapporti ed analisi, anche a scadenza periodica, di propria iniziativa o su indicazione degli organi politici. Nella prassi i compiti attribuiti agli organismi indipendenti non si discostano in maniera significativa. Variano tuttavia, spesso in misura notevole, le modalità, l'ampiezza ed il livello di approfondimento con cui le diverse attività vengono esercitate, anche in ragione di requisiti organizzativi e dimensionali assai differenti. Di estremo interesse inoltre è la disciplina della accauntability degli organismi nei confronti delle assemblee legislative, soprattutto quando essi operano presso i Parlamenti. Si tende in ogni caso a considerare un elemento indefettibile dell'organismo il rapporto con l'istituzione parlamentare che si concretizza attraverso la trasmissione di analisi e relazioni al Parlamento, lo svolgimento di audizioni dell'organo di vertice presso le Commissioni parlamentari, l'esame parlamentare del bilancio degli organismi. Quando l'organismo è istituito in ambito parlamentare, al Parlamento risulta di norma attribuito un ruolo nella nomina dei responsabili. La presenza tra i componenti dei vertici e tra il personale di staff accademici, di tecnici provenienti da altre istituzioni competenti in materia di finanza pubblica e di esperti esterni è un ulteriore caratteristica comune dei fiscal councils.10 La responsabilità dei rapporti e delle
15
analisi, da redigere anche con carattere periodico, è esclusivamente degli organi di direzione che devono assicurare l'adozione di metodologie scientificamente valide da rendere pubbliche e sottoporre a verifica tecnica. Non di rado, e si tratta di una scelta valutata positivamente dall'OCSE, all'organo di vertice viene affiancato un Comitato scientifico, anche di livello internazionale, con il compito di verificare l'operato dell'organismo sotto il profilo tecnico-scientifico al fine di accrescerne la capacità di analisi e di elaborazione. L'organismo indipendente deve essere, in particolare, pienamente al corrente dei presupposti, dei dati e delle modalità in base ai quali il Governo formula le previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica. All'attività dell'organismo viene garantita un'ampia pubblicità, i prodotti scientifici, le valutazioni e le risultanze delle verifiche degli organismi indipendenti sono, di norma, pubblici. Gli organi di vertice, oltre ad avere intensi rapporti con i diversi attori della finanza pubblica, hanno molteplici occasioni di comunicazioni con l'opinione pubblica e sono di frequente interpellati dai media. La comunicazione degli organismi indipendenti con l'esterno è fondamentale al fine di garantire un'effettiva trasparenza dei conti pubblici, poichè rende l'esecutivo responsabile delle proprie scelte nei confronti dell'opinione pubblica e lo espone a forme di pressione democratica, attuate a tutela dell'interesse generale e al buon governo della finanza pubblica.11 Il regime di pubblicità favorisce inoltre l'emersione e la discussione da parte dell'opinione pubblica di tutti i molteplici effetti che le scelte in materia di politica economica e di bilancio sono destinate a produrre, evitando che l'attenzione si concentri esclusivamente sulla valutazione dei costi e dei benefici immediati e diretti delle decisioni politiche. I documenti prodotti dai fiscal councils devono contenere esclusivamente valutazioni di carattere tecnico scientifico senza sconfinare in giudizi scientifici o proporre orientamenti di politica economica alternativi. Ad un numero limitato di organismi è stata tuttavia riconosciuta la facoltà di prospettare scelte di politica economica alternative a quelle promosse dalle istituzioni rappresentative. Ciò ha determinato l'insorgere di problemi soprattutto nei rapporti con gli esecutivi.12 Realtà assai diverse dai fiscal councils sono poi
11 DANIELE CABRAS – Un Fiscal Council per l'italia, Ottobre 2012
12 Problemi circa l'ambito del mandato da riconoscere ai fiscal councils in materia di valutazione e
proposta di scelte di politica economica alternative a quelle del governo si sono concretamente poste in Ungheria, Svezia e Canada. Nel primo di tali Paesi si è giunti ad esautorare l'organismo indipendente. Apparentemente, la possibilità di formulare proposte di politica economica alternative a
16
le agenzie , le commissioni indipendenti e le autorità fiscali indipendenti, a tali organismi andrebbe delegato dagli organi politici il compito di individuare alcuni obiettivi della politica fiscale, quali il livello di alcune imposte o della spesa pubblica ovvero dei saldi di bilancio in modo da renderli compatibili con la stabilità finanziaria, riservando in ogni caso ai decisori politici ogni responsabilità con implicazioni di tipo distributivo.
I requisiti che, a giudizio dell'OCSE e della stessa Unione europea, deve possedere un fiscal councils inducono ad eslcudere che possono essere ricondotti al modello in esame gli istituti di ricerca o di previsione pubblici non dotati di ulteriore competenze, nonchè le istituzioni con competenze meramente contabili. Gli organismi in questione, inoltre, sono titolari di competenze scientifiche di natura economica e non esercitano invece competenze di natura giurisdizionale né, a ben vedere risultano assumente il ruolo di attore nelle procedure di bilancio che restano di esclusivo appannaggio degli organi politici. Gli organismi indipendenti monitorano e valutano le procedure in questione da un punto di vista tecnico ma non appaiono titolari di funzioni amministrative in senso proprio. Le analisi e i rapporti prodotti e le valutazioni espresse sono affidate al dibattito pubblico e, oltre ad essere oggetto di libera valutazione da parte degli attori politici, assumono un rilievo peculiare per le istituzioni europe, ed anche internazionali, nel quadro della nuova governance economica. Le particolari caratteristiche dei fiscal councils non rende tra l'altro possibile assimilarli alle autorità indipendenti, figura ben nota al nostro ordinamento.
quelle del Governo sembra rafforzare il ruolo dei fiscal councils rendendoli maggiormente idonei a perseguire gli obiettici per i quali vengono istituiti. Nella realtà, non appare agevole conciliare l'esercizio di una simile facoltà con l'indipendenza degli organismi che devono rimanere estranei alla dialettica politica. Al di là degli intenti e della correttezza delle analisi e delle valutazioni dei singoli organismi, è infatti evidente come l'espressione di autonome valutazioni in materia di politica economica rischi obiettivamente di coinvolgere i singoli organismi nella contesa politica. Per altro verso, andrebbe valutata in via di principio l'opportunità di riconoscere ai soggetti in questione, ai quali, in ragione di una legittimazione esclusivamente tecnica, viene assicurato un ruolo pubblico, di intervenire in tali forme nella dialettica politica, esponendosi, quasi inevitabilmente, all'accusa di alimentare degenerazioni tecnocratiche.
17
4. Gli organismi indipendenti nell'ambito della nuova governance economica dell'Unione europea
Nel corso degli anni l'Unione europea aveva più volte verificato la difficoltà di assicurare il rispetto delle regole del Patto di stabilità e crescita. Ciò era apparso principalmente dovuto alle resistenze manifestate dalle autorità di governo ad assumere, nel tempo, atteggiamenti coerenti con le decisioni che avevano concorso a determinare in ambito europeo.13 Tali resistenze avevano occasione di manifestarsi soprattutto quando, dopo aver condiviso in sede europea gli obiettivi delle politiche di bilancio, i Governi ottenevano risultati non corrispondenti agli impegni assunit. Una simile dinamica era in primo luogo favorita dalla scarsa affidabilità delle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica, elaborate da soggetti sottoposti all'influenza dell'Esecutivo e che si rivelavano a posteriori eccessivamente ottimistiche, nonchè dalla scarsa trasparenza delle procedure di bilancio che non prevedevano adeguati riscontri in merito alla qualità ed alla completezza dei dati e delle metodologie utilizzati. Le classi politiche si erano inoltre dimostrate assai più attente al breve che al lungo periodo e propense a valutare le misure di politica economica sulla base del consenso che esse risultavano immediatamente nell'opinione pubblica. Era particolarmente evidente il deficit di rappresentanza nei confronti delle giovani generazioni, soprattutto per la tendenza delle classi politiche, anche in considerazione dell'obiettiva difficoltà per l'opinione pubblica di valutare le scelte politiche in una prospettiva temporale adeguata a privilegiare la ricerca del consenso da parte delle categorie sociali dotate di un peso maggiore in termini elettorali, trascurando le conseguenze di carattere finanziario di medio e lungo periodo delle decisioni assunte . In tale contesto, i costi politici dell'elusione, o anche dell'aperta violazione, delle regole europee risultavano per le classi politiche nettemente inferiori ai costi politici di una puntuale osservanza delle regole stesse. I correttivi individuati, ed è questo un punto chiave, non si limitano al rafforzamento delle procedure dell'Unione europea e all'inasprimento delle relative sanzioni, ma prevedono l'adozione di misure volte a promuovere una più elevata compliance a livello nazionale mediante l'introduzione, all'interno dei singoli Stati membri, di procedure e istituti comuni. In questo quadro, la trasparenza delle finanze pubbliche
13 DANIELE CABRAS: Un Fiscal Council in Parlamento, in federalismi.it rivista di diritto pubblico
18
dei singoli Stati membri è stata ritenuta il presupposto indefettibile di un efficace coordinamento delle politiche di bilancio in grado di assicurare la stabilità dei conti pubblici e la stessa crescita economica. In virtù del ruolo riconosciuto agli organismi indipendenti, una serie di attività ad elevato contenuto tecnico che, fatta salva la funzione di controlli parlamentare, in precedenza rientravano tra gli "interna
corporis" dell'esecutivo divengono adesso oggetto, e in una qualche misura l'esito, di
un processo di interazione basato sulla condivisione di metodologie e informazione al quale viene data piena pubblicità attraverso documenti e siti web. Tra gli uffici del governo e gli organismi indipendenti si instaura una fitta rete di relazioni alle quali partecipano anche gli altri organismi nazionali esperti in materia di finanza pubblica. L'analisi dell'economia e della finanza pubblica si arrichisce notevolmente e di ciò beneficia innanzitutto l'attività di previsione che costituisce la base della programmazione finanziaria.14 In tal modo diviene possibile acquisire dati più affidabili sulle prospettive di crescita, i livelli di occupazione, la sostenibilità delle politiche di bilancio. Le informazioni statistiche divengono più complete ed aggiornate e questo consente anche di vautare con maggiore precisione gli effetti economici e finanziari delle manovre di finanza pubblica, di monitorarne con puntualità l'attuazione e di verificarne l'idoneità a conseguire gli obiettivi di bilancio. I costi e i benefici delle politiche pubbliche divengono maggiormente comprensibili per la generalità dei cittadini e risultano più agevolmente quantificabili per le istituzioni europee e per i mercati. L'attività di previsione in ambito economico è sempre soggetta ad errori e, pertanto, il confronto condotto su basi tecnico-scientifiche tra una pluralità di attori appare in grado di produrre risultati più affidabili. Da un punto di vista istituzionale e costituzionale, il ruolo assegnato agli organismi indipendenti sembra in via di principio idoneo a generare più e non meno democrazia. L'obiettivo non è, infatti, quello di determinare un trasferimento di poteri dalla politica ad un'istanza tecnica. La tecnica è invece semplicemente chiamata a chiarire le conseguenze delle scelte politiche, promuovendo il rispetto di procedure e regole che la stessa politica si è data. Tale schema può ritenersi confermato anche quando il governo, secondo quanto previsto dai principi comuni elaborati dalla Commissione europea per l'attuazione del c.d. Fiscal compact, è
14DANIELE CABRAS: Un Fiscal Council in Parlamento, in federalismi.it rivista di diritto pubblico
19
chiamato a chiarire le ragioni per le quali non intenda eventualmente adeguarsi alle valutazioni dell'organismo indipendente. Anche in tali casi, infatti, il Parlamento appare la sede ove il governo deve essere chiamato a rispondere del proprio operato. Del resto, i valori che la trasparenza e la stabilità della finanza pubblica, e da ultimo il principio dell'equilibrio del bilancio oggetto della legge costituzionale n. 1 del 2012 intendono garantire, sembrano trovare ampia corrispondenza nella Costituzione e possono indentificarsi con la tutela del risparmio, l'equità intergenerazionale, il buon andamento della pubblica amministrazione, la responsabilità della classe politica per scelte effettuate in materia di finanza pubblica. L'attività degli organismi indipendenti non dovrebbe pertanto essere intesa come volta a ridurre i margini di operatività e di responsabilità degli organi politici. I governi rimangono pienamente responsabili della definizione della politica economica di bilancio(5) e vengono piuttosto indotti a motivare ed approfondire maggiormente le ragioni e i risultati attesi dalle proprie scelte. A loro volta, i parlamenti non vedono in alcun modo sminuito il loro ruolo ma si trovano, al contrario, a disporre di una maggiore capacità di analisi e di valutazione tecnica da porre a fondamento della decisione politica, al fine di un più efficace esercizio della funzione di controllo sull'operato dei governi.
5. Un organismo indipendente per l'Italia.
Appare opportuno chiedersi se le considerazioni di politica economica e di bilancio poste a fondamento dell'istituzione dei fiscal council, prima nell'ambito di alcuni Paesi e quindi nell'ambito dell'Unione europea,15 trovino un puntuale riscontro nella realtà italiana, tale da giustificare l'adozione di un simile modello a livello naizonale. La questione può esaminarsi da un duplice punto di vista: alla luce delle cause dell'attuale situazione critica della finanza pubblica, con particolare riferimento al debito pubblico, nonché verificando la presenza o meno nel nostro Paese di organismi che già svolgono, o potrebbero svolgere, i compiti da attribuire all'organismo indipendente. Sotto il primo profilo, appare sufficiente limitarsi a considerare gli andamenti della finanza pubblica a partire dall'ingresso dell'Italia
20
nell'Unione monetaria europea. Dall'esame dei documenti di programmazione economica e finanziaria (Dpef) adottati tra il 1997 e il 2005, si evince l'assai scarsa attitudine del sistema di finanza pubblica italiano a raggiungere gli obiettivi di bilancio di medio periodo. Nel Consiglio Ecofin del marzo del 1998, il governo italiano si era impegnato a mantenere un avanzo primario pari o superiore al 5 per cento del Pil per consentire una rapida riduzione del rapporto tra il debito pubblico e lo stesso Pil. Successivamente l'obiettivo è stato rivisto al ribasso sino a raggiungere il 2,5 per cento nel 2008. Le previsioni contenute nel Dpef si sono costantemente rilevate, a posteriori, fondate su una percezione ottimistica dell'andamento dei conti pubblici. In particolare, dal 1998 al 2008, l'avanzo primario è stato in media inferiore di 0,6 punti percentuali di Pil rispetto a quello indicato nel Dpef dell'anno precedente. Nello stesso periodo, la crescita nominale del Pil è stata in media inferiore di 0,4 punti percentuali a quella ipotizzata nel definire gli obiettivi di finanza pubblica, mentre la dinamica della spesa è risultata costantemente superiore a quella programmata. Per quanto riguarda il secondo dei predetti interrogativi, va prelinarmente osservato come i dati da ultimo richiamati evidenzino le difficoltà incontrate dalle istituzioni nazionali competenti in materia di finanza pubblica nell'assicurare il respetto degli obiettivi di bilancio. Ciò è avvenuto, verosimilmente, per l'assenza di una specifica competenza di strumenti adeguati da parte di tali istituzioni, per l'impenetrabilità del sistema politico istituzionale ad ogni approfondita valutazione di carattere tecnico e per la tendenza dello stesso sistema a regolare ogni questione di tale natura a livello dell'Unione europea dove, come già rilevato, gli strumenti di preventivi e repressivi previsti dal Patto di stabilità e crescita hanno dimostrato una scarsa efficacia.16 Guardando al nostro ordinamento, la Corte dei conti è senza dubbio l'istituzione che appare svolgere un ruolo più prossimo, nella forma, in virtù della posizione di indipendenza e per il carattere ausiliario rispetto al Governo e al Parlamento, e nella sostanza, per i controlli esercitati in materia di finanza pubblica, a quello che dovrà essere affidato all'organismo indipendente. La Corte è sembrata nutrire da subito talune perplessità in merito alla configurazione ed ai compiti dell'organismo indipendente. A riguardo è stato tuttavia immediatamente rilevato come l'istituzione dell'organismo
21
indipendente sia da porre in stretta relazione ai nuovi compiti attribuiti al Parlamento in materia di controllo della finanza pubblica, con particolare riferimento all'equilibrio tra le entrate e le spese nonché alla qualità e all'efficacia della spesa delle pubbliche amminsitrazioni. Vi è stato peraltro anche chi ha espresso una diversa opinione ravvisando un problema di compatibilità con il vigente assetto costituzionale che già prevedeva un organismo neutrale e indipendente deputato alla parificazione del bilancio dello Stato, al controllo sulla gestione dei bilanci delle amminsitrazioni pubbliche ed alla verifica degli equilibri dei bilanci degli enti territoriali in relaziona al patto di stabilità interno. Come in precedenza ricordato i fiscal councils coesistano in numerosi Paesi con altre istituzioni competenti a vario titolo in materia di finanza pubblica, talvolta con un ruolo analogo alla Corte dei conti italiana e, comunque, anch'esse dotate di autonomia ed indipendenza. Tale coesistenza non sembra tuttavia sollevare particolari problemi in ragione della specificità e delle peculiarità dell'organizzazione e delle funzioni svolte dagli organismi in esame. Il mandato tipico dei fiscal counsil sembrerebbe in realtà, anche nel nostro Paese, anzichè sovrapporsi, poter risultare complementare alla ben più complessa attività svolta dalla Corte dei conti a norma dell'articolo 100, secondo comma, della Costituzione. Il disposto costituzionale attribuisce infatti alla Corte il controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. La legge ordinaria ha quindi esteso l’ambito dei controlli della Corte dei conti alle amministrazioni pubbliche e gli ha riconosciuto altresì il compito di verificare la funzionalità dei controlli interni delle pubbliche amministrazioni. Rilevanti sono, infine, i controlli sulla copertura finanziaria delle leggi di spesa, introdotti dalla legge 5 agosto 1978, n. 468 ed esercitati dalla Corte con funzione referente nei confronti del Parlamento, attraverso la presentazione di una relazione sulla tipologia delle coperture delle leggi approvate, al fine di assicurare il rispetto dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione in ordine alla copertura finanziaria delle leggi che comportano nuovo o maggiori oneri. Da questa breve disamina delle competenze, emerge come, in materia di finanza pubblica, la Corte intervenga eslusivamente ex (fatta eccezione per i controlli preventivi di legittimità sugli atti del Governo che non sono peraltro limitati ai profili di copertura finanziaria) e in merito ai singoli provvedimenti (fondamentali quelli sui conti consuntivi). La Corte risulta quindi titolare di una molteplicità di competenze in materia di pubbliche amministrazioni finalizzate a sanzionare condotte contrarie all'ordinamento,
22
migliorare le performance dell'amministrazione e incrementare l'efficacia e l'efficienza della spesa pubblica.17 Tale complesso di funzioni dovrebbe essere valorizzato e sviluppato proprio alla luce dell'introduzione del principio dell'equilibrio di bilancio in Costituzione e, in particolare, della necessità di introdurre in modo sistematico e generalizzato nell'ambito della pubblica amministrazione le procedure di spending review. Il ruolo dell'organismo indipendente, oltre ad avere una portata e un grado di formalizzazione, a cominciare dalla rilevanza procedimentale, non confrontabili con quelli riconosciuti alla Corte dei conti, appare invece destinato ad essere esercitato prevalentemente nella fase di impostazioni e comunque di valutazione preventiva delle manovre di finanza pubblica, fermo restando il compito dello stesso di verifare se gli obiettivi quantifiativi di carattere generale siano poi effettivamente conseguiti e se quella specifica categoria di regole denominate fiscal rules di cui si è detto vengano effettivamente rispettate. Le funzioni riconosciute dalla recente riforma costituzionale all'istituendo organismo, pur essendo distinte ed autonome, sembrano potersi agevolmente saldare, e sostenersi reciprocamente, con quelle già spettanti alla Corte dei conti. Questo emerge anche dalla letteratura nazionale che, prendendo le mosse dagli assetti isituzionali invalsi nei Paesi del Commonweath, rileva come la funzione di controllo della finanza pubblica da parte dei Parlamenti andrebbe svolta ricorrendo all'ausilio di due distinti organismi: un organismo con le competenze dei fiscal council, con il compito di valutare la fase di predisposizione degli interventi e di accertare l'idoneità degli stessi a produrre i risultati attesi, e un organismo con le competenze degli audit offices, con il compito di verifica a consuntivo degli effetti prodotti dai medesimi provvedimenti. Un punto chiave di tale riflessione è che, affidando a due distinti organismi una funzione di ausilio al Parlamento nell'ambito del circle of financial accountability, si evita di attribuire al medesimo soggetto sia la valutazione preventiva del contenuto che quella degli effetti prodotti dai provvedimenti di finanza pubblica, innescando fatalmente la tendenza a far collimare il più possibile il giudizio formulato ex ante con la verifica effettuata ex
post, a scapito dell'obiettività delle valutazioni in questione. In conclusione, la
risposta agli interrogativi posti all'inizio del paragrafo può essere positiva. Le attuali condizioni della finanza pubblica nazionale hanno origine esattamente da quei
23
comportamenti che secondo l'Unione europea, altri organismi internazionali e un nutrito numero di economisti, giustificano la previsione di un fiscal council e, inoltre, tale scelta non appare determinare alcuna sovrapposizione o, peggio, potenziale conflitto con istituzioni già esistenti, e pone semmai il problema di assicurare un'intensa collaborazione tra l'organismo indipendente e la Corte dei conti. Ciò promesso, le concrete modalità di attuazione della scelta del legislatore costituzionale di istituire, anche in Italia, un organismo indipendente presso le Camere dovrebbe tenere conto delle indicazioni che si desumono a riguardo dalla riforma costituzionale e dalle analoghe esperienze già in atto a livello europeo e internazionale.18 Al fine di definire in concreto il profilo dell'organismo indipendente, risulta quindi anzitutto necessario fare riferimento alle specifiche misure per una puntuale applicazione del principio dell'equilibrio dei bilanci e della sostenibilità delle finanze pubbliche individuati dall'art. 5, comma 1, della legge costituzionale. Sono, in particolare, da ricordare le previste verifiche, preventive e consuntive, sugli andamenti di finanza pubblica (lett. a)), le misure di correzione di carattere automatico da adottare quando gli scostamenti negativi rispetto alle previsioni superino un determinato livello (lett. b) e c)), la disciplina delle circostanze eccezionali che consentono il ricorso all'indebitamento (lett. d)), l'introduzione di regole sulla spesa volte a salvaguardare gli equilibri di bilancio e la riduzione del debito pubblico (lett e)). Mentre la previsione di cui alla lettera a) attengono ad attività che dovranno essere svolte, sia pure non necessariamente in via esclusiva, dall'organismo indipendente, le fattispecie di cui alle lettere b), c), ed e) sembrano riguardare attività di competenza dell'Esecutivo rispetto alle quali l'organismo in questione appare tuttavia destinato a svolgere funzioni di monitoraggio e verifica. Le indicazioni del legislatore costituzionale, da considerare con attenzione nel definire sia i compiti e sia l'organizzazione dell'organismo indipendente, risultano in ogni caso del tutto coerenti con le esperienze europee e internazionali alle quali fa riferimento la nuova governance economica dell'Unione europea. A riguardo va ribadito come sia l'Unione europea che l'Ocse insistano sull'opportunità di istituire organismi indipendenti tenendo conto delle peculiarità istituzionali e politiche nazionali. La scelta del Parlamento quale sede del nuovo
24
organismo, operata direttamente dalla legge costituzionale, appare, in tal senso, riflettere un dato costituzionale e storico peculiare del nostro Paese.19 Peraltro, dalle vicende europee e internazionali emerge con chiarezza come i rapporti con i parlamenti, formalizzati e circondati da adeguate forme di pubblicità, rappresentino per i fiscal councils un fondamentale presidio di indipendenza ed una garanzia dell'obiettività e dell'efficacia del loro operato. Dal punto di vista organizzativo, l'organismo indipendente non sembrerebbe pertanto poter costruire semplicemente un nuovo ufficio parlamentare, anche se bicamerale, accanto agli altri. Questo al fine di consentirgli di svolgere un ruolo effettivamente assimilable a quello dei fiscal council, con particolare riguardo alle garanzie di indipendenza e al livello di responsabilità.
A differenza di quelli attribuiti agli uffici delle Camere20 , per quanto si è detto, i compiti dell'organismo non possono tra l'altro ritenersi di mero supporto all'attività parlamentare, essendo destinati ad assumere un autonomo rilievo a tutela di interessi di carattere generale. Dal riferimento contenuto nella legge costituzionale al rispetto dell'autonomia costituzionale delle due Camere, appaiono due fondamentali conseguenze. Norme relative all'organismi indipendente,oltre che della legge da approvare a maggioranza assoluta, potrebbero essere dettate dai Regolamenti parlamentari, con esclusione dell'intervento di altri atti fonte. In secondo luogo, non sembrerebbe ammissibile alcuna interferenza o condizionamento da parte del Governo nella definizione dell'organizzazione e nello svolgimento dei compiti dell'organismo. Secondo quanto già rilevato, le analoghe autorità costituite in altri Paesi sembrano rappresentare un valido riferimento al fine di individuare i compiti da attribuire all'organismo indipendente.21 Una particolare attenzione dovrà essere dedicata alle competenze in materia di previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica. A riguardo occorrerà stabilire se affidare direttamente all'organismo l'incarico di elaborare proprie previsioni, destinate a rappresentare il riferimento dell'azione del governo, ovvero se riconoscergli il compito di valutare le previsioni effettuate da soggetti terzi. Ciò che la normativa europea prima richiamata sembra
19 LUCIO LANDI – Fiscal Council: una comparazione internazionale e il caso italiano.
20 La dottrina, a larga maggioranza, riconosce agli apparati degli organi costituzionali, e quindi anche
agli uffici della Camere, natura pubblica e funzione sevente degli organi medesimi.
21 In ambito europeo e internazionale, come accennato, vi è ampio consenso sul contenuto del
mandato da attribuire ai organismi indipendenti. La necessità di tenere conto del disposto costituzionale non sembra tra l'altro di ostacolo, ma semmai rafforza, l'opportunità di attribuire all'organismo indipendente sia consentito di fare quello che fanno la maggior parte dei fiscal council nelle esperienze internazionali.
25
sicuramente non consentire è che la definizione degli andamenti di finanza pubblica possa basarsi esclusivamente su previsioni effettuate da organismi governativi e non sottoposte ad analisi e verifica da parte di soggetti indipendenti. A questo riguardo l'organismo potrebbe, ad esempio, adottare il metodo del consensus e farsi garante di una procedura di raffronto e verifica incrociata delle previsioni messe a punto dai diversi enti e istituzioni che operano a livello nazionale, nonché dei dati forniti dalle più importanti istituzioni internazionali. All'organismo sovrebbe inoltre spettare il compito di valutare ex ante l'idoneità delle misure proposte dal Governo, in primo luogo in sede di definizione della manovra finanziaria (DEF), a conseguire gli obiettivi di bilancio. A tale attività seguirebbe logicamente quella di monitoraggio degli andameni di finanza pubblica e, quindi, di verifica successiva del conseguimento degli obiettivi di bilancio. Di questo nucleo essenziale di funzioni sembra, infine, dover far parte la verifica della sostenibilità della finanza pubblica nel medio e nel lungo periodo. La stessa legge costituzionale, come accennato, assegna all'organismo il compito di verificare l'applicazione delle regole fiscali e quindi, in particolare, del principio del rispetto dell'equilibrio di bilancio come definito dal nuovo testo dell'articolo 81 della Costituzione, sino al rispetto delle regole di spesa la cui introduzione è prevista dalla riforma costituzionale. Conseguentemente, all'organismo sembrerebbe spettare il compito di verificare la tempestiva e corretta attivazione del meccanismo di correzione degli scostamenti degli andamenti di finanza pubblica rispetto agli obiettivi di bilancio ovvero la congruità, dal punto di vista delle regole di finanza pubblica, del ricorso all'indebitamento al verificarsi delle circostanze eccezionali ai sensi del nuovo articolo 81, secondo comma, della Costituzione.22 A riguardo, la natura eminentemente tecnico-scientifica dell'organismo induce invece a far dubitare dell'opportunità di riconoscergli competenze amministrative, per quanto peculiari, e quindi, la possibilità di intervenire formalmente, esercitando funzioni consultive o di controllo, nelle procedure di finanza pubblica. Apparirebbe, ad esempio, improprio riconoscere all'organismo il compito di attivare il meccanismo di correzione degli scostamenti rispetto agli obiettivi. In tal modo, infatti, rischierebbe di risultare alterato il quadro delle responsabilità politiche ed istituzionali, attraverso una limitazione del
26
ruolo del Governo e del Parlamento nell'assunzione di decisioni determinanti per la tutela degli equilibri di bilancio e che, proprio per tale ragione, vanno assunte da rappresentanti eletti e sottoposti al giudizio dei cittadini che subiranno gli effetti, in ipotesi anche estremamente rilevanti, di tali decisioni.23 L'organismo indipendente
dovrebbe, invece, limitarsi ad effettuare, anche in tali frangenti, l'attività di analisi e di verifica che rientra nel suo mandato, destinata per sua natura ad essere ancorata a parametri tecnici e oggettivi, al fine di fornire una rappresentazione il più possibile oggettiva delle condizioni di finanza pubblica, favorendo in tal modo l'assunzione di decisioni politiche conformi alla disciplina di bilancio di livello nazionale ed europeo. Inoltre, una volta che gli organi di governo avranno illustrato, nelle circostanze anzidette, le condizioni della finanza pubblica e predisposto i provvedimenti ritenuti idonei, sarà compito dell'organismo indipendente valutare le soluzioni individuate accertando il rispeto delle fiscal rules. Le valutazioni tecniche, in virtù delle forme di pubblicità alle quali si è accenntato, diventeranno a quel punto oggetto della discussione pubblica e, in relazione all'autorevolezza ed alla reputazione dell'organismo, destinate a rafforzarsi nel corso del tempo, potranno condizionare l'operato dei decisori politici e influenzare gli orientamenti dell'opinione pubblica. Il governo, secondo quanto accennato, potrà essere tenuto ad illustrare al Parlamento ed all'opinione pubblica i motivi per i quali non intende conformarsi alle valutazioni dell'organismo indipendente.24
La riforma costituzionale, della quale l'organismo indipendente è espressione, appare suscettibile di innovare sensibilmente l'approccio degli organi politici, e segnatamente del Parlamento, alla finanza pubblica. Secondo una logica fondata sul vecchio testo dell'articolo 81, ed in particolare sul quarto comma, della Costituzione, l'attenzione tendeva a concentrarsi esclusivamente sulle singole leggi di spesa e sulle relative coperture finanziaria, le verifiche e i controlli c.d. di margine. Il nuovo articolo 81, pur non rinunciando a disciplinare a livello costituzionale l'obbligo di copertura delle singole leggi di spesa, ma anzi estendendolo alla stessa legge di bilancio, indica tuttavia la necessità di concentrarsi sulla dimensione macro, sul monitoraggio e il controllo degli andamenti di finanza pubbliche nel medio termine,
23 In tal modo sembrerebbe tra l'altro trovare risposta le obiezioni di coloro i quali sostengono che gli
organismi in questione operano valutazioni che solo formalemente possono essere considerate di natura tecnica-amministrativa, ma che di fatto rappresentano un altro significativo esempio di proliferazione di poteri neutri, che hanno il compito di prendere decisioni di grande rilievo, senza però essere chiamati ad assumersi la conseguente responsabilità politica.
27
da definire sulla base di previsioni esaustive ed affidabili, la cui fondatezza va verificata rigorosamente a consuntivo, nella convinzione che solo in questo modo sarà possibile assicurare l'equilibrio del bilancio e il rispetto dei vincoli europei. Per il Governo, e forse in misura ancora maggiore per il Parlamento, sembra a questo punto porsi il problema di adeguare metodi di lavoro, procedure, obiettivi e strumenti. A tutela di un rapporto costituzionalmente corretto tra istanze politiche e istanze tecniche, l'organismo indipendente non dovrebbe essere invece abilitato a svolgere una generica attività di consulenza in materia di politica economica o a prospettare politiche e provvedimenti alternativi a quelli proposti dal Governo o dal Parlamento.25 Questo in primo luogo perchè, sulla base del dettato costituzionale, non
può essere assimilato né a una magistratura né un potere di altro genere e manca inoltre di una legittimazione democratica. All'organismo indipendente sembra , in sintesi, doversi riconoscere una specifica soggettività giuridica da articolare sulla base del diritto europeo e internazionale. L'organismo appare inoltre presentare una natura giuridica pubblica ed essere titolare di compiti di analisi e di valutazione di carattere tecnico e scientifico da esercitare a beneficio del Parlamento, del Governo e dell'opinione pubblica, al fine di assicurare la trasparenza e di verificare il rispetto delle regole della finanza pubblica. Non appare infine dotato di competenze normative, amministrative e giurisdizionali, mentre la sua attivirà sembra , in particolare, orientata a favorire l'esercizio della funzione di controllo del Parlamento e ad assumere rilievo anche per le istituzioni europee e internazionali.
6. I fiscal councils: definizione e obiettivi
I fiscal councils sono definiti come watchdog fiscali,26 cioè organismi nazionali, finanziati con fondi pubblici, aventi lo scopo di indurre i governi a comportamenti responsabili in materia di politiche di bilancio. Gli obiettivi che si vogliono conseguire con l'istituzione di un fiscal council nazionale sono in genere molteplici:
1) ridurre il deficit bias e la pro-ciclicità delle politiche di bilancio;
2) ripristinare la credibilità della politica di bilancio, ove essa sia venuta meno; 3) migliorare la trasparenza dei conti pubblici, e la consapevolezza dell'opinione
25 Come accennato, è questo forse l'unico aspetto realmente controverso a livello internazionale per
quanto riguarda il mandato da affidare ai fiscal council. Una minoranza di organismi indipendenti è infatti autorizzata a formulare proposte in materia di politiche di bilancio alternative a quelle del
28
pubblica sul vincolo di bilancio intertemporale del governo27 ;
4) rafforzare la sostenibilità del debito pubblico nel lungo periodo (tenendo, ad esempio, in debito conto i costi di ageing e le altre passività implicite del bilancio pubblico) ;
5) implementare good practices internazionali nel campo della politica di bilancio.
In sintesi, con l'istituzione di un fiscal council si intende accrescere la disciplina e la responsabilità fiscale. Senti discende dal rischio, concreto, che il policy maker sia tentato, grazie al monopolio informativo di cui gode sulla finanza pubblica e la politica di bialncio, di aggirare le regole numeriche esistenti nei fiscal fremework nazionale28. Si rende quindi opportuna la presenza di un organismo, un soggetto autonomo dell'esecutivo, che funga da guardiano delle regole fiscali introdotte dal legislatore.29 Va chiarito subito che al guardiano fiscale non sono, né possono essere attribuiti compiti di definizione e conduzione della politica di bialncio, che resta saldamente nelle mani del governo, all'interno del circuito fiduciario che si stabilsce nelle democrazie parlamentari tra l'esecutivo e l'organo legislativo elettivo. Il compito del guardiano fiscale è quello di scoraggiare politiche unsound, aumentando i costi reputazionali dei governi, in caso di violazione dell'impegno ad adottare politiche di bilancio sostenibili. Affinchè il meccanismo di dissuasione delineato funzioni, è necessario che il fiscal council aiuti il parlamento e l'elettorato a formarsi un'opinione unbiased sulle politiche di bilancio di governo.30 È necessario, in altre parole, infrangere il monopolio governativo dell'informazione sul bilancio pubblico e le politiche di bilancio, a beneficio dei parlamentari e dell'opinione pubblica. Proprio perchè la responsabilità della politica di bilancio governativo dell'informazione sul bilancio pubblico e le politiche bilancio, a beneficio dei cittadini non può rimanere saldamente nel circuito fiduciario parlamento-governo, nessun fiscal councils potrà mai impedire ad un governo, sorretto dalla maggioranza
27Maggiore spesa pubblica e/o minori imposte oggi implicano, ceteris paribis, la necessità di operare
manovre sui conti pubblici.
28Con il termine fiscal framework si intende l'insieme delle istituzioni, delle regole e delle procedure
riguardanti la politica di ciascun paese.
29 L'introduzione di regole (pareggio di bilancio), accompagnata dalla creazione di un guardiano
nazionale, costituisce la soluzione adottata dall'Unione europea per imporre disciplina di bilancio ai singoli stati membri.
