L'UFFICIO PARLAMENTARE DI BILANCIO: ISTITUZIONE, COMPOSIZIONE E FUNZION
3. Primi adempimenti per garantire l'avvio dell'Ufficio parlamentare di bilancio L'istituzione dell'Ufficio parlamentare di bilancio è una delle previsioni più
qualificanti della legge n. 243/2012. Una previsione che sviluppa ed attua una precisa prescrizione contenuta nella riforma costituzionale ( legge Cost. n. 1/2012 ) sul principio del pareggio strutturale di bilancio. Secondo la norma costituzionale il legislatore ordinario deve procedere ad istituire presso le Camere "nel rispetto della relativa automia costituzionale un organismo indipendente al quale attribuire compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubbica e di valutazione dell'osservanza delle regole di bilancio" ( art. 5, comma 1, lettere f ). Come si è detto, si tratta di un'antica ambizione del Parlamento italiano: quello di dotarsi di uno strumento che lo liberi dal vassallaggio informativo rispetto alla Ragioneria generale dello Stato. Ambizione che aveva spinto, negli anni '80 del secolo scorso, alla creazione dei servizi di Bilancio. Si comprende quindi come, nel momento in cui lo sviluppo della normativa europea ha fatto emergere come essenziale, al fine di una piena garanzia del rispetto delle nuove regole fiscali introdotte dal cosidetto Six-
Pack, cristallizzante nel Fiscal compact e ulteriormente sviluppate nel Two-Pack, la
costruzione a livello nazionale di organismi o istituzioni indipendenti in materia di bilancio, la scelta italiana sia stata quella di istituire un simile organismo presso il Parlamento. Una scelta che si è addirittura voluta sigillare nella riforma costituzionale. Il nuovo contesto costituzionale peraltro obiettivamente rafforza la posizione di supremazia tecnica del Governo nel processo decisionale. Forse anche per cercare di "oggettivizzare" questa supremazia, si è inserito in Costituzione l'organo di valutazione indipendente; per introdurre un cambiamento reale negli equilibri esistenti, per fondare il processo di bilancio su un quadro programmativo di sostenibilità di medio termine per quanto possibile certo e attendibile, nei metodi e nelle fonti statistiche.
Anzichè rinviare all'autonomia regolamentare di ciascuna Camera la legge costituzionale ha fatto una scelta diversa: ha previsto l'istituzione dell'organismo come uno dei contenuti ( obbligatori ) della legge organica di attuazione della previsione costituzionale, ma al contempo ha chiarito che quest'ultima si deve muovere nel rispetto dell'autonomia costituzionale di ciascuna Camera. Si prevede così un'oggettiva concorrenza di fonti: legge ordinaria ( ma rinforzata nella sua procedura di approvazione ) e regolamenti parlamentari. Non è una novità, questo che è stato definito intarsio tra legge ordinaria e fonte regolamentare, tanto più in una
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materia, quella della finanza pubblica, che, sin dagli anni '70, ha visto costituirsi procedure e istituti in parte disciplinati dalle leggi e in parte dai regolamenti parlamentari. Tornando a considerare la legge ( rinforzata perchè, per precisa prescrizione costituzionale, approvata con una maggioranza qualificata 96 ), gli artt. da 16 a 19 sono dedicati all'organismo indipendente previsto dall'art. 5, comma 1, lettera f della legge costituzionale. L'Ufficio parlamentare di bilancio ( questa la denominaizione scelta dal legislatore, seguendo un'evidente suggestione del CBO statunitense ) è istituito, secondo l'art. 16, presso le Camere. La disposizione specifica anche che la sede è a Roma ( una precisazione questo certo discutibile ), lo stesso articolo definisce l'organizzazione del medesimo al cui vertice è posto un collegio di tre componenti, affiancato da un Direttore generale. 97
Era questa - quella composizione dell'organo di vertice – una delle questioni più controverse nelle quali nel corso dei lavori preparatori era emersa una chiara differenza di vedute tra Camera e Senato. Nel ciclo di audizioni che ha preceduto il varo da parte della commissione di bilancio della Camera del testo del progetto di legge approvato in aula, sia il rappresentante della Banca d'Italia sia l'Istat sia il responsabile della Commissione europea si erano pronunciati a favore di una soluzione monocratica come quella più adatta, sia da un punto di vista tecnico sia da un punto di vista istituzionale, per guidare quest'organo. Lo stesso dicasi per il rappresentate del Governo ( il sottosegretario al Ministero dell' economia ). La Corte dei conti, che pure fu audita nella persone del suo Presidente, non si pronunciò sulla materia, osservando come la soluzione dovesse essere individuata dalle Camere. Nonostante questa convergente indicazione, il testo predisposto dalla commissione per l'Aula reca la soluzione collegiale. Si è rilevato tra l'altro che, stante le delicate responsabilità dell'organismo ( che potrebbe smentire quel che dice il Governo ) la collegialità potrebbe essere uno strumento per rafforzare l'autorevolezza e l'indipendenza dell'Ufficio, garantendo la presenza di esperti di diversi orientamenti culturali. In proposito sono state citate come positive esperienze, tra le altre, quelle dell'Irlanda e del Portogallo ; tutti Paesi tuttavia nei quali l'organismo indipendente è
96 Occorre notare che questa legge nonostante il suo carattere rinforzato è stata approvata con grande
rapidità e con una procedura sostanzialmente monocamerale. Il Senato infatti, stante l'approssimarsi della scadenza della legislatura, non ha modificato il testo trasmesso dalla Camera ( approvato peraltro dopo poche sedute della commissione e una breve seduta di Assemblea), nonostante i molti rilievi e perplessità della maggiorn parte dei Senatori intervenuti nel dibattito.
97 PATRIZIA MAGARÒ – L'ufficio parlamentare di bilancio, in aspetti della governance economica
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una struttura amministrativa e non incardinato in Parlamenti, come vuole invece la norma costituzionale 98. L'organo di vertice dunque secondo la legge deve essere composto di tre membri. Quale traccia del dibattivo circa l'opportunità di introdurre una figura monocratica, resta la previsione secono la quale ( art. 16, comma 4 ) " il Presidente rappresenta l'Ufficio, convoca il Consiglio e ne stabilisce l'ordine del giorno". Questi tre componenti sono nominati "con decreto adottato di intesa dai Presidenti del Senato e della Camera, nell'ambito di un elenco di dieci soggetti indicati dalle commissioni parlamentari competenti in materia di finanza pubblica a maggiornaza dei due terzi dei rispettivi componenti, secondo le modalità stabilite dai regolamenti parlamentari".
Si è dibattuto circa la opportunità di introdurre nella legge requisiti puntuali per delimitare l'ambito dei soggetti tra i quali scegliere i membri del collegio, indicando anche istituzioni di provenienza degli stessi. Ma alla fine il legislatore si è limitato a dire " i membri del Consiglio sono scelti tra persone di riconosciuta indipendenza e comprovata competenza ed esperienza in materia di economia e di finanza pubblica a livello nazionale e internazionale". La legge si è pronunciata anche sul trattamento economico ( agganciato a quello del Presidente dell'Autorità di garante della concorrenza e del mercato ), ma sembra rinviare, quanto al resto, ai regolamenti parlamentari. 99
L'approvazione di norme regolamentari risulta dunque essere uno fra i primi adempimenti consegnati dalla XVI alla XVII legislatura. Certo, in astratto potrebbe anche ipotizzarsi un'attuazione di queste previsioni della legge rinforzata che prescinda dall'adozione di disposizioni di regolamenti parlamentari ( resa anche più complessa dalla diversa composizione politica delle due assemblee) . Ma la norma della legge costituzionale ( laddove fa un preciso rinvio all'autonomia di ciascuna Camera ) sembrerebbe imporre con chiarezza l'intervento della fonte regolamentare. Più in generale, per dare una compiuta attuazzione alla legge costituzionale e alla legge sarà in ogni caso necessario metter mano ai regolamenti per aggiornare le procedure previste per l'adozione dei di ciascuna Camera ) sembrerebbe imporre con chiarezza l'intervento della fonte regolamentare. Più in generale, per dare una compiuta attuazzione alla legge costituzionale e alla legge sarà in ogni caso
98 LUIGI GIANNITI e CHIARA GORETTI - Prime note sull'Ufficio parlamentare di bilancio, in
rivista giuridica del Mezzogiorno, Fascicolo 1-2, marzo-giugno, 2013.
99 Al riguardo occorre notare come in tutti i Paesi ove l'organismo indipendente è incardinato in
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necessario metter mano ai regolamenti per aggiornare le procedure previste per l'adozione dei documenti di bilancio. Alla luce di queste considerazioni seguire un'interpretazione autoapplicativa della normativa contenuta nella legge rinforzata, seppur astrattamente praticabile, parrebbe sotto ogni profilo contrastare con la volontà del legislatore ( costituzioinale e della legge rinforzata ) che ha voluto in questa materia una concorrenza di fonti, che proprio per il loro essere adottate a maggioranza assoluta ( sia la legge rinforzata sia i regolamenti ) delle due assemblee costituiscono un ulteriore presidio a garanzia dell'indipendenza del nuovo organo. Quale dunque lo spazio che, con riferimento alla procedura di nomina dei membri del Consiglio, le norme dei regolamenti dovranno impedire? Norme che, come avviene per la procedura di bilancio, dovranno essere costruite in modo simmetrico e convergenti dalle due Camere.
Si possono individuare due nodi problematici:
1. Il primo attiene ai criteri di selezione di coloro che possono essere inclusi nell'elenco di dieci soggetti indicati dalle commissioni;
2. Il secondo attiene al modo in cui l'elenco stesso dovrà essere approvato dalle commissioni.
L'obiettivo sia della normativa costituzionale sia di quella contenuta nella legge rinforzata è quello di garantire l'indipendeza ed il profilo tecnico scientifico dei membri del consiglio.100 Proprio questa esigenza aveva spinto Banca d'Italia, ISTAT e Commissione europea ad indicare nella soluzione monocratica la più adatta, per evitare il rischio di una scelta dominata da considerazioni di carattere politico. Questo obiettivo, se condiviso, deve portare ad escludere soluzioni ( che pure si propongono come tecnicamente semplici ) che incentivano una spartizione politica delle cariche. Innanzitutto vi è la questione dell'elenco. Sembrerebbe semplice affidare alla commissione di ciascuna Camera, autonomamente la formazione ( in modo diretto o indiretto ) della metà dell'elenco. Sembrerebbe infatti facile dire, stante la strutura bicamerale e la divisibilità per due del numero dieci, che ciascuna commissione proponga cinque nominativi. Seguendo questa logica parrebbe difficile che i Presidenti delle Camere nell'individuarne tre, non finiscano per sentirsi vincolati a sceglierne almeno uno da ciascuno di due elenchi. Una procedura siffatta
100 ANDREA RAZZA – L'Ufficio parlamentare di bilancio nella nuova governance italiana della
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tradirebbe però lo spirito e anche la lettere della normativa. Il comma 2 dell'art. 16 della legge 243/2012 parla chiaramente di " un elenco di dieci soggetti ". I dieci dunque devono essere voluti e scelti da entrambe le commissioni; non vi sono e non vi devono essere quindi dei candidati del Senato e dei candicati delle Camere. Se
l'elenco è uno, nel nostro sistema bicamerale non si può tuttavia prevedere ( mandando al riguardo una espressa previsione costituzionale ) un voto congiunto
delle commissioni delle Camere. Servono due voti di Camera e Senato; comunque due distinti manifestazioni di volontà delle due commissioni, ma su un unico elenco. Come risolvere quest'apparente antinomia? Sono di ausilio una volta di più le disposizioni dei regolamenti parlamentari in materia di documenti di bilancio. Si prenda ad esempio l'art. 125-bis del Regolamento del Senato. Questa disciplina l'esame del DPEF, un documento sul quale le commissioni e le Aule si pronunciano separatamente, ma sulla base di una comune istruttoria. Il comma 3 di questo articolo dice che prima dell'inizio dell'esame di questo documento la 5° commissione ( del Senato ma corrispondente norma vi è nel Regolamento della Camera ) può "procedere anche congiuntamente con la corrispondente commissione permanente della Camera dei deputati, all'acquisizione di elementi informativi". Per dare attuazione a questa previsione gli Uffici di Presidenza delle due commissioni si riuniscono e concordano un comune programma di audizione.101
Ecco dunque la soluzione: le nuove norme regolamentari potrebbero affidare agli Uffici di Presidenza delle due commissioni integrati dai Gruppi (ma anche alle commissioni stesse) riunitesi congiuntamente la discussione e la definizione dell'unico elenco di dieci, da sottoporre poi ai voti distinti, a maggioranza dei due terzi, di ciascuna commissione. In questa sede congiuntamente potrebbero essere discussi, e con stringenti criteri di pubblicità, i curriculum dei candidati. Veniamo così al secondo (primo nell'elenco che avevamo fatto) nodo problematico: il criterio o i criteri di selezione dei candidati. I regolamenti possono fissare requisiti (ad esempio potrebbe essere opportuno precisare che occorre selezionare economisti, escludendo e garantire comunque una proiezione internazionale dei soggetti selezionati). Si può valutare poi l’opportunità di prevedere forme di pubblicità dei
curriculum stessi, disponendo ad esempio che possono essere selezionati e inclusi
nell'elenco solo coloro che abbiano preventivamente inviato il proprio curriculum e
101 LUIGI GIANNITI e CHIARA GORETTI - Prime note sull'Ufficio parlamentare di bilancio, in
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che questo debba essere pubblicato per tempo sui siti parlamentari. A queste forme di pubblicità preventiva si potrebbe poi valutare la possibilità di affiancare anche strumenti che garantiscano trasparenza al momento stesso di costruzione dell'elenco. Ad esempio rendendo pubblica la discussione nelle commissioni sulla formazione dell'elenco. Rovesciando il tradizionale criterio seguito per prassi che richiede riservatezza ai lavori delle commissioni quando si parla di persone, potrebbero essere ipotizzate disposizioni speciali e di stretta interpretazione che impongano una piena pubblicità ai lavori di queste riunioni congiunte degli Uffici di presidenza ( o delle commissioni ), per rendere così perfettamente trasparente e controllabile dall'opinione pubblica il modo in cui viene definito l'elenco dei dieci candidati.
4. Alcune criticità della riforma costituzionale dell'art. 81 approvata nel 2012