L’impatto dei lavori della Corte dei conti Italiana

In ogni ordinamento democratico è previsto che la gestione delle risorse pubbliche sia sottoposta ad un controllo il cui scopo è quello di “perseguire l’utilizzo appropriato ed efficace dei fondi pubblici, la ricerca di una gestione finanziaria rigorosa, la regolarità dell’azione amministrativa e l’informazione dei poteri pubblici e della popolazione tramite la pubblicazione di relazioni obiettive”. Nell’ordinamento italiano detta funzione fondamentale è attribuita alla Corte dei conti. Nell’architettura costituzionale la Corte è inserita sia tra gli organi di garanzia della legalità e del buon andamento dell’azione amministrativa e di tutela degli equilibri di finanza pubblica (art. 100, secondo comma) sia tra gli organi giurisdizionali (art. 103, terzo comma). Da detta doppia investitura deriva la centralità del ruolo di garanzia della corretta gestione delle pubbliche risorse della Corte dei conti che, nell’esercizio delle funzioni di controllo, è organo neutrale, autonomo ed indipendente sia rispetto al Governo che al Parlamento, e, nell’esercizio delle funzioni giurisdizionali, fa parte a tutti gli effetti dell’ordine giudiziario. La Costituzione definisce la Corte dei conti nell’esercizio delle funzioni di controllo

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“organo ausiliario”, nel senso che coadiuva gli organi titolari di funzioni legislative, di indirizzo e controllo politico, di amministrazione attiva. Ciò significa che la Corte non si sostituisce agli organi investiti di funzioni politiche nel definire gli obiettivi dell’azione amministrativa o censurare le scelte attraverso le quali gli stessi vengono individuati: essa deve valutare l’azione svolta, in un continuo confronto con l’amministrazione controllata, formulare i propri rilievi, indicare le misure che dovrebbero essere adottate, verificare se e come gli organi controllati si sono adeguati alle osservazioni formulate, riferire periodicamente circa i risultati dei propri controlli alle assemblee elettive. Come già analizzato la Corte dei conti attualmente effettua tre diversi tipi di controllo: un controllo preventivo di legittimità sugli atti che, anche in base alla Costituzione, accerta che gli atti dell’esecutivo siano conformi a norme di legge, in particolare a quelle di bilancio. Fino alla riforma n. 20 del 14 gennaio 1994, il controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti era esteso su tutti gli atti della pubblica amministrazione, compresi quelli di scarsa rilevanza; la riforma del sistema dei controlli ha introdotto rilevanti modifiche al sistema anteriormente in vigore, limitando il controllo preventivo di legittimità a una serie circoscritta di atti di Governo e di atti amministrativi di eccezionale rilevanza. È un elenco tassativo di atti che oggi prevede la sottoposizione a controllo preventivo di legittimità:

• provvedimenti emanati a seguito di deliberazioni del Consiglio dei Ministri; atti del Presidente del Consiglio dei Ministri e atti dei Ministri aventi ad oggetto la definizione delle piante organiche, il conferimento di incarichi di funzioni dirigenziali e le direttive generali per l’indirizzo e per lo svolgimento dell’azione amministrativa;

• atti normativi a rilevanza esterna, atti di programmazione comportanti spese ed atti general di norme comunitarie;

• provvedimenti di disposizioni del demanio e del patrimonio immobiliare;

• atti per il cui corso sia stato impartito l’ordine scritto del Ministro;

• atti che il Presidente del Consiglio di Ministri richieda di sottoporre temporaneamente a controllo preventivo di legittimità.

Il controllo preventivo di legittimità, specie se limitato agli atti più importanti, ha ancora un ruolo essenziale di garanzia nell’ordinamento dal momento che impedisce

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che divengano efficaci atti illegittimi il cui successivo annullamento potrebbe non essere sufficiente per eliminare le conseguenze pregiudizievoli già prodotte.195 Ciò si manifesta con maggiore evidenza per quegli atti di Governo a

valenza generale sulla base dei quali viene posta in essere l’attività di gestione, rispetto ai quali, quindi, l’esigenza della conformità alla legge e, in particolare alla Costituzione, è un valore da assicurare in via preventiva e da salvaguardare ad ogni mezzo, compresa l’eventuale censura in via incidentale di costituzionalità. Ulteriore forma di controllo è il controllo successivo sulla gestione delle amministrazioni pubbliche. Secondo quanto previsto dalla l. n. 20/1994, la Sezione di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato verifica la legittimità e regolarità delle gestioni poste in essere dalle amministrazioni statali ed accerta la rispondenza dei risultati conseguiti rispetto agli obiettivi stabiliti dalla legge. Nel contempo analizza i processi di autocorrezione posti in essere dalle amministrazioni controllate, adottati per rimuovere le irregolarità e le disfunzioni fatte emergere dal controllo. A differenza del controllo preventivo di legittimità, l’esito del controllo non consiste nel mancato perfezionamento dell’efficacia di un atto, ma nella predisposi di relazioni e osservazioni destinate alle amministrazioni controllate. Lo scopo del controllo è, infatti, quello di verificare se l’azione amministrativa sia stata economica, efficiente ed efficace ed abbia raggiunto gli obiettivi stabiliti. In caso di giudizio negativo, le amministrazioni dovranno attenersi alle indicazioni del controllore per eliminare i fattori della scarsa efficacia della gestione e migliorare la propria azione. Nell’esercizio del controllo successivo sulla gestione la Corte dei conti non adotta pronunce assimilabili a sentenze, ma deliberazioni contenenti valutazioni, osservazioni, rilievi, suggerimenti per il futuro. In caso di giudizio negativo o di riscontrate patologie e irregolarità gestionali, le amministrazioni devono attenersi alle indicazioni del controllore per eliminare i fattori di scarsa efficacia della gestione e migliorare la propria azione e comunicare allo stesso le misure adottare. Il Ministro competente, su sollecitazioni della Corte, nei casi più gravi può anche disporre la sospensione di somme stanziate (articolo 11, legge n. 15 del 2009). Il fatto che il controllo successivo sulla gestione sia privo di una vera e propria “sanzione” non deve indurre a ritenere che esso non sia efficace, dal momento che è teso a provocare meccanismi di correzione spontanea da parte delle

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amministrazioni controllate. Molto spesso le amministrazioni controllare adottato immediatamente le misure correttive indicate dalla Corte dei conti, subito dopo la formulazione delle osservazioni. Nell’ipotesi in cui le amministrazioni non si attengono alle indicazioni del controllore, potrà sempre scattare la responsabilità politica e dirigenziale fatta valere dalle assemblee elettive. La Corte, infatti, riferisce almeno annualmente al Parlamento e ai Consigli regionali sui risultati dei controlli di gestione. Altro fattore di efficacia del controllo successivo sulla gestione è la sua pubblicità, con la divulgazione dei risultati del controllo ai cittadini e ai media tramite comunicati stampa e pubblicazione sul sito web istituzionale. L’informazione all’opinione pubblica sui risultati del controllo potenzia ne potenzia l’efficacia dal momento che sottopone gli amministratori anche alle direttive dei cittadini amministrati. La Corte riferisce, almeno annualmente, al Parlamento ed ai consigli regionali sull’esito del controllo eseguito, relazioni che vengono anche comunicate alle amministrazioni interessate, alle quali la Corte formula, in qualsiasi altro momento le proprie valutazioni. Ultima forma di controllo esercitata dalla Corte dei conti è il controllo economico/finanziario con funzione referente, a tal proposito la Corte vigila affinché gli enti che gestiscono ingenti quote di risorse pubbliche,196 _si

attengano a parametri di legittimità ed improntino la loro gestione a criteri di efficacia ed economicità. Tuttavia, nel tempo l’aumento del numero degli organismi pubblici, ha determinato l’ampliamento dell’area del controllo della Corte. La legge 21 marzo 1958 n. 259 ha previsto due modalità di controllo:

• quello svolto direttamente dall’apposito ufficio della Corte dei conti (Sezione controllo enti);

• quello svolto da un magistrato della Corte (art.12) che partecipa alle sedute degli organi di amministrazione e revisione dell’ente.

In entrambi i casi il controllo, che sia di legittimità che di merito, è concomitante, cioè si svolge nel corso della gestione dell’ente, e ha per oggetto l’intera gestione finanziaria. La Corte, in caso di accertata irregolarità nella gestione di un ente, può in ogni momento formulare i propri rilievi al Ministro del tesoro e al Ministro competente (art. 8 l. 1985/259). Al termine di ogni esercizio finanziario la Corte dei conti adotta una pronuncia nella quale effettua le proprie valutazioni sulla gestione finanziaria dell’ente controllato. La relazione viene inviata al Parlamento per

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l’esercizio del controllo politico finanziario. La relazione viene anche inviata all’ente controllato nonché ai Ministeri vigilati per far loro adottare i provvedimenti necessari a rimuovere le eventuali irregolarità contabili, amministrative e gestionali riscontrate, nonché per migliorare la gestione.

In conclusione possiamo quindi affermare che: la Corte dei conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. Partecipa, nei casi e nelle forme stabiliti dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito”. (Costituzione della Repubblica italiana, Art. 100, c. 2). A tal proposito, sono diverse le relazioni che vengono emanate dalla Corte dei conti, abbiamo:

• Referti specifici e audizioni;

• Relazioni costo del lavoro pubblico;

• Referti sulla finanza regionale;

• Referti sulla finanza locale;

• Relazioni sulla gestione dei fondi comunitari;

• Referti sugli enti;

• Referti sulla gestione delle amministrazioni dello Stato;

Con riferimento ai referti specifici e alle audizioni: L’ausiliarietà diretta della Corte nei confronti delle Camere è scolpita dall’art. 100, secondo comma ultima alinea, della Costituzione che testualmente sancisce che la Corte “riferisce direttamente alle Camere” sul risultato dei controlli eseguiti, nonché dai regolamenti parlamentari che abilitano le competenti Commissioni a chiedere alla Corte referti ed audizioni. Oltre che con la “parificazione” del rendiconto generale dello Stato e con i diversi referti specifici (relativi, cioè, a particolari materie che, per legge, devono essere oggetto di periodiche indagini), la funzione di “ausilio” al Parlamento della Corte dei conti si svolge attraverso un' attività di assistenza tecnica richiesta dai regolamenti parlamentari. Lo strumento cui si è fatto ricorso più frequentemente è quello delle audizioni . Fra di esse, costituiscono, ormai, consolidata tradizione quelle rese nell’ambito delle decisioni di bilancio.

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4.2. Riflessioni sulla Corte dei conti italiana e sulla marginalizzazione nel