L'UFFICIO PARLAMENTARE DI BILANCIO: ISTITUZIONE, COMPOSIZIONE E FUNZION
1. Considerazioni introduttive e riflessioni sull'Ufficio Parlamentare di Bilancio Il dibattito sull'opportunità di istituire a livello nazionale instituzioni indipendenti per
l'analisi della finanza pubblica, i c.d. fiscal councils, si è recentemente riaccesso con l'emergere della crisi dei debiti sovrani e la necessità di rendere comprensibili e credibili di fronte ai mercati le azioni di politica fiscale adottate dai Governi.68 Tale dibattito si ispira a quello sviluppatosi in materia di politica monetaria sulla capacità delle banche centrali di realizzare gli obiettivi di stabilità dei prezzi, le cui conseguenze portarono a disegnare in molti Paesi istituzioni monetarie indipendenti dai Governi e con il mandato di perseguire obiettivi di inflazione. Certo, a differenza della politica monetaria, le istituzioni indipendenti nella materia della politica fiscale non possono avere un ruolo decisionale, come invece fanno le banche centrali per la politica monetaria. Non si può infatti immaginare la possibilità di sostituire, attraverso l'opera di soggetti tecnici, il ruolo delle istituzioni rappresentative nella decisione di prelievo e di spesa. Secondo la visione più diffusa, i fiscal council possono solo cercare di cambiare gli incentivi (attraverso un'attività informativa) che sono alla base delle decisioni di politica di bilancio. Generalmente i fiscal council producono informazione. Il loro compito primario è quello di colmare un'asimmetria informatica tra decisori (Governo/Parlamento) e stakeholder: siano essi cittadini o i mercati finanziari. Essi mirano dunque a migliorare la qualità della decisione di policy, limitando la possibile miopia di breve periodo e la probabilità di comportamenti opportunistici. In questa prospettiva sono chiamati watchdog. La finalità di tali istituzioni è quella di migliorare le decisioni in materia di finanza
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LUIGI GIANNITI e CHIARA GORETTI - Prime note sull'Ufficio parlamentare di bilancio, in rivista giuridica del Mezzogiorno, Fascicolo 1-2, marzo-giugno, 2013
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pubblica (sotto il profilo della disciplina fiscale, ma non solo), riducendo le asimmetrie informative e aumentando il costo di reputazione dell'adottare cattive politiche. Su questo piano, essi si muovo lungo un difficile crinale, poiché le analisi svolte entrano nel dibattito pubblico delle opzioni di policy e lo modificano. Ma in questo innesto nel rapporto tra eletti ed elettori tali valutazioni non devono essere ( o apparire ) sostitutive o comunque intrusive rispetto a scelte di natura politiche. 69 Le motivazioni che hanno, nel dibattito scientifico, spinto alla riflessione
sul possibile ruolo di questi organismi sono legate alla rilevazione delle cosiddette
policy failures, cioè situazioni di debito crescente e l'adozione di politiche pro-
cicliche. In questo contesto si è innestato inizialmente il dibattito delle regole fiscali e, più in generale, sulle istituzioni che agevolano una migliore sostenibilità della politica di bilancio. Traspare qui in sottofondo, una grande attenzione ai temi della trasparenza delle decisione di bilancio.
Nelle esperienze europee e non, possiamo distinguere due tipi di fiscal councils: quelli che producono informazioni e quelli che elaborano raccomandazioni di policy. Quelli che elaborano raccomandazioni non sono molti. L'esperienza più nota è forse quella svedese. Nasce da esigenze specifiche, in un Paese dove non vi sono rilievi di trasparenza della decisione o asimmetria informativa sulla reale situazione dei conti. L'istituzione di un fiscal council riflette quindi l'esigenza di stimolare un dibattito di policy, per rendere esplicite le conseguenze anche di lungo periodo di opzioni alternative. La sua stessa struttura è definita in modo tale da svolgere al meglio questa funzione, con un ristretto numero di professori e poche unità di staff di formazione economica.
L'organismo olandese (CPB) rientra tra quelli che non fanno raccomandazioni di policy, ma svolge analisi di finanza pubblica per aumentare la credibilità dell'azione politica; ad esempio fa la valutazione dei programmi elettorali dei partiti per limitare l'incentivo a promettere interventi che si potrebbero rilevare non sostenibili per finanze pubbliche. Venendo al caso italiano e alle sue specificità. Sotto questo profilo, è interessante capire perchè in Italia si ritiene utile la costituzione di una istituzione indipendente che svolga analisi di finanza pubblica. Anche qui, senza
69 Di sicura attualità resta quanto affermato da Bastable, nel 1927, secondo il quale " non resta che
ancora sottolineare il fatto che una buona finanza [pubblica] non è realizzabile senza un'intelligente partecipazione dei cittadini. Le norme delle leggi di bilanico sono sì utili a mantenere
l'amministrazione entro i limiti dati, ma una spesa prudente, una fiscalità produttiva ed equa e un giusto equilibrio fra entrate e spese lo si potrà trovare soltanto laddove la responsabilità viene inposta dall'opinione pubblica di una comunità attiva ed illuminata".
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aprire il complesso dibattito circa la desiderabilità o meno dell'azione pubblica, è evidente che la risposta va trovata essenzialmente nella mancanza di disciplina fiscale.70 Da ciò la necessità di avere un controllo sui metodi di previsione, sulla trasposizione dei quadri di programmazione ( dalla PA di contabilità nazionale al bilancio votato dal Parlamento ), ma anche sulla incapacità di rispettare i target che il decisore politico ha scelto ( debiti commerciali, rispiani ex post, emersione del debito) nonché sulla scarsa efficacia delle nostre politiche di settore ( ricerca, ististruzione, ambiente/prevenzione). Un'antica ambizione del Parlamento italiano di costruire al suo interno un servizio del bilancio del Parlamento che consentisse di acquisire le informazioni considerate cruciali per una migliore decisione di finanza pubblica.
La storia italiana ha trovato poi un'accellerazione dall'evoluzione del contesto europeo che richiede, nel c.d. Two Pack , a ciascuno Stato membro di istituire organismi indipendenti per garantire il rispetto delle regole fiscali. A fronte degli impegni assunti dal Governo di rispettare i parametri e salsi, occorre che l'opinione pubblica, i mercati finanziari, siano in grado di valutare se il Paese rispetta i propri impegni prima (quando presenta i propri progetti, es. di bilancio) durante e dopo. In questo modo, le istituzioni europee promuovono quella che nel gergo economico viene chiamata la ownership delle regole, cioè la condivisione del quadro di governance economica che mira a garantire finanze pubbliche sane. Solo con una radicata condivisione delle regole, queste sono efficaci nel limitare la probabilità di decisioni rischiose per la sostenibilità della finanza pubblica, e ownership sta anche nella disponibilità ad accettare un watchdog. Quindi non è l'organismo che crea la ownership, ma il fatto di creare un organismo credibile è sintomo - o dovrebbere essere sintomo - di una condivisione complessiva del sistema delle regole.
Nella logica europea risulta cruciale la funzione di monitoraggio del rispetto delle regole fiscale, azione che può svolgersi su diverse dimensioni:
a) ex ante, al momento della presentazione dei documenti di programmazione, dei progetti di bilancio e delle proposte di settore; durante l'esecuzione del bilancio, per monitorare l'evoluzione dei conti e segnalare eventuali disallineamenti;
b) ex post, per valutare il rispetto soprattutto in caso di saldi complessi ( ad
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esempio il calcolo dello strutturale).
Il monitoraggio ex ante non rappresenta un'attività nuova nell'esperienza italiana, dove dal 1988 è stato designato il ciclo della quantificazione, che prevede la predisposizione della relazione tecnica di ogni provvedimento che dia conto degli effetti finanziari delle nuove disposizioni, verificata dalla Ragioneria generale dello Stato e poi dai servizi del bilancio di Camera e Senato. Procedura in base alla quale si risponde alla domanda: se riduco le aliquote dell'imposta sui redditi e rimodulo le detrazioni di imposta, il gettito rimane uguale? Se cambio i criteri di accesso alle pensioni, di quanto correggo il saldo? Queste analisi, che riflettono una esigenza di comprensione degli effetti di una disposizione su un saldo di riferimento, ora si devono innestare su un quadro molto più ampio, che comprende i tendenziali e le analisi complesse delle regole europee ( ad esempio la valutazione della correzione per il ciclo). È importante quindi che l'attività del nuovo organismo non venga interpretata come quella di un "braccio armato" della Commissione europea, ma come una evoluzione in posititvo del quadro di procedure vigenti che garantisca una piena consapevolezza dell'apparato di regole messo in piedi dalla Ue. In fondo, sin dalla prima introduzione del richiamo alla prudenzialità delle previsioni macroeconomiche nel 2005, con l'introduzione del Codice di condotta, l'evoluzione delle istituzioni ha testimoniato di una sempre maggiore attenzione ai criteri di trasparenza, indipendenza e prudenza delle analisi utilizzate per i conti pubblici, al fine di limitare l'esperienza per alcuni versi comune a tutti i Paesi, che tra il 2000 e il 2005, hanno fatto sovente ricorso ad un uso ottimistico delle previsioni, soprattutto macroeconomiche.71 Al monitoraggio delle regole fiscali, anche per sottosettore, che l'art. 18 della legge assegna appunto, in coerenza con il regolamento europeo, come funzione del nuovo ufficio, si affianca il mandato a effettuare, anche attraverso l'elaborazione di proprie stime, analisi in merito a previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica. Inoltre l'Ufficio dovrà svolgere analisi sulla sostenibilità della finanza pubblica, nonchè valutazioni in merito alla attivazione delle procedure previste nella legge rinforzata in caso di mancato rispetto degli obiettivi programmatici (c.d. meccanismo correttivo) o del verificarsi di eventi eccezionali.
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Per far tutto ciò occorre che il nuovo Ufficio abbia una chiara vocazione all’analisi quantitativa, cioè sappia utilizzare modelli di previsione, sviluppare analisi di settore, confrontarsi a livello domestico e internazionale con organismi che svolgono le medesime funzioni; a tal fine devono disporre di un pieno accesso ai dati (aspetto del resto esplicitamente disciplinato dalle legge). L'Ufficio, per svolgere queste funzioni, deve essere percepito come indipendente e non-partisan, autorevole, credibile. Da qui tutti gli elementi del disegno istituzionale che sono diretti a realizzare questa condizione.
La nascita dell ' Ufficio parlamentare di bilancio è riconducibile alla direttiva 2011/85 UE 72 attraverso la quale gli Stati membri sono stati invitati a introdurre, nei rispettivi ordinamenti, un organismo indipendente con compiti di vigilanza sulla finanza pubblica. Tale proposta si inserisce in un disegno complessivo europeo di risanamento dei bilanci dei paesi membri e di mantenimento di condizioni finanziarie in equilibrio e sostenibili. A garanzia del raggiungimento (e del mantenimento) di questi macro-obiettivi sono previste regole numeriche generali e la contestuale possibilità – poi divenuta obbligo – di istituire tali organismi volti alla sorveglianza degli obiettivi. Se nella direttiva 2011/85 UE l'istituzione di un fiscal council per ciascun Stato membro acquisisce la forma di una raccomandazione, nel più generale insieme delle indicazioni per una sana e corretta gestione delle politiche di bilancio, è solo con il "Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance in seno all'Unione economica e monetaria" che essa diviene un vero e proprio obbligo. Le finalità sono facilmente deducibili: gli organismi indipendenti possono determinare, nel caso di scostamento dalle fiscal rules europee, se non un vero e proprio momento sanzionatorio diretto, sucuramente importanti conseguenze sul piano della reputazione delle autorità di bilancio degli Stati membri.73 In altre parole,
l'indipendenza di tale organo e la presunta veridicità delle valutazioni effettuate sono riconducibili alla c.d. sfera dell'accountability finanziaria di ogni singolo Stato membro, la quale si proietta sia all'interno sia all'esterno ( per esempio verso la
72 La presente direttiva contiene svariati riferimenti all'istituzione di organismi indipendenti di
vigilanza: si vedano per esempio l'art. 4, par. 1: " le previsioni macroeconomiche e di bilancio sono confrontate con le previsioni della Commissione più aggiornate e, se del caso, con quelle di altri organismi indipendenti" e lart. 6, lett. b) " il controllo effettivo e tempestivo dell'osservanza delle regole, basato su un'analisi affidabile e indipendente, eseguita da organismi indipendenti o da organismi dotati di autonomia funzionale rispetto alle autorità di bilancio degli Stati membri"
73 Così il par. 16: " inoltre, l'esperienza politica ha dimostrato che le regole di bilancio numeriche
funzionano effettivamente solo se la mancata osservanza produce conseguenze, anche se si tratta solo di costi sul piano della reputazione " della direttiva 2011/85 UE.
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Commissione europea). A conferma di quanto esposto, il regolamento UE 473/2013 richiede di indicare nei documenti di programmazione finanziaria se le valutazioni sono state prodotte dagli organismi indipendenti ovvero se sono state da quest'ultimi sono validate.74 Appare chiaro allora che l'Unione europea non ha dubbi sull'utilità
degli Indipendent National Fiscal Auditing Boards, al punto di ritenerli necessari. L'importanza assunta da tali organismi nel contesto della governance economica europea si ricava anche dalla recente istituzione di un network che permetta di connettere tutti i fiscal councils degli Stati membri, al fine di fornire una piattaforma per lo scampio di informazioni in aree di interesse comune.75 Non a caso, il Network
of EU Independent Fiscal Institutions (IFIs) si è recentemente espresso in merito a
possibili iniziative volte a rafforzare la struttura finanziaria dell'Unione, tra le quali emerge la necessaria centralità dei fiscal councils nazionali per la promozione di politiche di bilancio orientate alla responsabilità. Tornando all'Upb, la disciplina di dettaglio è contenuta nel capi VII ( art. 16-19) della legge 243 del 2012 “Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione”. Esso è caraterizzato dai requisiti della indipendenza e della autonomia di giudizio e valutazione. Si compone di un Consiglio di tre membri, nominati d'intesa dai Presidenti delle due Camere e scelti all'interno di un elenco di dieci soggetti dalle Commissioni parlamentari competenti in materia di finanza pubblica. I membri del Consiglio durano in carica sei anni e non possono essere confermati. Che sia organismo indipendente, ma incardinato nel circuito parlamentare lo si ricava non solo dal dato letterale, ma dalla previsione che il personale dipendente si compone anche del personale distaccato proveniente dalle amministrazioni di Camera e Senato fuori ruolo e dalla possibilità di usufruire di locali e risorse strumentali messe a disposizione delle Camere, d'intesa tra loro. Per quanto concerne le funzioni attribuite all'Ufficio parlamentare di bilancio esse hanno natura interlocutoria, conoscitiva e consultiva. Nel documento che individua il programma annuale delle attività svolte nell'anno “n” si afferma che il compito principale dell'organismo è quello di contribuire alla sostenibilità della finanza
74 Il par. 17 del regolamento (ue) n. 473/2013 afferma che il monitoraggio del rispetto delle regole di
bilancio numeriche specifiche per paese debba essere supportato a livello nazionale da organismi indipendenti o da organismi dotati di autonomia funzionale. La disciplina di dettaglio è rinvenibile all'art. 5 del presente regolamento "Enti indipendenti che monitorano l'osservanza delle regole di bilancio", in cui sono elencate tutte le funzioni attribuite a tali enti.
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pubblica del Paese, garantendo trasparenza e affidabilità dei conti pubblici. In questa prospettiva l’azione dell'Upb è caratterizzata dal rafforzamento delle linee di analisi e valutazione in tema di previsioni macroeconomiche, di finanza pubblica e degli impatti dei provvedimenti legislativi di maggior rilievo; altroché dal potenziamento del ruolo dell'organismo in funzione di una maggiore trasparenza dei conti pubblici, anche attraverso un affidamento delle modalità di comunicazione verso l'opinione pubblica e la messa a regime della struttura organizzativa dell'Ufficio. L'organismo si esprime attraverso specifici atti: esso elabora rapporti semestrali aventi a oggetto le valutazioni e le previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica del Governo, nonchè sul rispetto delle regole di bilancio nazionali ed europee; elabora note trimestrali sulla congiuntura economica nelle quali fornisce un'analisi sull'andamento del ciclo economico italiano e internazionale, e infine, elabora i c.d. focus tematici, ossia brevi note sulle principali questioni oggetto del dibattito economico. Sulla vincolatività dei pareri e delle stime predisposte dall'Ufficio parlamentare si è detto in precedenza, tuttavia è prevista la possibilità per le Camere di interrograre il Governo nel caso di "valutazioni significativamente divergenti" rispetto a quelle elaborate dall'Upb .76 L'Ufficio parlamentare di bilancio nasce essenzialmente come
organismo deputato a fornire al Parlamento il più alto grado di informazione e conoscenza in materia di decisioni economiche. È la pirma volta che nel nostro Paese si istituisce un organismo in grado di fornire informazioni tecniche alle Camere diverso dalla Ragioneria generale dello Stato, e questa non è cosa da poco. Proprio le regole della nuova governance economica europea affidano alle assemblee una rinnovata centralità nella sola funzione di controllo della decisione di bilancio, la quale si esprime nella piena garanzia delle esigenze di rigore, trasparenza, efficacia e nell'esercizio della funzione di controllo. La diversa posizione dei Parlamenti rappresenta un'inversione di tendenza, di cui l'Ufficio parlamentare di bilancio pare rappresentare una condizione necessaria. In altre parole, solo l'informazione fornita da un organismo tecnico e indipendente sarà in grado di dotare le Camere degli strumenti necessari alla decisione.77 Pertanto non più decisioni fondate univocamente su dati forniti dalla Ragioneria dello Stato e dal Governo, ma su valutazioni e analisi svolte da un fiscal council. Ciononostante, l'esame della prassi dell'Ufficio
76 Il Governo può scegliere se conformare o meno le proprie valutazioni a quelle elaborate dall'ufficio
parlamentare di bilancio, motivando in entrambi i casi (art. 18, comma 3, legge 243/2012).
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parlamentare di bilancio consegna dati contradditori: da una parte il mancato adeguamento dei regolamenti parlamentari al neo-istituito organismo e dall'altra la consultazione frequente dell'Ufficio da parte delle Camere, attraverso lo strumento delle audizioni. A partire dal 24 settembre 2014, infatti, l'Ufficio parlamentare di bilancio è stato udito 26 volte. Le questioni principali sulle quali è intervenuto l'Upb sono eterogenee. Nello specifico l'organo indipendente è stato udito in merito agli aggiornamenti del Documento di economia e finanza ( e sulle variazioni di quest'ultimo ) due volte nel 201478, due volte nel 2015, due volte nel 201679 e una volta nel 2017.80 È stato, inoltre, audito in merito ai documenti di bilancio una volta
nel 2014 ( documenti di bilancio per il triennio 2015-2017) , una nel corso dell'anno 2015, specificamente sul disegno di legge di stabilità 2016, una volta nel 2016 nell'ambito dell'indagine conoscitiva sul contenuto della nuova legge di bilancio e sull'equilibrio di bilancio delle regioni e degli enti locali. Due audizioni hanno riguardato le prospettive di riforma degli strumenti di bilancio: l'audizione del 14 luglio 2015 e l'audizione del 15 marzo 2016.81 Le restanti audizioni hanno riguardato
la materia tributaria: così l'audizione del 22 gennaio 2015 sulle tendenze dell'autonomia tributaria degli enti territoriale; la materia fiscale generale: così l'audizione del 12 maggio 2015 sugli strumenti finanziari derivati; la nota audizione audizione del 16 giugno 2015 sulla relazione del Governo al Parlamento sulla tendenza della Corte Costituzionale in materia pensionistica; l'audizione del 21 luglio 2015 sullo schema di decreto legislativo in materia di evasione fiscale e di erosione fiscale; l'audizione del 17 settembre 2015 in merito alla detrazione fiscale delle spese per interventi di recupero del patrimonio edilizio e riqualificazione energetica; l'audizione del 24 novembre 2016 riguardante fabbisogno e capacità fiscali standard degli enti locali e criteri di riparto di risorse; l'audizione informale del 15 marzo 2017 sul DDL n. 2526 " Misure in materia fiscale per la concorrenza nell'economia digitale" e l'audizione del 28 settembre 2017 riguardante la procedura di calcolo e di
78 Precisamente il 13 ottobre 2014 in merito alla Nota di aggiornamento del Documento di economia e
finanza del 2014 dalle Commissioni riunite V della Camera dei Deputati e quinta del Senato della Repubblica e, il 30 ottobre 2014 in merito alla Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza 2014, sempre presso le Commissioni riunite di Camera e Senato.
79 Audizione sul DEF del 19 aprile 2016 e, il 3 ottobre 2016 in merito alla Nota di aggiornamento del
Documento di economia e finanza del 2016 presso le Commisioni riunite di Camera e Senato.
80 Audizione sul DEF del 19 aprile 2017.
81 Rispettivamente la prima in ordine di menzione ha avuto a oggetto le prospettice di riforma degli
strumenti e delle procedure di bilancio e la seconda invece la riforma della struttura di bilancio e rafforzamento del bilancio di cassa.
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stima delle capacità fiscali relative al 2018 per i Comuni delle Regioni a statuto ordinario. Esula dalle precedenti categorie l'audizione del 25 febbraio 2015 sul Piano di investimenti per l'Europa e della proposta di regolamento relativo al Fondo europeo per gli investimenti strategici.82 Vero è che la portata sostanziale dell'Ufficio