Alcune criticità della riforma costituzionale dell'art 81 approvata nel 2012 Una prima criticità alla formulazione dell'art 5 della legge cost n 1/2012 appare

evidente nella mancanza di un rinvio al contenuto della legge di bilancio, alle norme fondamentali e ai criteri volti ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibiltà del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni.102 Elementi e criteri che devono essere stabiliti con legge costituzionale, così come il nuovo testo dell'art. 81 sancisce all'ultimo comma. In termini amministrativistici il testo dell'art. 5, comma 4, si potrebbe dire viziato per mancanza di motivazione: invece di recepire ( e attuare ) il dettato dell'art. 81 con legge costituzionale, opera un ulteriore rinvio – questa volte nei confronti di una legge rinforzata e senza chiarire un confine - stabilendo che le "Camere secondo modalità stabilite dai rispettivi rappresentanti, esercitano la funzione di controllo sulla finanza pubblica con particolare riferimento all'equilibrio tra entrate e spese nonché alla qualità e all'efficacia della spesa delle pubbliche amministrazioni. La legge rinforzata perde così i contenuti della legge di bilancio e della legge finanziaria attuale e con un'operazione "a sacco" , di discutibile expertise tecnico-giuridico contabile, dà vita alla c.d. legge rinforzata di bilancio. Quando nell'agosto 2011 si avviò l'iter della riforma costituzionale dell'art. 81 sembrava essere venuto il tempo di svecchiare le prassi tecnocratiche dell'ambiente. Se è vero che le asimmetrie finanziarie delle verie aree d'Europa non sembrano destinate a salvarsi solo con il rigore di bilancio, una

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certa urgenza nel decidere in materia di bilancio può essere certamente ricondotta a quella "necessità di annuncio" nei confronti dell'Unione europea di adozione di misure in campo economico. Già nel 2007 era stata proposta con il Ministro Padoa Schioppa l'unificazione dei Servizi di bilancio ed erano stati predisposti dei fondi a tal scopo, perchè si immaginava che in quella fase sarebbe stato possibile creare le c.d. "previsioni di consenso": il Governo avrebbe fatto le sue previsioni, le quali sarebbero state recepite da un organismo indipendente assieme a quelle dell'OCSE e dell'FMI per poi produrre una previsione frutto di un ragionamento mediato, di confronto e non di un sistema macroeconomico econometrico autonomo . Tutto ciò poteva realizzarsi a Costituzione costante, se non si fossero incontrate antiche resistenze risalenti agli anni '70: quando fu varata la legge n. 468/1978 nel testo Senato, relatore un teorico della programmazione come Sirio Lombardini, si inseriva un articolo intitolato "Commissione tecnica per la spesa pubblica ". Ma una volta approdato il testo in Aula, l'allora Ministro del bilancio Tommaso Morlino evidenziò le criticità della norma, a suo avviso mal scritta e soprattuto invasiva dei poteri della Ragioneria dello Stato. La creazione della Commissione sarà così rinviata al 1981 ,a dal punto di vista dei risultati contribuirà ben poco a cambiare le procedure di costituzione del bilancio, la sua trasparenza. Ecco quindi che l'istituzione oggi di un Ufficio parlamentare di bilancio sulla base delle norme del 2012 evidenzia diverse criticità: solo se caricata di responsabilità una gestione così condivisa potrebbe avere davvero quella funzione di rottura del monopolio informativo del Governo sul bilancio.

All'articolo 18 della legge 243/2012 tra le funzioni dell'Ufficio parlamentare di bilancio rientra l'elaborazione di proprie stime, l'effettuazione di analisi, verifiche e valutazioni in merito a previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica. Quando si parla di verifiche appare evidente la riproduzione dell'attività di documentazione di qualità attualmente in capo ai Servizi del bilancio operanti oggi in Parlamento sulla base dei dati che arrivano dal Governo. Dove è dunque la differenza qualitativa tra il nuovo organismo indipendente e quello che poteva essere una funzione già impiantata nelle norme vigenti? Un Ufficio indipendente dovrebbe poter aver accesso a tutti i dati a disposizione della Ragioneria indipendente dello Stato, poterli rielaborare con tutte le analisi e le ipotesi che ritenga necessarie ( si pensi ad esempio al ricalcolo dell'elasticità marginale del fisco o di quella dei consumi ) e alla fine produrre una valutazione, una forchetta all'interno della quale esprimere

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autonomamente il suo giudizio. La funzione dell'antica Commissione tecnica per la spesa pubblica del 1981 era invece piuttosto un'azione di moral suasion, mentre un'Autorità indipendente dovrebbe oggi poter decidere in propria autonomia, assumendosi le responsabilità delle proprie scelte. L'auspicio per il futuro è quello allora di superare una situazione in cui il centro si muove con il massimo di poteri e responsabilità rispetto al prelievo e ai vincoli comunitari e il minimo di informazione e controlli sul resto, mentre Regioni ed Enti locali sono allo stesso tempo titolari di importanti poteri di spesa e largamente irresponsabili del loro operato. Solo così si potrà muovere il primo passo verso la nuova " democrazia di bilancio ". 103

E la storia della finanza pubblica italiana non potrà essere letta come un'elusione permanente della regola del pareggio di bilancio.

5. Ufficio parlamentare di bilancio: nuova istituzione "presso il parlamento". Alla luce della normativa europea che prevede l'individuazione di un organismo indipendente in grado di fornire stime affidabili di finanza pubblica, il legislatore nazionale tra la possibilità di incrementare le funzioni degli organismi esistenti o l'alternativa di istituirne uno ex novo ha previsto quindi "l'istituzione presso le Camere,104 nel rispetto della relativa autonomia costituzionale, di un organismo indipendente al quale attribuire compiti di analisi e verifica degli andamenti della finanza pubblica e di valutazione dell'osservanza delle regole di bilancio ( art 5, comma 1, lettera f della legge costituzionale 1/2012 ). La definizione degli aspetti organizzativi e funzionali del nuovo orgnismo rappresenta uno dei compiti principali della legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, che secondo il nuovo testo dell'art. 81, comma sesto, deve stabilire "il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale", ovvero la legge rinforzata di contabilità pubblica a contenuto costituzionale vincolato. La singolarità della scelta si rileva in primo luogo nella fonte normativa

103 _{ANDREA RAZZA – L'Ufficio parlamentare di bilancio nella nuova governance italiana della}

finanza pubblica, in rivista giuridica del Mezzogiorno (ISSN 1120-9542), fascicolo 4, dicembre 2013.

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contenente la disciplina attuativa dell'istituto, disposta agli artt. 16-19 della legge rinforzata 243/2012 : una fonte subcostituzionale che si conforma alla modalità di scelta legislativa di introduzione del principio di pareggio in Italia mediante riforma costituzionale, secondo un modello non imposto a livello europeo, ma scelto dal legislatore nazionale in una logica prevalentemente politica.

In secondo luogo la disposizione istituisce e disciplina l'Ufficio parlamentare di bilancio con sede "presso" le Camere, collocandolo, quindi in ambito parlamentare, a differenza della maggior parte degli altri organismi similari che hanno quasi tutti trovato collocazione in ambito governativo o presso altra istituzione.

Tale assetto pare richiamare e porsi in linea con l'istituzione dei servizi di bilancio di Camera e Senato, istituiti a seguito delle novità introdotte nella disciplina di bilancio e della contabilità generale dello Stato dalla legge 23 agosto 1988 n. 362, che presupponeva l'istituzione di organizzazioni in grado di analizzare le relazioni tecniche di accompagnamento alle leggi di spesa, ed a cui sono seguite le connesse modifiche dei regolamenti parlamentari. A tal proposito bisogna inoltre ricordare le tre differenti posizioni che hanno animato il dibattito che ha condotto alla creazione dei servizi di bilancio:

1. per una parte si riteneva opportuno affidare questa funzione alla Corte dei conti;

2. par altra parte si riteneva auspicabile seguire il modello del Congressional

budget office (CBO) statunitense creando una struttura bicamerale in grado

di fare delle "contro quantificazioni";

3. infine, per altra parte si riteneva necessario creare due distinte strutture per la verifica della quantificazione degli oneri elaborata dal Governo.

Le tre impostazioni non si differenziavano molto da un punto di vista funzionale, ma solo in merito al modello da seguire; pertanto è possibile rilevare come, già prima delle recenti indicazioni europee dettate dalla grave situazione di crisi economica, il legislatore italiano, comprendendo la necessità di un'analisi preventiva dei principali documenti economici, avesse già tentato di creare un organismo con funzioni e ruolo parzialmente analoghi a quello del fiscal councils.

Purtroppo, l'esperienza dei servizi di bilancio, nonostante l'elevato grado di preparazione del personale, non ha contribuito in modo significativo ad indirizzare le dinamiche del ciclo di bilancio, vista la mancata previsione nei regolamenti

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parlamentari di un adeguato rilievo procedimentale da attribuire alle informazioni da queste fornite. Tale scelta, benchè giustificata dalla cautela nell'introdurre "innovazioni troppo marcate in un area di riserva costituzionale nella quale era discutibile, se e in che misura, inserire una consulenza specialistica prodotta da organismi burocratici"105 si è rilevata fallace, determinando una sostanziale frustrazione dei risultati dell'attività di verifica e analisi posta in essere dai servizi di bilancio, di cui però pare opportuno rilevare l'importanza quali percursori dell'odierno UPB di stampo europeo. Difatti la crisi economico finanziaria ha mostrato la necessità "di tenere conto" delle verifiche preventive proprio al fine di garantire la tenuta dei conti pubblici e la normativa europea ha risposto all'emergenza, disponendo l'istituzionalizzazione delle funzioni di analisi e verifica delgi andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell'osservanza delle regole di bilancio. Senz'altro la spinta europea è stata determinante anche da un punto di vista temporale, come indicato proprio dal Consiglio europeo, che nelle proprie Raccomandazioni per l'Italia aveva sottolineato la necessità di "garantire l'indipendeza e la piena operatività dell'Ufficio parlamentare di bilancio il prima possibile ed entro settembre 2014, in tempo per la valutazione del Documento programmatico di bilancio 2015".

6. La modifica dei regolamenti parlamentari e l'attuazione del protocollo