Il Piano Economico-Finanziario della GEAL

UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI PISA

Facoltà di Economia

Corso di laurea specialistica in

Strategia, Management e Controllo

Tesi di Laurea

IL PIANO ECONOMICO-FINANZIARIO

DELLA GEAL

La normativa tariffaria e la pianificazione economico-finanziaria

nel settore idrico applicate ad un caso aziendale

RELATORE

Prof.ssa Lucia TALARICO

Candidato

Jessica GAROSI

I

INDICE DEI CONTENUTI

 INTRODUZIONE pag. 1

 I SOGGETTI DEL SERVIZIO IDRICO INTEGRATO

 La GEAL pag. 2

 L’AEEGSI pag. 5

 L’AIT pag. 6

 La regolazione multilivello pag. 7

 L’EVOLUZIONE DEL SERVIZIO IDRICO INTEGRATO

 L’avvento del Servizio Idrico Integrato pag. 9

 L’evoluzione del corpo normativo pag. 10

 Le attività del Servizio Idrico Integrato pag. 14

 Lo stato di attuazione del Servizio Idrico Integrato pag. 15

 Il finanziamento del Servizio Idrico Integrato pag. 18

 I METODI TARIFFARI

 Il Metodo Normalizzato pag. 22

 Il Metodo CIPE pag. 22

 I metodi tariffari transitori pag. 23

 Il Metodo Tariffario Idrico pag. 23

 DELIBERA AEEGSI 664/2015/R/IDR

 Introduzione pag. 25

 Definizione dei costi ammessi al riconoscimento tariffario pag. 26

 Definizione delle tariffe pag. 27

 Gli atti della programmazione pag. 29

 Calcolo del moltiplicatore tariffario pag. 32

 Gli schemi regolatori: determinazione e differenze pag. 34

 I corrispettivi all’utenza pag. 38

 IL PROGRAMMA DEGLI INTERVENTI DELLA GEAL

 Introduzione pag. 42

II

 Gli interventi pag. 46

 Il cronoprogramma pag. 47

 Gli scostamenti pag. 55

 La provenienza dei contributi pag. 56

 La distribuzione per cespiti pag. 57

 La distribuzione nel tempo pag. 59

 La sostenibilità del programma pag. 61

 PIANO ECONOMICO FINANZIARIO DELLA GEAL

 Introduzione pag. 62

 Lo schema regolatorio pag. 64

 Il Piano Tariffario: la componente Capex pag. 66

 Il Piano Tariffario: la componente FoNI pag. 71

 Il Piano Tariffario: la componente Opex pag. 76

 Il Piano Tariffario: la componente ERC pag. 81

 Il Piano Tariffario: la componente RC pag. 85

 Il Piano Tariffario: il Vincolo ai Ricavi del Gestore pag. 93  Il Piano Tariffario: il denominatore per moltiplicatore tariffario pag. 100  Il Piano Tariffario: il moltiplicatore tariffario pag. 114

 Il Conto Economico pag. 120

 Lo Stato Patrimoniale pag. 127

 Il Rendiconto Finanziario pag. 130

 Il Tasso Interno di Rendimento pag. 138

 LA BANCABILITÀ DEL PIANO ECONOMICO FINANZIARIO

 Il concetto di bancabilità pag. 141

 La bancabilità dei precedenti piani economico-finanziari pag. 142  La configurazione degli investimenti e del finanziamento senior pag. 143

 Le relazioni fra i flussi di cassa pag. 144

 Gli indici finanziari per la bancabilità pag. 145

 Conclusioni sulla bancabilità dell’attuale piano pag. 152

1

INTRODUZIONE

Il settore dei servizi idrici si trova attualmente ad affrontare una rivoluzione nelle sue modalità organizzative. Alla base di questi cambiamenti vi è la necessità di integrare all’interno dei territori le attività di acquedotto, fognatura e depurazione, al fine di rag-giungere una maggiore efficienza gestionale e di conseguenza conseguire benefici eco-nomici, sociali ed ambientali.

Gli ultimi decenni hanno così visto lo sviluppo dei sistemi di Servizio Idrico Integrato (SII), i quali hanno lo scopo di riunire le tre diverse attività sotto il controllo del medesimo gestore.

Questa rivoluzione non ha avuto un carattere spontaneo, ma è stata originata dalla chiara volontà politica di perseguire i principi dell’unicità a livello delle attività e a livello della gestione territoriale. Seguendo questa prospettiva, sono stati istituiti una pluralità di enti regolatori con autorità sul settore, accompagnati dalla creazione di un complesso corpo normativo volto ad implementare il nuovo modello organizzativo.

In Italia, i sistemi di Servizio Idrico Integrato sono stati introdotti a partire dagli anni novanta e la loro adozione si è progressivamente espansa fino a costituire la principale modalità di gestione nel settore, destinata eventualmente ad essere implementata su tutto il territorio nazionale.

Per le aziende affidatarie della gestione del servizio, una delle conseguenze della regola-mentazione è l’obbligo di redigere un piano volto ad esporre la pianificazione delle tariffe, dei finanziamenti, degli investimenti e dei risultati economico-finanziari relativi al pe-riodo di durata della concessione, in modo tale da verificarne l’adeguatezza.

Nel territorio lucchese, l’ente affidatario della gestione del Servizio Idrico Integrato è la società mista GEAL s.p.a., attiva dal 1995.

Il presente testo si propone di esplorare le caratteristiche del Servizio Idrico Integrato, di delineare la situazione normativa concernente la redazione dei piani economico-finanziari delle società affidatarie, di esporre e commentare la procedura di formazione del piano economico-finanziario della società GEAL s.p.a. e di discuterne la fattibilità.

2

I SOGGETTI

DEL SERVIZIO IDRICO INTEGRATO

I soggetti coinvolti nell’attuazione di un sistema di Servizio Idrico Integrato sono gli enti affidatari della gestione del servizio e le autorità di regolamentazione del settore.

La GEAL s.p.a.

La GEAL (Gestione Esercizio Acquedotti Lucchesi) è una società per azioni costituita nel marzo del 1993 allo scopo di operare il servizio idrico nel bacino di Lucca, in qualità di co-gestore dell’Ambito Territoriale Ottimale 1 – Toscana Nord, riunendo fra le proprie competenze le attività di acquedotto, fognatura e depurazione. Date la relativa disponibi-lità di risorsa idrica rispetto ad altri territori e la sua eccedenza rispetto alle esigenze dei cittadini lucchesi, la GEAL svolge anche attività di fornitura dell’acqua verso le province di Pisa e Livorno.

La società è divenuta operativa nel novembre del 1995 a seguito di una convenzione sti-pulata con il Comune di Lucca concernente la gestione del Servizio Idrico Integrato. L’af-fidamento era stato precedentemente deliberato del Consiglio Comunale nel mese di lu-glio dello stesso anno.

La convenzione di gestione è stata successivamente rinnovata ed aggiornata nel rispetto del nuovo protocollo d’intesa con l’Autorità Idrica toscana. La presente versione dell’ac-cordo resterà valida fino alla sua scadenza naturale al termine dell’anno 2025.

In aggiunta alle attività cardine del Servizio Idrico Integrato, la società si occupa di svol-gere attività idriche accessorie da esso esplicitamente escluse e detiene le summenzionate posizioni contrattuali che regolamentano la fornitura dell’acqua all’ingrosso ai gestori degli ambiti territoriali adiacenti.

Attualmente la GEAL, attraverso il Servizio Idrico Integrato, serve una popolazione resi-dente di circa 90'000 persone, sebbene queste non siano interamente collegate alla prin-cipale rete idrico-fognaria.

Per quanto riguarda la composizione della compagine societaria della GEAL, essa è sud-divisa in due grandi gruppi, uno di natura pubblica e l’altro di natura privata.

3

Con il 52% del pacchetto azionario, il socio maggioritario è la Lucca Holding s.p.a., una struttura organizzativa interamente controllata dal Comune di Lucca, la cui funzione è quella di gestire le partecipazioni finanziare dell’ente, in particolare quelle legate all’ero-gazione dei servizi pubblici locali. Gli interessi di questo azionista sono prevalentemente collegati al mantenimento del benessere della comunità, poiché l’acqua è un servizio di interesse economico generale che, in quanto tale, uno stato moderno dovrebbe essere in grado di fornire a tutti i propri cittadini a condizioni economicamente accessibili e quali-tativamente soddisfacenti.

A seguito di recenti disinvestimenti da parte degli azionisti di minoranza, il restante 48% delle azioni si è riunito sotto il controllo del secondo azionista in termini di quota parte-cipativa, la CREA Gestioni s.r.l., a sua volta controllata dalla ACEA s.p.a., una multiuti-lity attiva nel settore dell’acqua, dell’energia e dell’ambiente. A differenza del socio pub-blico, questo azionista è prevalentemente interessato al ritorno economico dell’attività imprenditoriale.

Figura 1.1 – La compagine azionaria della GEAL s.p.a.

Fonte: rielaborazione personale di dati aziendali.

Data l’estensione del territorio coperto (limitata ad un singolo comune) e dato il volume di affari risultate dall’ultimo bilancio, valutando entrambi gli aspetti sia in termini assoluti che in termini di confronto rispetto alle altre aziende toscane operanti nel settore, la GEAL è da considerarsi un’azienda di medie dimensioni e la più piccola dell’ambito territoriale ottimale toscano.

SOCIO PUBBLICO Comune di Lucca

Lucca Holding s.p.a.

100% 52% CREA s.r.l. 48% GEAL s.p.a. SOCIO PRIVATO ACEA s.p.a. 100%

4

Proprio sotto la categoria di medie dimensioni è classificabile secondo la definizione di micro, piccole e medie imprese fornita dalla Commissione Europea, per cui si conside-rano medie le imprese con:

a) Un numero di dipendenti compreso fra 50 e 250;

b) Un fatturato compreso fra i 10 e 50 milioni a euro o un totale di bilancio compreso fra i 10 e 43 milioni di euro;

Nell’anno 2015 la GEAL impiegava 66 dipendenti e presentava un fatturato pari a circa 16 milioni di euro e un totale di bilancio pari a circa 36 milioni di euro, rispettando così entrambe le condizioni (di cui la seconda sia in luogo dell’ammontare del fatturato che del totale di bilancio).

A seguito una sintesi dei dati economico-finanziari e del prospetto relativo alla forza la-voro provenienti dal bilancio relativo all’esercizio del 2015:

Sintesi dello Stato Patrimoniale (Bilancio 2015)

Attivo Passivo

CREDITI VERSO SOCI 0 PATRIMONIO NETTO 11.742.576 IMMOBILIZZAZIONI 25.643.446 FONDI PER RISCHI E ONERI 174.465 ATTIVO CIRCOLANTE 10.699.974 TRATT.DI FINE RAPPORTO LAVORO 551.660 RATEI E RISCONTI 120.437 DEBITI 18.772.830 RATEI E RISCONTI 5.222.326

TOTALE ATTIVO 36.463.857 TOTALE PASSIVO 36.463.857

Sintesi del Conto Economico (Bilancio 2015)

A) VALORE DELLA PRODUZIONE 19.108.096 B) COSTI DELLA PRUDUZIONE 15.678.999 A-B) DIFFERENZA TRA VALORE E COSTI DELLA PROD. 3.429.097

C) PROVENTI E ONERI FINANZIARI -72.747 D) RETTIFICHE DI VALORE DI ATTIVITA’ FINANZIARIE 0 E) PROVENTI E ONERI STRAORDINARI 10.546 A-B+C+D+E) RISULTATO PRIMA DELLE IMPOSTE 3.366.896

IMPOSTE -1.132.912

5

Sintesi del prospetto della forza lavoro (Bilancio 2015)

Categoria Dirigenti Impiegati Operai Totale

Numero 3 39 24 66

L’AEEGSI

La AEEGSI (Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico) è l’organismo na-zionale che ha il compito di tutelare gli interessi dei consumatori per quanto concerne la fornitura dei servizi di utilità pubblica per il settore dell’energia elettrica, del gas e dell’ac-qua.

L’ente nasce sotto il nome di AEEG (Autorità per l’energia elettrica e il gas) a seguito dell’approvazione della legge 481 del 1995, in cui nel primo articolo viene ad esso affi-dato il compito di promuovere:

a) La concorrenza e l’efficienza nei settori sotto il proprio controllo; b) La qualità dei servizi;

c) L’economicità e redditività dei servizi;

d) L’accessibilità dei servizi in modo omogeneo.

I punti b) e d) sono connessi alla natura pubblica del servizio idrico in quanto diritto umano del cittadino legato alla sua sopravvivenza. Il punto c) è connesso alla necessità di gestire un’attività imprenditoriale in maniera efficiente e sostenibile, con il consegui-mento di un livello di ricavi adeguato alla copertura dei costi. Il punto a) è connesso ad entrambi gli aspetti, in quanto, dal punto di vista dell’efficienza economica, in un regime di concorrenza il punto di incontro fra la curva di domanda e la curva dell’offerta massi-mizza il surplus totale dei consumatori e dei produttori, e in quanto, dal punto di vista sociale, l’intero surplus originato viene assorbito dai consumatori a scapito dei produttori, poiché i prezzi si livellano al minimo praticabile.

Il testo dell’articolo indica come strumento da utilizzare per raggiungere i suddetti scopi la definizione di un sistema tariffario certo, trasparente e basato su criteri predefiniti. Tale sistema tariffario deve inoltre armonizzare gli obbiettivi economico-finanziari delle im-prese che forniscono il servizio con gli interessi generali della popolazione, economici e non. Fin dall’incorporamento delle competenze in materia idrica sotto la sua autorità, l’AEEGSI ha quindi provveduto ad emanare con regolarità delibere relative alla determi-nazione dei metodi tariffari.

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Nel 1997 l’ente è divenuto operativo, senza però infatti ancora detenere alcun tipo di potere nella sfera del settore idrico. Solo con l’articolo 19 Decreto Legge 201/2011, anche detto decreto ‘Salva Italia’, l’autorità ha accolto tra le proprie competenze la regolazione e la vigilanza del sistema idrico, vedendosi successivamente rinominata AEEGSI. L’ente è un organo collegiale composto un presidente e da quattro membri nominati dal Presidente della Repubblica, i quali operano in autonomia rispetto agli indirizzi degli or-gani dello Stato italiano e dell’Unione Europea.1

L’AIT

L’AIT (Autorità Idrica Toscana) è un ente pubblico istituito con l’articolo 3 della Legge Regionale Toscana 69/2011 in qualità di Ente di Governo d’Ambito (EGA), una partico-lare categoria di autorità regolatrice locale che ogni Ambito Territoriale Ottimale è stato chiamato ad individuare.

Le sue funzioni, attribuite dall’articolo 4 della stessa legge, riguardano la programma-zione, l’organizzazione e il controllo sull’attività di gestione del Servizio Idrico Integrato all’interno della regione, a partire dall’affidamento del servizio ad una determinata azienda.

Gli organi decisionali dell’ente consistono in un’Assemblea dei sindaci e in un Direttore Generale, affiancati da un Consiglio Direttivo con funzioni consultive e di controllo e un Revisore Unico dei Conti.

La giurisdizione dell’AIT è ulteriormente ripartita in sei sub-ambiti territoriali ottimali (Toscana Nord, Basso Valdarno, Medio Valdarno, Alto Valdarno, Toscana Costa e Om-brone) a cui corrispondono delle Conferenze Territoriali, i cui sindaci hanno compiti pro-positivi in merito al Piano d’Ambito per la pianificazione del servizio idrico nel territorio toscano. 2

Attualmente vige un protocollo di intesa tra AIT, GEAL e Comune di Lucca che conferi-sce all’AIT poteri di coordinamento per quanto concerne l’applicazione dei nuovi metodi di determinazione delle tariffe agli utenti; in particolare, a partire dall’anno 2012, l’AIT ha il compito di supervisionare il processo di elaborazione dei documenti che accolgono

1_{A cura di AEEGSI, Che cosa è l'Autorità per l'energia elettrica il gas e il sistema}

idrico, http://www.autorita.energia.it/it/che_cosa/presentazione.htm, consultato il 12 giugno 2017.

2_{A cura di AIT, STATUTO DELL’AUTORITA’ IDRICA TOSCANA,}

http://www.au- toritaidrica.toscana.it/documenti-e-normativa/disposizioni-generali/atti-generali/sta-tuto/@@download/file/Statuto_approvato120115.pdf, consultato il 13 giugno 2017.

7

la programmazione degli interventi, delle tariffe e dei risultati economico-finanziari di tutti i gestori del servizio idrico toscani, fra cui la GEAL.

La regolazione multilivello

A differenza degli altri paesi europei, in Italia si evidenzia una configurazione multilivello nella struttura degli attori istituzionali, in cui una molteplicità di enti di natura pubblica svolgono funzioni differenti ed interconnesse. Il ruolo assunto dai vari enti varia general-mente in corrispondenza della dimensione geografica.

Figura 1.2 – I rapporti tra le autorità di settore e l’ente affidatario

Fonte: rielaborazione personale.

Agli enti di livello statale, primariamente all’AEEGSI e secondariamente al Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, sono attribuite competenze gene-rali e trasversali, come la tutela dell’ambiente, della concorrenza e degli interessi dei con-sumatori.

8

Gli enti di livello locale, quali gli Enti di governo d’Ambito, fra cui l’AIT, detengono invece poteri organizzativi e costituiscono un sistema di raccordo fra l’AEEGSI e i gestori del servizio idrico.3

Il vantaggio di una regolazione multi-livello consiste nel raggiungimento di un adeguato equilibrio fra, da un lato, la necessità di gestire le esternalità fra ambiti e ottenere degli standard uniformi a livello nazionale e, dall’altro lato, la necessità di elaborare soluzioni diversificate ed adeguate alle esigenze locali.4

3_{A cura di UTILITATIS (2017), Blue Book 2017 - I dati sul servizio idrico integrato in}

Italia, Utilitatis, Roma, Italia, pp. 27-29.

4_{DANESI L., PASSARELLI M., PERUZZI P. (2008), Quale livello di regolazione per i}

servizi idrici? Uno schema di analisi sulla distribuzione verticale ed orizzontale delle funzioni di regolazione, Mercato Concorrenza Regole, Il Mulino, No. 2, Bologna, Italia, pp. 408-409.

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L’EVOLUZIONE DEL

DEL SERVIZIO IDRICO INTEGRATO

Il Servizio Idrico Integrato è una modalità di esercizio del servizio idrico che riunisce sotto la stessa gestione le attività di acquedotto, fognatura e depurazione e si è sviluppata al fine di organizzare il settore idrico in maniera efficiente.

L’avvento del Servizio Idrico Integrato

La circolazione dell’acqua nell’idrosfera nelle sue varie forme, formalmente nota come ciclo idrologico o ciclo dell’acqua, è una funzione tanto delicata quanto importante per la continuazione della vita sulla terra.

La complessità dei flussi e delle trasformazioni a cui essa è soggetta aumenta quando alle sue vicende naturali si vanno a congiungere le sue vicende artificiali. L’interazione con gli insediamenti urbani porta infatti ad ulteriori problematiche, legate alla relativa scarsità della risorsa in termini quantitativi e qualitativi, alla necessità di garantire il ripristino alla sua forma potabile e alla necessità di proteggere l’ambiente dall’inquinamento.

Col progredire delle dimensioni dei centri abitati, sono sempre maggiori i volumi di acqua potabile da distribuire e di acque reflue da purificare; per questo motivo in alcuni casi potrebbe non essere possibile andare in contro alle esigenze della popolazione a meno che il sistema non sia ottimalmente gestito. Quando queste attività vengono svolte in iso-lamento si perde la possibilità di sfruttare le strette relazioni che intercorrono fra esse, rinunciando non solo ai vantaggi ottenibili in termini di efficienza, ma rischiando di ren-dere addirittura insostenibile l’intero sistema.

Per questo ordine di motivi è stato sviluppato il concetto di Servizio Idrico Integrato, chiamato in inglese Integrated Urban Water Management. Esso vede le attività di acque-dotto, fognatura e depurazione come elementi complementari dello stesso ciclo di ge-stione, in grado di generare economie di scopo e di produrre migliori risultati quando riunite sotto il controllo di un’unica entità coordinatrice.

Il Servizio Idrico Integrato riconosce anche le connessioni fra il sistema idrico e altri fattori produttivi, quali l’utilizzo della terra e dell’energia, con particolare occhio alla so-stenibilità ambientale dell’intero apparato. Si impegna inoltre a perseguire equità sociale,

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facilitando l’accesso alla risorsa per i cittadini che appartengono alle fasce più povere della popolazione.5

Per le zone in cui la risorsa idrica risulta insufficiente anche dopo l’implementazione del Servizio Idrico Integrato, dovrebbe essere possibile bilanciare la carenza grazie agli ec-cessi delle altre sone efficienti che ne sono maggiormente ricche. 6

L’evoluzione normativa verso il Servizio Idrico Integrato

Il bisogno di regolare il Servizio Idrico Integrato attraverso l’intervento dello Stato deriva dall’incapacità del mercanto di distribuire, in mancanza di un adeguata supervisione, la risorsa idrica a condizioni economiche equitativamente accessibili e nelle qualità neces-sarie al mantenimento del benessere della collettività.

Le cause principali dietro a questa incapacità nel settore sono da riscontrarsi nella sussi-stenza di un monopolio naturale (situazione nella quale i costi medi diminuiscono all’au-mentare delle quantità prodotte e vendute e vi è quindi una convenienza nel concentrare la produzione sotto il controllo di un unico soggetto), nella presenza di esternalità relative alla salute pubblica e alla protezione dell’ambiente, e nella presenza di una domanda ine-rentemente inelastica incapace di rifiutare le condizioni poste dall’offerta.78

Per ovviare a questi cosiddetti ‘fallimenti di mercato’, lo Stato si impegna a definire una normativa in grado di aumentare le dimensioni delle aziende del settore, porre degli ob-blighi per il rispetto di determinati livelli qualitativi in capo ai gestori e stabilire una me-todologia tariffaria che preveda prezzi socialmente sostenibili, in modo tale che nessun cittadino venga escluso dal servizio a causa della propria situazione economica. Questi obbiettivi devono essere perseguiti simultaneamente, senza che il raggiungimento di uno vada a scapito dell’altro.

5 _{BAHRI. A. (2012), Integrated Urban Water Management, Tec Background Pa-pers,}

Global Water Partnership, No. 16, Stoccolma, Svezia, pp. 11-12.

6_{DOSI C. (1997), Acqua, Equilibri, Il Mulino, No. 1, Bologna, Italia, pp. 61-63.} 7_{A cura di MAZZEI A., CENERICI M., SPINICCI F. (2017), Lo stato dell'acqua:}

Ma-nuale operativo per la regolazione del servizio idrico integrato, FrancoAngeli, Milano, Italia, pp. 21-23.

8_{DANESI L., PASSARELLI M., PERUZZI P. (2008), Quale livello di regolazione per i}

servizi idrici? Uno schema di analisi sulla distribuzione verticale ed orizzontale delle funzioni di regolazione, Mercato Concorrenza Regole, Il Mulino, No. 2., Bologna, Ita-lia, pp. 393-394.

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A causa dell’alternanza fra un orientamento politico volto alla pubblicizzazione e un orientamento politico volto alla privatizzazione, il settore dell’acqua è stato al centro di una successione di riforme dagli obbiettivi discordanti, le quali hanno prodotto una disci-plina caratterizzata dalla poca organicità.

Fin dall’inizio del novecento, lo stato è intervenuto a favore del superamento del regime monopolistico privato, un ostacolo che non permetteva a tutte le classi sociali di usufruire del servizio idrico in una misura adeguata.

Con la legge 103 del 1903, anche detta legge Giolitti, si istituivano le aziende municipa-lizzate, attraverso cui i comuni, e non i privati, detenevano la titolarità dei monopoli le-gali, a prescindere da se l’attività fosse effettivamente svolta direttamente dal comune o da se essa fosse invece svolta indirettamente da un’azienda affidataria.

Lo Stato italiano è noto per aver mantenuto per la maggior parte del ventesimo secolo una presenza massiccia nel ruolo di figura imprenditoriale all’interno di tutti i settori produt-tivi e a maggior ragione nell’ambito dei servizi di interesse pubblico, a cui uno stato as-sistenziale dovrebbe in ogni caso prestare maggiore attenzione.

Solo negli anni ‘90, con un decennio di ritardo rispetto al resto dell’Europa, inizia in Italia la spinta verso la privatizzazione dell’economia. Le ragioni che hanno portato a questa nuova inclinazione sono la ricerca dell’efficienza economica tramite la concorrenza dei mercati e la necessità di ristabilizzare le finanze pubbliche, sofferenti a causa del notevole e perdurante sostegno alle aziende da parte dello stato.

Con la legge 142 del 1990 sull’ordinamento delle economie locali vengono dichiarate nuove forme di gestione dei servizi pubblici, volte a diminuire il grado di statalizzazione degli operatori. Alle modalità dirette vengono affiancate:

a) L’esternalizzazione a terzi tramite contratto o convenzione;

b) La costituzione di società miste, parzialmente sotto il controllo pubblico e parzial-mente sotto il controllo privato.

Un primo passo verso l’integrazione delle attività del servizio idrico si ha con la legge 36 del 1994, anche detta Legge Galli e intitolata “Disposizioni in materia di risorse idriche”. La legge persegue il principio di efficienza tramite la deframmentazione del settore idrico sotto due aspetti:

 A livello delle attività, le fasi artificiali del ciclo idrologico (attività di acquedotto, fognatura e depurazione) vengono integrate sotto un’unica gestione al fine di ot-tenere economie di scopo.

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 A livello territoriale, viene introdotta una nuova suddivisione territoriale in rela-zione alla gestione dell’acqua, denominata Ambito Territoriale Ottimale (ATO), le cui dimensioni devono essere sufficienti ad assicurare il raggiungimento di eco-nomie di scale e un’organizzazione razionale.

A livello tariffario, l’articolo 13 della Legge Galli indica alcuni principi relativi alla me-todologia tariffaria, rimandando il suo sviluppo a un metodo tariffario normalizzato ela-borato dal Ministero dei Lavori Pubblici, il quale viene effettivamente realizzato col de-creto ministeriale del medesimo ministero del 1 agosto 1996 e il quale si è successiva-mente evoluto come esplorato nei capitoli successivi.

L’orientamento alla privatizzazione continua con la legge 133 del 2008 all’articolo 23-bis, dedicato ai servizi pubblici locali di rilevanza economica. Esso favorisce l’ingresso dei privati nel settore e limita la gestione diretta da parte degli enti pubblici a casi parti-colari ed adeguatamente giustificati.

La traiettoria privatistica viene sconvolta dai risultati dei referendum abrogativi tenutisi nel 2011, che portano alla soppressione del sopraindicato articolo 23-bis della legge 133/2008 e dell’articolo 154 del codice dell’ambiente, il quale includeva nei criteri di determinazione della tariffa del Servizio Idrico Integrato la remunerazione del capitale investito. Come conseguenza dell’abrogazione dell’articolo 23-bis della legge 133/2008, la gestione diretta da parte degli enti pubblici, attualmente nota come in house providing, torna ad essere una regolare forma organizzativa.

Successive specificazioni del legislatore hanno tentato di dare comunque alle forme or-ganizzative indirette un affidamento prioritario.910

Significative novità riguardo all’organizzazione e alla gestione del servizio idrico sono state introdotte dal Decreto Legislativo 133 del 2014, denominato “Sblocca Italia” e suc-cessivamente convertito nella Legge 164 del 2014.

A seguire una sintesi delle innovazioni più rilevanti:

9_{SCALIA F. (2016), Le modalità di affidamento della gestione del servizio idrico}

inte-grato: l’evoluzione normativa e le novità delle recenti riforme, federalismi.it., No. 8, Roma, Italia. pp. 5-18.

10_{BARTOCCIONI C. (2012), Il Servizio Idrico Integrato e le procedure di}

determina-zione delle tariffe dopo il recente risultato del referendum, Gazzetta Amministrativa, Fondazione Istituzionale Gazzetta Amministrativa della Repubblica Ita-liana, No. 1, Roma, Italia, p.1.

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 Alle regioni che ancora non vi avessero provveduto è stato imposto di individuare gli Enti di Governo d’Ambito (EGA) per ogni Ambito Territoriale Ottimale sotto il loro controllo entro il termine dell’anno. In caso di inerzia da parte delle regioni, subentra in sostituzione il Presidente del Consiglio dei Ministri. In connessione, è stato reintrodotto, dopo la sua precedente abrogazione, l’obbligo per gli enti locali del settore di aderire all’EGA di riferimento.

 Si riafferma il principio di “unicità di gestione”, volto a superare la frammenta-zione territoriale, lasciando comunque la possibilità di suddividere ulteriormente le gestioni, per territori non inferiori alle province o alle città metropolitane, qua-lora l’Ambito Territoriale Ottimale coincida con l’intero territorio regionale.  Si sancisce la competenza dell’AEEGSI in merito all’identificazione dei criteri per

la determinazione della tariffa del servizio idrico.

 Viene previsto per gli EGA l’obbligo di provvedere entro la fine del mese di set-tembre 2015 alla scelta della forma di gestione, alla predisposizione dell’affida-mento a un gestore unico e all’adozione del Piano d’Ambito relativo al proprio territorio.

 Per quando riguarda i cospicui investimenti del settore, si attribuiscono agli EGA le funzioni relative all’approvazione dei programmi degli interventi del gestore all’interno dei piani d’ambito territoriali e conseguentemente degli investimenti connessi agli interventi;

 In relazione alle modalità di finanziamento degli investimenti, viene istituito presso il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in ade-guamento alle prescrizioni della normativa europea, il “Fondo destinato al finan-ziamento degli interventi relativi alle risorse idriche”. 11

Successivamente, la legge 190 del 2014 sulle disposizioni per la formazione del bilancio dello stato, detta anche “legge di stabilità 2015”:

 Si impegna a ridurre il numero di società a partecipazione pubblica, provocando un’aggregazione fra gli operatori del settore idrico in linea con il principio di uni-cità di gestione;

11_{A cura di UTILITATIS (2017), Blue Book 2017 - I dati sul servizio idrico integrato in}

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 Stabilisce che gli EGA debbano redigere una relazione ai fini dell’affidamento della gestione del servizio. La scelta deve essere adeguatamente motivata in rela-zione alle capacità degli affidatari di servire gli interessi dei cittadini e perseguire obbiettivi di universalità, efficienza, economicità e qualità del servizio. La rela-zione deve comprendere un Piano Economico-Finanziario (PEF) convalidato da un istituto di credito e aggiornato ogni triennio, contenente la previsione dei costi, dei ricavi, degli investimenti e dei finanziamenti per tutta la durata del periodo di affidamento.

In aggiunta, la legge 221 del 2015 sulle disposizioni in materia ambientale per promuo-vere misure di green economy e per il contenimento dell’uso eccessivo di risorse naturali, anche detta Collegato Ambientale:

 Istituisce il “Fondo di garanzia per il settore idrico, per gli interventi finalizzati al potenziamento delle infrastrutture idriche”, alimentato da una componente tariffa-ria stabilita dall’AEEGSI.

 Attribuisce all’AEEGSI il compito di assicurare un accesso agevolato al servizio idrico agli utenti in condizioni economico-sociali disagiate.

 Attribuisce all’AEEGSI il compito di adottare direttive per il contenimento della morosità degli utenti del servizio idrico, pur sempre garantendo un quantitativo minimo per il soddisfacimento dei bisogni delle utenze disagiate. 12

Le attività del Servizio Idrico Integrato

Espandendo l’articolo 141 del D. Lgs. 152/2006, anche detto Codice dell’Ambiente, l’al-legato alla delibera AEEGSI 664/2015/R/IDR, relativa al metodo tariffario attualmente in vigore nel settore idrico, offre la seguente definizione di Servizio Idrico Integrato:

“è costituito dall’insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili, di fognatura e depurazione delle acque reflue, ovvero da ciascuno di suddetti singoli servizi, compresi i servizi di captazione e adduzione a usi multipli e i servizi di depurazione ad usi misti civili e industriali; include anche i seguenti servizi:

a) la realizzazione di allacciamenti idrici e fognari, che consistono nelle condotte idriche e fognarie derivate dalla principale e dedicate al servizio di uno o più

12_{A cura di UTILITATIS (2017), Blue Book 2017 - I dati sul servizio idrico integrato in}

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utenti; include l’installazione dei relativi accessori, le separazioni di rete, la ri-mozione dei punti presa, la realizzazione di pozzetti di derivazione;

b) le attività di raccolta e allontanamento delle acque meteoriche e di drenaggio urbano mediante la gestione e manutenzione di infrastrutture dedicate (fognature bianche), incluse la pulizia e la manutenzione delle caditoie stradali; tuttavia, ai fini della determinazione dei corrispettivi, laddove non già incluse nel SII alla data di pubblicazione del presente provvedimento, dette attività sono da conside-rarsi incluse tra le “attività non idriche che utilizzano anche infrastrutture del servizio idrico integrato”;

c) lo svolgimento di prestazioni e servizi accessori conto utenti, come l’attivazione, disattivazione e riattivazione della fornitura, la trasformazione d’uso, le volture, i subentri, la preparazione di preventivi, le letture una tantum, i sopralluoghi e le verifiche;

d) il trasporto e la vendita di acqua con autobotte o altri mezzi su gomma in caso di situazioni emergenziali;”

È possibile rielaborare tale definizione in uno schema semplificato, suddividendo le atti-vità del Servizio Idrico Integrato in tre macrocategorie:

 Attività di acquedotto:

È l’insieme delle operazioni relative alle seguenti attività: o Attività di captazione:

Consiste nella realizzazione, gestione e manutenzione delle infrastrutture necessarie all’approvvigionamento diretto dell’acqua dalle sorgenti, dalle fonti superficiali e dalle fonti sotterranee.

o Attività di adduzione:

Consiste nella realizzazione, gestione e manutenzione delle reti necessarie a dislocare l’acqua ai fini della potabilizzazione e della distribuzione. o Attività di potabilizzazione:

Consiste nella realizzazione, gestione e manutenzione delle infrastrutture necessarie a rendere idonea l’acqua captata al consumo umano.

o Attività di distribuzione:

Consiste nella realizzazione, gestione e manutenzione delle infrastrutture necessarie alla fornitura dell’acqua agli utenti finali.

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Consiste nella realizzazione, gestione e manutenzione delle infrastrutture per l’al-lontanamento delle acque reflue urbane, provenienti dagli stabilimenti domestici, dagli stabilimenti industriali e dalle precipitazioni.

 Attività di depurazione:

Consiste nella realizzazione, gestione e manutenzione degli impianti di tratta-mento delle acque reflue convogliate dalla fognatura.

All’interno della normativa tariffaria e delle formule matematiche queste attività possono essere indicate come appartenenti alla categoria a.

Vi sono alcune attività idriche escluse dal Servizio Idrico Integrato, ma soventemente svolte dai gestori del SII:

 Lo svolgimento di altri tipi di forniture idriche, quali:

o La vendita con infrastrutture dedicate di acqua ad uso industriale, ad uso agricolo, ad uso igienico-sanitario o non potabile;

o Il trasporto e la vendita di acqua con autobotte in caso di situazioni non emergenziali;

o La gestione di “case dell’acqua”, ovvero servizi di erogazione di acqua potabile messi a disposizione dei cittadini;

o La gestione di bocche antincendio; o Il riuso delle acque di depurazione;

 Lo svolgimento di altre attività di raccolta e trattamento di acque reflue, quali: o La gestione di fognature industriali con infrastrutture dedicate;

o Lo spurgo di pozzi neri, ovvero fognature isolate non connesse alla fogna-tura dinamica.

o Il trattamento di percolati da discarica, di rifiuti liquidi o bottini.

 La realizzazione di infrastrutture e svolgimento di altri lavori o servizi riconduci-bili al servizio idrico per conto di terzi;

 La riscossione e ripartizione della tariffa fra i gestori del SII, nel caso che le atti-vità non siano tutte svolte dallo stesso gestore.

All’interno della normativa tariffaria e delle formule matematiche queste attività possono essere indicate come la categoria b.

I gestori possono inoltre svolgere attività non idriche utilizzando le stesse infrastrutture del Servizio Idrico Integrato. Alcuni esempi ne sono la vendita di energia elettrica, la

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valorizzazione del biogas degli impianti di depurazione, l’uso di cavidotti idrici per l’al-loggiamento di infrastrutture di trasmissione dati. Queste attività sono indicate come la categoria c.

Se vengono svolte attività non idriche senza l’utilizzo delle infrastrutture del Servizio Idrico Integrato, queste rientrano nella categoria d.

L’espansione del Servizio Idrico Integrato

Lo stato di implementazione della gestione degli ambiti territoriali, può essere classificato in ‘affidato’, ‘attuazione incompleta’ e ‘non affidato’.

Per ‘affidato’ si intende la situazione in cui l’EGA ha deliberato il modello di affidamento del servizio. All’interno di questa categoria possiamo trovare gli operatori per cui le ge-stioni sono state già avviate, gli operatori per cui le gege-stioni sono in via di completamento e gli affidamenti di nuova costituzione.

Le gestioni già avviate possono essere ulteriormente suddivise in gestioni uniche, in cui un singolo operatore svolge tutte le attività del servizio idrico, e in plurigestioni, in cui le attività del servizio idrico sono ancora ripartite fra più soggetti. Solo nel primo caso il principio di ‘unicità di gestione’ è stato pienamente rispettato.

Per ‘attuazione incompleta’ si intende la situazione in cui sono assenti alcuni prerequisiti previsti dall’EGA per l’affidamento.

Per ‘non affidato’ si intende la situazione in cui non sono state compiute le delibere ne-cessarie all’affidamento.

Figura 2.1 – Percentuale di implementazione del Servizio Idrico Integrato rispetto alla popolazione italiana

18

Secondo la Fondazione Utilitatis, l’86% dei bacini è in stato di affidamento (82% in ter-mini della popolazione totale italiana), di cui l’89% è rappresentato da gestioni già avviate (75% in termini della popolazione totale italiana). All’interno delle gestioni avviate, solo il 69% rispetta attualmente il principio di ‘unicità di gestione’ (52% in termini della po-polazione totale italiana).

Per quanto riguarda la regione Toscana, i bacini sono interamente affidati e le gestioni sono interamente avviate, ma non è stata completamente raggiunta l’unicità di gestione.13

Il finanziamento del Servizio Idrico Integrato

Una questione degna di attenzione è il reperimento delle risorse destinate all’implemen-tazione e al funzionamento del Servizio Idrico Integrato.

Il settore idrico presenta delle caratteristiche peculiari a causa delle quali è necessario prestare particolare attenzione alle modalità di finanziamento delle aziende e procedere ad una pianificazione pluriennale delle fonti e degli impieghi.

La particolarità più rilevante è il cospicuo fabbisogno di investimenti strutturali necessa-rio all’espansione, al mantenimento e al funzionamento della rete idrica, che porta a un cospicuo fabbisogno di finanziamenti a medio/lungo termine.

I costi per le infrastrutture non sono meramente elevati; i tempi di rientro del capitale tramite tariffa sono lunghi, la distribuzione degli interventi è diffusa nel tempo e le stime degli importi non sono note per la loro estrema precisione. Questi elementi rendono i soggetti terzi restii a prestare finanziamenti alle aziende. Una delle ragioni è il rischio di liquidità, che si manifesta per gli istituti bancari a causa dell’immobilizzazione di risorse monetarie in prestiti a lungo termine, quando i loro correntisti possono richiedere il rim-borso a vista.

Inoltre, in buona parte del territorio italiano, il principio di unicità di gestione non è stato ancora raggiunto, dando luogo a una difficoltà nello sviluppare economia di scala e di scopo in grado di produrre efficienza strutturale. Le quantità di servizio vendute non sono sufficienti a diluire i costi fissi ed abbassare significativamente i costi totali rispetto al livello dei ricavi totali (e il costo medio rispetto al livello del prezzo).

Si ha quindi una situazione di incertezza riguardo all’effettiva capacità degli investimenti dei gestori di produrre utili sufficienti a remunerare il capitale.

13_{A cura di UTILITATIS (2017), Blue Book 2017 - I dati sul servizio idrico integrato in}

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Al fine di ottenere finanziamenti a medio/lungo termine in questa situazione di incertezza, è necessario esprimere la capacità di rimborsare il capitale ottenuto attraverso un piano economico finanziario. Questa necessità è stata appositamente regolata dalla normativa di settore, rendendo obbligatoria la redazione di un piano economico finanziario per tutti gli affidatari del Servizio Idrico Integrato.

Un’altra particolarità del settore idrico è la difficoltà ad ottenere finanziamenti nel periodo antecedente al subentro di un nuovo gestore. La vita utile delle infrastrutture è talmente elevata che molte immobilizzazioni sono ancora in fase di ammortamento al momento del cambio del gestore, quindi la capacità di rimborso dei finanziamenti a tale data di-pende dal valore residuo riscattabile durante il passaggio. È necessario impostare mecca-nismi di garanzia della regolarità del processo di subentro per diminuire le difficoltà nel reperimento dei capitali in questo periodo.

In quanto variabili che contribuiscono al rientro del capitale investito, vi sono anche al-cuni elementi caratteristici della domanda che influenzano la bancabilità del piano eco-nomico finanziario.

L’acqua, come tutti i servizi essenziali, è caratterizzata dalla bassa elasticità della do-manda in relazione al prezzo. Di conseguenza, dal punto di vista della quantità richiesta, la domanda è stabile nel tempo e di conseguenza determinabile. Dal punto di vista del prezzo, i sistemi di regolazione delle tariffe fanno si che anche questi siano caratterizzati da stabilità e determinabilità. Essendo quantità e prezzo prevedibili, lo è egualmente il valore dei ricavi.1415

Per quanto riguarda la provenienza dei finanziamenti, vi sono tre fonti principali:  La tariffa del servizio idrico;

 I contributi pubblici;

 Il capitale di rischio e di terzi.

La direttiva europea 2000/60/CE, volta ad istituire un quadro per l’azione comunitaria in materia di acque, istituisce il principio del full cost recovery. Idealmente, si vorrebbe

14_{A cura di UTILITATIS (2017), Blue Book 2017 - I dati sul servizio idrico integrato in}

Italia, Utilitatis, Roma, Italia, pp. 79-83.

15_{RAGGETTI G., LUCARELLI C. (2004), Gli aspetti finanziari innovativi nella}

riorga-nizzazione della gestione dei servizi idrici. La fattibilità di operazioni di project finan-cing, cartolarizzazione e fondi chiusi, FrancoAngeli, Milano, Italia, pp. 16-17.

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creare una situazione in cui il finanziamento delle spese a breve termine e degli investi-menti a medio/lungo termine sia basato principalmente sugli introiti derivanti dalla tariffa del servizio idrico. L’altra faccia di questo principio è l’obbiettivo di relegare i contributi pubblici a una modalità secondaria di finanziamento.

Purtroppo, i ricavi tariffari sono generalmente più diluiti nel tempo rispetto alle spese per le infrastrutture, quindi è necessario anticipare le fonti necessarie in un’altra maniera. Subentrano quindi il capitale di rischio e il capitale di terzi.

Nonostante il principio del full cost recovery e la recente riduzione dei contributi pubblici, questi rimangono ancora una componente significativa. Questa rilevanza deriva da un passato storico in cui gli introiti tariffari era destinati a coprire solamente, e in alcuni casi neppure integralmente, i costi operativi. I costi d’investimento ricadevano invece a carico dello Stato.

I contributi pubblici possono essere concessi a livello europeo, nazionale o regionale. Negli ultimi venti anni la maggior parte delle risorse pubbliche nazionali sono derivate dal Fondo Sviluppo e Coesione, uno strumento destinato a favorire la ripresa di competi-tività in aree di varia natura. Altri fondi a livello nazionale sono il Fondo statale per lo sviluppo infrastrutturale creato con la Legge di Bilancio 2017, destinato a specifici pro-getti di elevata qualità, e il Fondo di garanzia delle opere idriche creato con la legge 221/2015, alimentato tramite una componente tariffaria indicata separatamente in bolletta e destinato a potenziare indirettamente le infrastrutture del settore, non tramite contributi ma tramite la presenza di garanzie che permettono alle aziende, specialmente se di di-mensioni limitate, di avere accesso ai finanziamenti con maggiore facilità.

A livello europeo vi è il Piano di Investimenti per l’Europa, al cui accesso si risulta idonei solo in presenza di garanzie preesistenti, compatibilità con le politiche europee, viabilità dei progetti sotto il profilo tecnico ed economico e capacità di mobilitare il capitale pri-vato.

I finanziamenti bancari di tipo tradizionale sono tipicamente di importi limitati e di breve durata, a causa della lunga durata degli investimenti e della scarsa patrimonializzazione di molte aziende nel settore. Le aziende di grandi dimensioni possono accedere a finan-ziamenti corporate, basati sulla loro solidità, mentre le aziende di minori dimensioni pos-sono accedere a finanziamenti di tipo project, relativi a uno specifico progetto, o

corpo-rate di tipo strutturato, relativi all’intera azienda ma resi meno rischiosi per i finanziatori

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I mercati dei capitali offrono alcuni strumenti obbligazionari innovativi accessibili anche alle aziende di dimensioni moderate. Fra questi troviamo i mini bond, emettibili da società non quotate e beneficianti di un trattamento fiscale agevolato, gli hydro bond, ideati per il servizio idrico e sottoscrivibili dai suoi utenti, e i project bond, il cui rimborso dipende dai flussi generati dal progetto stesso.1617

16_{A cura di UTILITATIS (2017), Blue Book 2017 - I dati sul servizio idrico integrato in}

Italia, Utilitatis, Roma, Italia, pp. 83-94.

17_{ANWANDTER L., RUBINO P. (2006), Perché la finanza privata asseta il settore}

idrico? Sette proposte per sette regioni, Mercato Concorrenza Regole, Il Mulino, No. 1, Bologna, Italia, p. 198.

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I METODI TARIFFARI

Negli ultimi decenni si sono susseguiti diversi metodi tariffari. A seguito l’esposizione dei più recenti, a partire dalla metà degli anni 90, in cui inizia nel nostro paese l’orienta-mento al Servizio Idrico Integrato.

Il Metodo Tariffario Normalizzato

Il Metodo tariffario normalizzato (MTN) è stato approvato con il Decreto del Ministero dei Lavori Pubblici del 1 agosto 1996, a seguito della presa di impegno per la sua attua-lizzazione contenuta nella Legge Galli del 1994.

Il metodo stabilisce una tariffa media calcolata grazie alla somma di alcune componenti relative ai costi operativi, ai costi di ammortamento, alla remunerazione del capitale in-vestito, a cui viene applicato un moltiplicatore per prendere in considerazione l’inflazione di un determinato anno e l’incremento consentito del prezzo entro un certo limite. L’autorità d’ambito aveva il compito di approvare il piano determinante i livelli di qualità del servizio, il programma degli interventi necessari, il piano finanziario degli investi-menti, le fonti della risorsa idrica utilizzata, le aree di salvaguardia, il modello gestionale e organizzativo e le risorse finanziarie necessarie.

Il Metodo Tariffario è costruito in modo tale da incentivare il miglioramento dell’effi-cienza, prevedendo un coefficiente minimo per la riduzione della componente tariffaria relativa ai costi operativi.

È prevista un’articolazione della tariffa in base alle fasce di consumi e alle tipologie dell’utenza (domestica o industriale).

Il Metodo CIPE

Il Metodo CIPE è stato posto in essere a seguito di un complesso di direttive riguardanti le tariffe del Servizio Idrico Integrato emanate dal Comitato Interministeriale per la Pro-grammazione Economica (CIPE), l’ultima delle quali è la 117 del 2008.

L’utilizzo delle deliberazioni del CIPE per regolare i prezzi tariffari è antecedente all’in-troduzione del Metodo Tariffario Normalizzato e sono state continuate ad essere paralle-lamente applicate in via transitoria alle gestioni che non hanno ancora propriamente re-cepito tutte le fasi della riforma del l Servizio Idrico Integrato. Nel 2011, la percentuale

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della popolazione residente all’interno di un territorio a cui viene applicata questa meto-dologia è del circa il 30%. 18

Il Metodo CIPE è basato sul calcolo degli aumenti tariffari concessi in base all’inflazione programmata, alla produttività rilevata e alla percentuale di investimenti realizzati ri-spetto a quelli programmati.

I metodi tariffari transitori

In anticipazione di una nuova strutturazione nella normativa finanziaria, sono stati con-cepiti due metodi tariffari transitori, entrambi vigenti per gli anni 2012 e 2013.

Il primo è chiamato Metodo Tariffario Transitorio (MTT), approvato con la deliberazione AEEG 585/2012/R/IDR per le gestioni che non utilizzavano il Metodo CIPE.

Alcune fra le novità più rilevanti sono l’introduzione del principio del full cost recovery, per permettere alla gestione di coprire i costi a breve e a medio/lungo termine tramite gli introiti tariffari, e l’introduzione del Fondo Nuovi Investimenti, per anticipare i finanzia-menti per le infrastrutture e per le agevolazioni all’utenza tramite una componente tarif-faria.

Vi è un’alterazione nella modalità di calcolo della tariffa; mentre prima il focus era sullo stabilimento di una tariffa base, con questo metodo il focus si sposta sul calcolo dei ricavi totali tariffari sotto forma di un vincolo massimo da cui derivaere successivamente la tariffa media.

Il secondo metodo è il Metodo Tariffario per le gestioni ex-CIPE (MTC), approvato dalla deliberazione AEEG 88/2013/R/IDR, come da titolo creato appositamente per le gestioni che utilizzavano il Metodo CIPE.

Questo metodo riprende il Metodo Tariffario Transitorio con alcune aggiunte sostitutive e integrative relativamente ai riferimenti al Piano Economico-Finanziario e al calcolo delle immobilizzazioni.

Il Metodo Tariffario Idrico

Il Metodo Tariffario Idrico relativo al primo periodo regolatorio è stato approvato nell’anno 2013 tramite la delibera AEEGSI 643/2013/R/IDR e contiene le indicazioni per

18_{BARTOCCIONI C. (2012), Il Servizio Idrico Integrato e le procedure di}

determina-zione delle tariffe dopo il recente risultato del referendum, Gazzetta Amministrativa, Fondazione Istituzionale Gazzetta Amministrativa della Repubblica Italiana, No. 1, Roma, Italia, p.2.

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la determinazione delle tariffe relative agli anni 2014 e 2015. Si parla di primo periodo regolatorio poiché dal 2016 è stata approvata una nuova versione del medesimo metodo. Il metodo riprende l’impostazione del Metodo Tariffario Transitorio per quanto concerne la fissazione dei ricavi tariffari vincolati.

Esso introduce inoltre la suddivisione in quattro schemi regolatori all’interno di cui il gestore viene collocato in base a delle soglie numeriche e a seconda dei quali mutuano le modalità di calcolo di alcune variabili.

Questa regolazione prevede l’utilizzo di tre atti, ovvero la convenzione di gestione, rela-tivamente ai rapporti fra le autorità idriche e il gestore, e il Programma degli Interventi e il Piano Economico-Finanziario, relativamente alla pianificazione dell’operato del ge-store.

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DELIBERA AEEGSI 664/2015/R/IDR

La delibera AEGGSI 664/2015/R/IDR è l’atto normativo attraverso cui è stato istituito l’attuale metodo di regolazione tariffaria.

Introduzione

Il 28 dicembre 2015, l’Autorità per l’Energia Elettrica, il Gas e il Sistema Idrico ha ap-provato il Metodo Tariffario Idrico per il secondo periodo regolatorio (MTI-2), la cui competenza va dall’anno 2016 all’anno 2019.

L’approvazione è avvenuta tramite la Delibera AEEGSI 664/2015/R/IDR, in cui 664 in-dica il numero di protocollo della delibera, 2015 l’anno di approvazione, R la categoriz-zazione dell’atto come delibera di regolazione e IDR la valenza all’interno del settore idrico.

Al fine di regolare le tariffe del settore, il MTI-2 si occupa principalmente di:  Definire i costi ammessi al riconoscimento tariffario;

 Definire le modalità di calcolo delle tariffe e degli altri parametri relativi al me-todo tariffario;

 Dare indicazioni sulla predisposizione del Programma degli Interventi e del Piano Economico-Finanziario.

Al testo della delibera è affiancato un documento allegato in cui sono date specificazioni tecniche in merito al metodo tariffario.

Gli obbiettivi della nuova metodologia tariffaria sono:

 L’incentivazione alla realizzazione di maggiori interventi e quindi al migliora-mento della infrastrutture della rete idrica-fognaria, in connessione con l’accre-scimento dell’efficacia del sistema dei finanziamenti per realizzare gli interventi e al miglioramento dei controlli riguardo all’effettiva realizzazione degli stessi;  La garanzia dell’equilibrio economico e finanziario della gestione. A questo fine

la normativa utilizza un approccio asimmetrico per cui le azienda vengono asse-gnate ad uno schema regolatore in base alle loro caratteristiche, anche in relazione alle situazioni di eccezionale disequilibrio per cui sono necessarie misure di pere-quazione;

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 La promozione dell’aggregazione fra i gestori per perseguimento del principio di ‘unicità di gestione’ tramite vantaggiosi riconoscimenti tariffari;

 L’incentivazione a livelli qualitativi elevati per il servizio idrico, tramite un mec-canismo di premi/penalità;

 L’integrazione della normativa sulla determinazione delle tariffe con gli altri aspetti della regolazione del Servizio Idrico Integrato, quali ad esempio la qualità e la modalità di erogazione del servizio.19

L’ambito di applicazione della delibera è stabilito dall’articolo 1, tramite l’individuazione dell’argomento oggetto di regolazione e dei soggetti che questa coinvolge.

L’oggetto della delibera indicato è la determinazione dei corrispettivi per lo svolgimento dei servizi di acquedotto, fognatura e depurazione, le tre attività cardine del Servizio Idrico Integrato.

I soggetti a cui si applica la delibera sono gli enti che operano uno o più di questi servizi sul territorio nazionale, con alcune eccezioni.

Definizione dei costi ammessi al riconoscimento tariffario

Le tariffe del servizio e i ricavi del gestore sono predeterminate in base ai costi pluriennali e d’esercizio sostenuti negli esercizi passati secondo i bilanci aziendali approvati dall’AEEGSI, nell’ottica della loro copertura, secondo il principio del ‘full cost recovery’, stabilito dalla direttiva europea 2000/60/CE.

L’articolo 2 stabilisce le categorie di costo che sono riconosciute al fine di determinare i valori delle tariffe. Sono indicate le seguenti componenti:

a) I costi delle immobilizzazioni, dati dalla somma de: a. Gli oneri finanziari.

b. Gli oneri fiscali;

c. Le quote di ammortamento sui cespiti. b) I costi operativi, dati dalla somma de:

a. Costi operativi endogeni alla gestione, sui quali è possibile esercitare un’azione di efficientamento tramite le politiche gestionali;

19 _{A cura di MAZZEI A., CENERICI M., SPINICCI F. (2017), Lo stato dell'acqua:}

Ma-nuale operativo per la regolazione del servizio idrico integrato, FrancoAngeli, Milano, Italia, pp. 145-146.

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b. Costi operativi aggiornabili esogeni alla gestione, sui quali non è possibile esercitare un’azione di efficientamento e la cui variabilità è fisiologica:

i. Energia elettrica; ii. Forniture all’ingrosso;

iii. Relativi a mutui e canoni riconosciuti agli enti locali in quanto pro-prietari delle infrastrutture idriche;

iv. Altre componenti di costo (come ad esempio i costi forfettari per morosità degli utenti o i contributi all’AEEGSI).

c) Anticipazioni per il finanziamento dei nuovi investimenti, le quali vanno a costi-tuire il Fondo Nuovi Investimenti (FONI);

d) Costi ambientali e della risorsa;

e) Conguagli, necessari al recupero di costi approvati e relativi alle annualità prece-denti.

Le modalità di calcolo delle componenti sono rimandate al documento allegato.

Definizione delle tariffe

L’articolo 3, con un rimando all’articolo 6 del documento allegato alla delibera, si occupa di stabilire le modalità di determinazione dei corrispettivi all’utenza.

Per ogni anno del secondo periodo regolatorio, è previsto l’aggiornamento delle tariffe tramite la fissazione di un limite ai ricavi del gestore e la determinazione di un moltipli-catore chiamato ϑ (theta), il quale va applicato alle quote fisse e variabili della struttura tariffaria adottata dagli operatori nell’anno 2015.

Il metodo mira ad individuare un ricavo per il gestore sufficiente alla copertura dei costi, quindi i primi sono individuati in proporzione agli ultimi.

Il moltiplicatore è determinato in base al rapporto tra:

a) Un vincolo ai ricavi del gestore, basato sui costi riconosciuti.

b) La stima del ricavo passato del gestore del Servizio Idrico Integrato a tariffe dell’anno 2015 e a volumi dell’anno a - 2.

Di conseguenza, se il vincolo ai ricavi del gestore di un anno è superiore alla stima dei ricavi dell’anno passato preso come base, il moltiplicatore sarà maggiore di 1 e le tariffe aumenteranno.

È richiesta una motivazione se il moltiplicatore tariffario risulta inferiore oltre al 10% dell’anno precedente.

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Nei casi in cui non siano stati tempestivamente trasmessi all’AIT i dati per la determina-zione del moltiplicatore, questo sarà fissato d’ufficio a 0,9 fino al perdurare della man-canza di informazioni.

Il moltiplicatore è espresso con tre cifre decimali.

Vi è un limite di crescita per il moltiplicatore tariffario, fissato al fine di mantenere le tariffe socialmente sostenibili. Questo limite può essere superato presentando un’istanza motivata all’AEEGSI, allo scopo di ottenere maggiori finanziamenti per raggiungere spe-cifici obbiettivi.

L’articolo 7 dell’allegato alla delibera che, in caso di plurigestione all’interno di un am-bito territoriale, gli operatori e l’Ente di Governo d’amam-bito possono accordarsi per utiliz-zare un unico moltiplicatore calcolato in base alle variabili riferite al complesso delle gestioni.

L’articolo 5, con un rimando agli articoli 9 e 10 del documento allegato alla delibera, stabilisce come vi siano diversi schemi regolatori a seconda di cui determinare le tariffe. Sono suddivisibili in 3 gruppi:

a) Una matrice composta da sei schemi regolatori per le situazioni in cui siano di-sponibili i dati necessari a valorizzare le componenti di costo;

Lo schema regolatore appropriato per ciascun gestore è stabilito in base a certi specifici parametri.

La matrice indica per ogni schema regolatore la modalità di determinazione di alcune variabili coinvolte nel metodo tariffario, quali:

 Le componenti tariffarie riconosciute;

 Il limite di crescita per il moltiplicatore finanziario;

b) Uno schema regolatorio virtuale per le situazioni in cui, in una fase di aggrega-zione fra gestori, non siano disponibili i dati per oltre metà della popolaaggrega-zione ser-vita e di conseguenza le tariffe del primo periodo regolatorio siano state determi-nate d’ufficio.

c) Uno schema regolatorio personalizzato in base alle specifiche fattispecie e di du-rata limitata, destinato alle situazioni in cui l’AEEGSI accoglie le istanze di ac-cesso alla perequazione finanziaria in ragione di una debolezza aziendale e di una situazione di squilibrio economico-finanziario.

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L’articolo 7 dispone che la tariffa sia definita dagli Enti di Governo dell’Ambito, conva-lidando le informazioni fornite dai gestori stessi.

Per la programmazione delle tariffe dell’anno 2016 sono stati utilizzati i dati raccolti nel primo periodo regolatorio del Metodo Tariffario Idrico, dato che durante la prima metà dell’anno il bilancio del 2015 non è ancora stato redatto. In mancanza di questi si utiliz-zano i dati provenienti dall’ultimo bilancio disponibile.

Per la programmazione delle tariffe degli anni dal 2017 al 2019 si utilizzeranno i dati di bilancio consuntivo o preconsuntivo del 2015 o, in mancanza di questi, dell’ultimo bilan-cio disponibile.

Ogni biennio vi sarà un aggiornamento della programmazione, cosicché il bilancio di riferimento dell’anno a diverrà quello che precede di due anni il periodo attuale, ovvero il bilancio dell’anno a – 2.

L’articolo 8 specifica che in presenza di circostanze straordinarie tali da pregiudicare l’equilibrio economico-finanziario della gestione, è possibile presentare all’AEEGSI un’istanza motivata di revisione infra-periodo.

L’articolo 9 fornisce ulteriori indicazioni sulle tariffe da applicare in base allo stadio di approvazione della programmazione.

Durante il 2016, nell’attesa della predisposizione da parte dell’Enti di Governo d’Ambito delle nuove tariffe da applicare all’anno stesso, esse vengono provvisoriamente calcolate in base alla programmazione del primo periodo regolatorio.

Dopo la predisposizione delle tariffe da parte dell’AIT e prima dell’approvazione da parte dell’AEEGSI, si utilizzano le nuove tariffe predisposte dall’EGA.

Dopo l’approvazione delle tariffe da parte dell’AEEGSI, le tariffe si ottengono moltipli-cando per ciascun anno a il moltiplicatore ϑa alle tariffe dell’anno 2015.

Le differenze tariffarie rispetto al periodo finale saranno oggetto di conguaglio dopo l’ap-provazione.

Gli atti della programmazione

Le aziende che svolgono le attività del Servizio Idrico Integrato sono chiamate ad espli-citare una programmazione economico-finanziaria al fine di garantire la sostenibilità eco-nomico-finanziaria del proprio operato e quindi di evitare circostanze negative sia per il gestore che per i finanziatori.

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L’attendibilità della programmazione è garantita dall’esistenza stessa di un sistema tarif-fario certo.

Gli atti necessari alla determinazione della tariffa, ovvero costituenti lo schema regolato-rio effettivo sono:

 Il Programma degli Interventi dell’operatore;  Il Piano Economico-Finanziario dell’operatore;

 La convenzione di gestione, stipulate fra l’Ente di Governo d’Ambito e l’opera-tore.

Ne linguaggio comune, parlando di Piano Economico-Finanziario si può intendere in-cluso anche il Programma degli Interventi.

Contestualmente, a livello di Ambito Territoriale Ottimale, anche l’Ente di Governo d’Ambito predispone un Piano d’Ambito costituito da una ricognizione delle infrastrut-ture, un programma degli interventi, un modello gestionale ed organizzativo e un piano economico finanziario, come previsto dall’articolo 49 del decreto legislativo 152 del 2006, intitolato ‘Norme in materia ambientale’.

L’articolo 6 della delibera 664/2015/R/IDR definisce lo scopo del piano del Programma degli Interventi (PDI) come la specificazione de:

 Le criticità riscontrate sul territorio controllato, suddivise in: o Criticità di approvvigionamento idrico;

o Criticità di fornitura di acqua potabile; o Criticità nel servizio di fognatura; o Criticità nel servizio di depurazione.

 Gli obbiettivi concernenti la risoluzione di tali criticità;

 Gli interventi relativi a tali obbiettivi per il periodo 2016-2019;

Il programma deve prevedere il raggiungimento dei livelli minimi di servizio e il soddi-sfacimento della domanda complessiva.

Qualora vi sia un aggiornamento del programma recante una diminuzione degli investi-menti, dovrà essere esplicitata una motivazione per la riduzione effettuata e per la priorità assegnata agli interventi non egualmente intaccati.

Gli investimenti per tutto il periodo regolatorio sono espressi in moneta costante all’anno 2016, ovvero viene loro applicato un coefficiente di deflazione per annullare gli effetti dell’aumento generale dei prezzi ed ottenere una migliore comparabilità.

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Il Piano Economico-Finanziario (PEF) è costituito dai seguenti documenti:  Il Piano Tariffario;

 Il Conto Economico;  Il Rendiconto Finanziario;

I documenti sono predisposti con cadenza annuale, relativamente a tutto il periodo di af-fidamento.

Il Piano Tariffario contiene la proiezione delle componenti di costo ammesse nel VRG, del VGR e del moltiplicatore tariffario.

Il Conto Economico, per quanto riguarda i ricavi, prevede l’illustrazione dei proventi da tariffa e non. La parte dedicata ai costi espone invece l’andamento dei costi d’esercizio e pluriennali al netto dei contributi pubblici a fondo perduto.

Il Rendiconto finanziario contiene la rappresentazione dei flussi di cassa delle varie aree aziendali.

Il Piano Economico-Finanziario deve garantire il raggiungimento dell’equilibrio econo-mico-finanziario e il rispetto dei principi di efficacia, efficienza ed economicità della ge-stione.

La redazione del PEF assume che per tutto il periodo di riferimento è volumi erogati siano costanti, salvo motivate eccezioni.

Anche il PEF è predisposto a moneta costante all’anno 2016, assumendo un tasso di in-flazione pari a zero.

Vi sono alcune informazioni aggiuntive che devono essere contenute nel PEF:

 Le previsioni relative ai contributi a fondo perduto, la loro provenienza e l’atto con cui sono stati disposti gli stanziamenti;

 La quota FoNI relativa ad ogni anno;

 Il valore residuo del debito al termine dell’affidamento, con indicazione separata della quota capitale e della quota interessi;

 Il valore residuo delle immobilizzazioni al termine dell’affidamento.

L’articolo 7 ha prescritto la scadenza per l’invio all’AEEGSI di una prima predisposi-zione dell’attuale piano per il 30 aprile 2016. I documenti che dovevano essere inoltrati all’Autorità per tale data sono il Programma degli Interventi, il Piano Economico-Finan-ziario, la Convezione di Gestione, una relazione di accompagnamento, gli atti deliberativi riguardanti la struttura finanziaria e l’aggiornamento dei dati necessari alla determina-zione delle tariffe.

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Calcolo del moltiplicatore tariffario

Le modalità di calcolo del moltiplicatore tariffario 𝜗 sono definite all’articolo 6 dell’alle-gato alla delibera.

La formula indicata dal primo comma dell’articolo è la seguente:

𝜗

=

𝑉𝑅𝐺

𝑎

∑ 𝑡𝑎𝑟𝑖𝑓

• (𝑣𝑠𝑐𝑎𝑙

)

_{+ 𝑅}

𝑏𝑎−2 𝑢

La lettera a indica l’anno di riferimento del moltiplicatore e può assumere come valore 2016, 2017, 2018 e 2019, gli anni del secondo periodo regolatorio.

La formula è un rapporto:

 Il numeratore dell’espressione, 𝑉𝑅𝐺𝑎_{, rappresenta il vincolo ai ricavi del gestore,}

basato sui costi pluriennali e d’esercizio ad esso riconosciuti, secondo il principio del full cost recovery.

Per ogni anno a viene calcolato uno specifico vincolo.

L’articolo 8 dell’allegato alla delibera fornisce la formula del VRGa_:

𝑉𝑅𝐺

𝐶𝑎𝑝𝑒𝑥

+ 𝐹𝑜𝑁𝐼

+ 𝑂𝑝𝑒𝑥

+ 𝐸𝑅𝐶

+ 𝑅𝑐

Le cinque componenti da cui è formata la sommatoria rappresentano le cinque categorie di costi riconosciuti dalla delibera:

o 𝐶𝑎𝑝𝑒𝑥𝑎 _{è la componente rappresentante i costi annuali relativi alle}

immo-bilizzazioni (oneri finanziari, oneri fiscali e ammortamenti).

o 𝐹𝑜𝑁𝐼𝑎 _{è la componente rappresentante il Fondo Nuovi Investimenti,}

ob-bligatoriamente destinata a finanziare specifici interventi ritenuti prioritari o agevolazioni tariffarie a carattere sociale. Il suo importo è fissato a di-screzione dagli Enti di Governo d’Ambito partendo dalle indicazioni for-nite dalla delibera. Se questa componente non risulterà effettivamente spesa a consuntivo, verrà eliminata dalla formulazione a partire dall’anno successivo.

o 𝑂𝑝𝑒𝑥𝑎 _{è la componente rappresentante i costi operativi, data dalla}