INDICE
INTRODUZIONE ... 1
CAPITOLO 1 – IL SETTORE IDRICO IN ITALIA... 7
1.1. I servizi di pubblica utilità ... 7
1.2. Le Water Utilities ... 15
1.3. Caratteristiche del settore idrico... 33
CAPITOLO 2 – LA NORMATIVA ... 40
2.1. L’evoluzione normativa del settore idrico ... 40
2.2. Tariffe ed agevolazioni ... 60
CAPITOLO 3 – IL CASO EMPIRICO ... 75
3.1. Le tipologie di agevolazioni ... 75
3.2. Le differenze riscontrate in base a proprietà, dimensione e localizzazione delle aziende ... 92
CONCLUSIONI ... 107
BIBLIOGRAFIA ... 112
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INTRODUZIONE
Quando parliamo di Public Utilities ci riferiamo a quelle aziende che gestiscono un servizio di pubblica utilità.
I servizi di pubblica utilità, da cui la denominazione di Public Utilities alle imprese che li erogano, sono servizi considerati dalla collettività particolarmente importanti e da cui non si dovrebbe prescindere nella loro erogazione come ad esempio la fornitura di energia elettrica, di acqua potabile, di gas, telefonia fissa e mobile, poste e telecomunicazioni, raccolta di rifiuti solidi urbani e trasporti.
A partire dagli anni Novanta, l’Italia ha avviato, con esiti più o meno apprezzabili, una serie di manovre per rispondere ad esigenze nuove e crescenti di miglioramento delle Public Utilities, in termini di qualità, diffusione e prezzi. Il processo di privatizzazione ha avuto inizio in Italia nel 1992 con l’obiettivo di migliorare l'efficienza delle imprese da privatizzare, accrescere la concorrenza dei mercati, aumentare le entrate dello Stato e ridurre il debito pubblico.
Queste aziende sono passate nell’arco di un decennio dalla forma di azienda municipalizzata a Società per Azioni con crescente autonomia dall’Ente locale in un ambiente sempre più competitivo e pertanto imponendo un funzionamento sempre più rassomigliante alle imprese private.
In questi settori, però, dopo aver assistito a processi di privatizzazione si è successivamente fatto ritorno al pubblico con conseguenti tariffe più basse e miglioramento della qualità del servizio.
All’interno dei successivi capitoli analizzeremo più in particolare il mondo delle Water Utilities in Italia soffermandoci poi sul tema dell’equità e dell’accessibilità del servizio idrico.
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Le Water Utilities sono quelle aziende che gestiscono il servizio idrico. Il servizio idrico è un servizio pubblico e, più precisamente, un servizio pubblico locale a rete, ovvero rientra tra quelle attività e prestazioni erogate su iniziativa dei pubblici poteri e tese a soddisfare, in modo diretto e immediato, un bisogno assunto come primario dalla collettività su un determinato territorio.
Il dibattito sulla scelta di chi dovrebbe gestire il servizio idrico continua ancora oggi, i driver presi in considerazione per decidere tra una gestione pubblica e una gestione privata delle Water Utilities in Italia sono diversi, tra i più importanti ricordiamo l’accessibilità dei prezzi, la qualità del servizio, l’accessibilità a tutti i cittadini e l’efficienza e l’efficacia nell’erogazione del servizio.
Molteplici sono i pro e i contro che possono essere riscontrati sia in una gestione pubblica che in una gestione privata.
Nel caso delle gestioni private il fine è generalmente quello della massimizzazione del profitto; l’obiettivo delle aziende private è infatti quello di massimizzare l’utile e molto spesso questo obiettivo non si sposa con il fine ultimo legato all’erogazione di un servizio di pubblica utilità come il servizio idrico.
Inoltre, un’impresa privata tende a mantenere tariffe elevate, sacrificando i bisogni degli utenti e il desiderio di contenere i costi può condurre ad offrire un servizio di qualità inferiore. Ulteriori aspetti critici riscontrati nel privato riguardano l’assenza di incentivi al mantenimento in efficienza delle infrastrutture, laddove gli investimenti non sono sufficientemente remunerativi oppure l’esclusione dal servizio di utenti per i quali la fornitura non risulta profittevole.
Nel caso delle gestioni pubbliche, invece, si dovrebbe agire nell’interesse dei cittadini e della collettività per cui gli obiettivo generalmente sono di carattere sociale, in quanto, mantenendo tariffe eque si garantisce l’accesso al sevizio a
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tutti i cittadini e ambientale dato che il benessere delle persone è strettamente correlato all’ambiente in cui vivono.
Per quanto riguarda i contro riscontrati nel pubblico una prima fonte di inefficienza sono le interferenze politiche si pensi, ad esempio, all’utilizzo delle gestioni come strumento di creazione del consenso, favorendo politiche di assunzione poco razionali.
Una seconda causa di inefficienze riguarda gli obiettivi, spesso caratterizzati da poca chiarezza, che i manager delle gestioni pubbliche sono chiamati a perseguire.
Un modello alternativo ad un assetto proprietario totalmente pubblico o totalmente privato, cui si è fatto spesso ricorso negli ultimi anni in Italia, è quello della società mista. Tale modello è previsto sia dall’ordinamento comunitario in materia di affidamento delle concessioni nei servizi pubblici a rilevanza economica in quanto permette all’Ente pubblico di selezionare un partner industriale privato, mantenendo una quota, tipicamente di controllo, sul gestore del servizio, che dalla normativa italiana.
Il settore idrico è un settore capital intensive a bassa redditività. Le aziende nonostante la bassa redditività delle tariffe stanno comunque continuando ad investire data l’urgenza di adeguamento e rinnovamento degli impianti.
Il fabbisogno nazionale di investimenti nel settore, nell’arco dei prossimi trent’anni, si stima essere pari a 65,15 miliardi di euro corrispondenti ad un valore medio annuo di 2,17 miliardi di euro.
L’Autorità che ha assunto il ruolo di soggetto regolatore nei mercati liberalizzati dal 2011 è l’Autorità per l'energia elettrica, il gas ed il sistema idrico (AEEGSI). L’Autorità è stata istituita il 14 novembre 1995 grazie alla legge n. 481 con il nome di Autorità per l'energia elettrica e il gas (AEEG). È con il successivo decreto n.201/11 cosiddetto “Salva Italia” che all'Autorità sono state attribuite competenze anche in materia di servizi idrici.
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La funzione dell’Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico è quella di garantire la promozione della concorrenza e dell'efficienza nel settore dei servizi di pubblica utilità, assicurandone la fruibilità e la diffusione in modo omogeneo sull'intero territorio nazionale, definendo un sistema tariffario certo, trasparente e basato su criteri predefiniti, promuovendo la tutela degli interessi di utenti e consumatori anche salvaguardando le utenze economicamente svantaggiate.
Come più avanti avremo modo di spiegare, il soggetto che operativamente eroga il servizio all’utenza finale è il Gestore. Il Gestore deve attenersi a criteri di qualità, efficienza ed efficacia nel rispetto di quanto deliberato dall’Ente di governo d’ambito, in base al quale ha titolarità ad operare.
Nel tempo, sono state molteplici le riforme che si sono susseguite in tema di servizio idrico e che hanno reso la disciplina frammentata e disomogenea e nei prossimi capitoli cercheremo di fare un po’ di chiarezza per poi soffermarci sul tema delle tariffe e delle agevolazioni.
L’origine del sistema tariffario italiano è fatto risalire alla Legge Galli 36/94 la quale stabiliva, in particolare, che la determinazione della tariffa doveva avvenire prendendo in considerazione diversi fattori tra cui, innanzitutto, la qualità della risorsa idrica e del servizio fornito e le opere e gli adeguamenti necessari, ovvero l’ammontare della spesa per gli investimenti necessari a conseguire gli obiettivi predeterminati in sede di pianificazione dagli Ambiti. Allo stato attuale le tariffe per uso domestico si articolano, in base al consumo espresso in metri cubi e sono i Comuni riuniti in ambiti territoriali ottimali (ATO) a stabilire le tariffe da applicare agli utenti, le caratteristiche del servizio da fornire ai cittadini, gli investimenti da effettuare e a scegliere il gestore incaricato di svolgere il servizio.
Il totale della bolletta dell’acqua che noi paghiamo è il risultato di più voci, in particolare, è prevista una quota fissa che viene pagata dagli utenti anche nel
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caso che non consumino acqua e una quota variabile che, invece, viene calcolata in base all’acqua effettivamente consumata rilevata dal contatore. In tema di agevolazioni, ciascuna azienda idrica, con riferimento all’ambito territoriale in cui si trova, ne definisce e disciplina la possibilità prendendo in considerazione, nel caso, diversi requisiti di reddito e quindi prevedendo diverse forme di tutela per i soggetti più svantaggiati.
Prenderemo in considerazione un campione di 149 aziende idriche operanti in Italia e per ciascuna ne individueremo non soltanto la natura, pubblica, privata o mista, ma anche se preveda la possibilità di concedere agevolazioni, di che tipo e in base a quali requisiti. L’obiettivo della nostra analisi è quello di indagare sull’effettiva equità e accessibilità al servizio idrico da parte di tutti i cittadini così come prevedono le diverse normative in materia vigenti nel nostro ordinamento.
Le aziende sono state poi classificate in base alla dimensione (micro, piccola, media o grande azienda) e alla localizzazione della sede (Nord, Centro o Sud Italia) per valutarne le eventuali differenze esistenti sempre in termini di agevolazioni concesse ai cittadini.
Il parametro più utilizzato per individuare le categorie sociali aventi diritto alle agevolazioni tariffarie risulta essere l’ISEE, un valore numerico in grado di esprimere sinteticamente la condizione economica del nucleo famigliare. Le soglie di reddito/ISEE stabilite per l’individuazione dei soggetti destinatari delle agevolazioni sono risultate molto eterogenee e spesso combinate ad altri requisiti quali, per esempio, la numerosità del nucleo famigliare o il numero di figli a carico e più raramente la presenza di anziani o di soggetti con particolari patologie. Oltre alle agevolazioni concesse alle famiglie in condizioni economiche disagiate secondo il parametro ISEE sono previste anche agevolazioni concesse alla famiglie numerose per le quali si prende in considerazione il numero dei componenti della famiglia stessa.
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Il peggioramento delle condizioni economiche delle famiglie italiane e il conseguente aumento della popolazione che si trova al di sotto della soglia di povertà obbliga a porre sempre più attenzione ai soggetti più deboli.
Data poi l’eterogeneità presente nel mondo delle agevolazioni sia per quanto riguarda i criteri di assegnazione che le modalità di erogazione del bonus è necessario che l’AEEGSI arrivi al più presto alla costituzione di un “Bonus idrico nazionale” valido per tutta l’Italia, sfruttando la positiva esperienza del bonus energia-gas, anche in considerazione dei dati statistici nazionali che indicano un aumento della soglia di povertà quale effetto della crisi economica degli ultimi anni.
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CAPITOLO 1 – IL SETTORE IDRICO IN ITALIA
1.1. I servizi di pubblica utilità
Quando parliamo di Public Utilities ci riferiamo a quelle aziende che gestiscono un servizio di pubblica utilità.
I servizi di pubblica utilità, da cui la denominazione di Public Utilities alle imprese che li erogano, sono servizi considerati dalla collettività particolarmente importanti dal punto di vista socio-economico, così da essere ritenuti essenziali; essi coinvolgono interessi pubblici d’ordine generale da cui non si dovrebbe prescindere nella loro erogazione1.
I servizi di pubblica utilità, in quanto servizi di interesse economico generale (articolo 36 della Carta dei Diritti dei Cittadini Europei) sono guidati dai bisogni e dalla loro rilevanza sul piano sia individuale che collettivo. L’importanza che le imprese di servizi pubblici rivestono per un’evoluzione sostenibile delle condizioni economiche e sociali delle nostre comunità le rende soggetti particolari su cui convergono aspettative ed interessi diversi, che attendono di essere armonizzati, al fine di garantire un adeguato sviluppo del sistema economico e sociale2. Per questi motivi, le amministrazioni pubbliche, e più in generale gli Stati, hanno il compito di individuare e tutelare, attraverso una gestione diretta o forme più o meno marcate di controllo, quelle attività che garantiscono l’accesso all’utilizzo di uno specifico servizio da parte di tutti i cittadini.
Il settore delle Public Utilities è quindi ritenuto di fondamentale importanza non soltanto per la sua rilevanza economica, ma soprattutto per quella sociale,
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I servizi pubblici, Clò A., “Appunti di economia e regolazione delle public utilities”, www.ems.unibo.it.
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Le imprese di servizi pubblici, D’Amato A., “La creazione di valore nelle Public Utility. Problematiche
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incidendo sulla capacità di competere delle Nazioni e sulla qualità della vita della popolazione.
Le Public Utilities si occupano di fornire una serie di beni e di servizi considerati di pubblica utilità, come ad esempio la fornitura di energia elettrica, di acqua potabile, di gas, telefonia fissa e mobile, poste e telecomunicazioni, stazioni televisive, raccolta di rifiuti solidi urbani e trasporti.
A partire dagli anni Novanta, l’Italia ha avviato, con esiti più o meno apprezzabili, una serie di manovre per rispondere ad esigenze nuove e crescenti di miglioramento delle Public Utilities in termini di qualità, diffusione e prezzi3. Il processo di privatizzazione ha avuto inizio in Italia nel 1992; gli obiettivi che in origine si intendevano perseguire erano il miglioramento dell'efficienza delle imprese da privatizzare, l’accrescimento della concorrenza dei mercati, l’ampliamento del mercato mobiliare, promuovere l’internazionalizzazione del sistema industriale e, in ultima istanza, aumentare le entrate dello Stato e ridurre il debito pubblico4.
Queste aziende sono passate nell’arco di un decennio dalla forma di azienda municipalizzata a società per azioni con crescente autonomia dall’ente locale, questo in un ambiente sempre più competitivo e pertanto imponendo un funzionamento sempre più rassomigliante alle imprese private5.
La tematica dei servizi di pubblica utilità ha acquisito, in questi ultimi anni, crescente rilevanza ed attualità, a seguito:
• della sempre più forte consapevolezza del ruolo giocato da tali servizi per lo sviluppo economico e sociale del nostro paese;
• del riconoscimento della sempre più pressante richiesta di qualità nel servizio da parte dei cittadini, che ha finito per mettere in discussione le
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La rilevanza del settore delle public utilities, Mercurio R. e Martinez M., “Modelli di governance e processi di
cambiamento nelle public utilities”, FrancoAngeli editore, Milano.
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Il processo di privatizzazione in Italia, De Nardis S., “Le privatizzazioni italiane”, Il Mulino editore, Bologna.
5
Il processo di trasformazione delle public utilities, Giunta F. e Mulazzani M., “Le analisi dei bilanci delle
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tradizionali modalità “pubbliche” di erogazione dei servizi, non più percepite come in grado di rispondere, in modo efficiente ed efficace, ai mutevoli e differenziati bisogni della collettività;
• del recepimento, nel nostro ordinamento, dei dettami dell’Unione Europea che, ritenendo centrale il ruolo del mercato in quanto sistema di allocazione efficiente delle risorse, ha dato avvio ed impulso a processi di liberalizzazione mediante i quali si intendeva abbattere le situazioni di monopolio di diritto o di fatto6.
L’analisi delle Public Utilities può essere svolta considerando tre diverse prospettive: la prospettiva geografica, la prospettiva di business e la prospettiva proprietaria.
La prospettiva geografica si riferisce all’estensione territoriale che contraddistingue l’operatività delle aziende. In particolare, è possibile individuare tre diverse dimensioni geografiche:
• Locale; • Nazionale; • Internazionale.
La prospettiva di business si riferisce alle scelte strategiche effettuate dalle aziende circa la natura dei servizi offerti7. In questo caso è possibile individuare:
• Aziende mono-utility; • Aziende bi-utility; • Aziende multi-utility; • Aziende multi-service.
Le mono-utility si concentrano in un unico settore di attività. Le bi-utility si caratterizzano per la scelta di operare in due settori di attività per sfruttare le
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I servizi di pubblica utilità, Dezi L., Gilardoni A., Miglietta A. e Testa F., “L’esperienza delle public utilities
locali: un modello di rapporto impresa-territorio?”,Sinergie journal, 2011.
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Cfr. Dezi L., Gilardoni A., Miglietta A. e Testa F., “L’esperienza delle public utilities locali: un modello di
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sinergie che ne derivano. Le multi-utility puntano a fornire più servizi pubblici a rete (servizi elettrici, idrici, telecomunicazioni, ecc..) cogliendo le sinergie tecniche e commerciali. Le multi-service utilizzano la leva del business tradizionale come volano per nuove attività che esulano dal panorama delle utilità.
La prospettiva proprietaria, infine, fa riferimento al soggetto economico che governa l’impresa8. È possibile in questo caso distinguere cinque diverse categorie di aziende:
• Aziende a capitale totalmente pubblico; • Aziende a maggioranza pubblica;
• Aziende a controllo pubblico, ma quotate in borsa; • Aziende a maggioranza private;
• Aziende totalmente private.
Le aziende a capitale totalmente pubblico sono costituite essenzialmente dalle ex-municipalizzate, trasformate dapprima in aziende speciali e, quindi, in società per azioni a seguito delle riforme di settore che hanno favorito e a volte imposto, la scelta di ricondurre all’assetto giuridico privatistico realtà soggette in precedenza essenzialmente al diritto pubblico. L’esame del settore dei servizi pubblici, tuttavia, evidenzia ancor oggi una netta prevalenza di aziende il cui capitale sociale è detenuto per il 100% dall’Ente locale di riferimento, questo dimostra come alla privatizzazione formale non sia sempre seguita una privatizzazione sostanziale9.
La seconda opzione è quella delle aziende a maggioranza pubblica, dove il capitale è detenuto per più del 50% dall’Ente locale di riferimento a cui si affiancano soci di minoranza scelti tra privati. Risorse finanziarie, umane e
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Le diverse prospettive di analisi, Dezi L., Gilardoni A., Miglietta A. e Testa F., “Economia e management delle
imprese di pubblica utilità: contesto competitivo e governance delle Public Utilities locali”, CEDAM editore,
Padova.
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Le aziende a capitale totalmente pubblico, Dezi L., Gilardoni A., Miglietta A. e Testa F., “Economia e
management delle imprese di pubblica utilità: contesto competitivo e governance delle Public Utilities locali”,
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tecnologiche inerenti alle due sfere, pubbliche e private, convergono in questo caso verso obiettivi comuni. Inoltre, sempre in questo caso, il socio pubblico di maggioranza svolge un ruolo di indirizzo e di controllo mentre al socio privato è affidato il compito di gestire operativamente l’azienda10.
La terza opzione è costituita dalle aziende a controllo pubblico negoziate sul mercato azionario. Il governo resta in mano pubblica, ma per la scelta dei partner privati ci si rivolge direttamente ai mercati finanziari tramite la Borsa. Questa opzione ha riscosso significativi successi negli scorsi anni essendo cresciuto il numero delle aziende quotate. È stato anche dimostrato che le aziende quotate riescono a perseguire performance migliori rispetto a tutte le altre imprese del comparto11.
Ci sono poi altre due tipologie di aziende che rappresentano, però, una minoranza nel settore. Parliamo innanzitutto delle aziende a maggioranza privata, cioè quelle aziende il cui capitale è detenuto principalmente da privati e, in misura minore, da enti o aziende pubbliche. Infine, ci sono casi di aziende totalmente private, ossia al 100% in mano privata. Si tratta generalmente di imprese di piccole dimensioni che si specializzano nella fornitura di determinati servizi e partecipano alle gare per la concessione della gestione di tali servizi nei diversi comuni12.
Le Public Utilities possono quindi essere suddivise in pubbliche, private e miste. Non è possibile, ad oggi, individuare una soluzione migliore dell’altra in quanto in tutti i casi è possibile riscontrare vantaggi e svantaggi.
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Le aziende a maggioranza pubblica, Dezi L., Gilardoni A., Miglietta A. e Testa F., “Economia e management
delle imprese di pubblica utilità: contesto competitivo e governance delle Public Utilities locali”, CEDAM
editore, Padova.
11
Società a controllo pubblico ma quotate in borsa, Dezi L., Gilardoni A., Miglietta A. e Testa F., “Economia e
management delle imprese di pubblica utilità: contesto competitivo e governance delle Public Utilities locali”,
CEDAM editore, Padova.
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Le aziende a maggioranza privata e totalmente private, Dezi L., Gilardoni A., Miglietta A. e Testa F., “Economia e management delle imprese di pubblica utilità: contesto competitivo e governance delle Public
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In passato, in quasi tutti i Paesi occidentali, le società erano di proprietà pubblica o comunque soggette ad un forte controllo governativo. Tale situazione è mutata nel corso degli anni Ottanta a seguito delle politiche di privatizzazione realizzate. La tendenza generale era quella di passare ai privati la gestione di queste società in quanto la proprietà pubblica delle Public Utilities veniva spesso ritenuta una soluzione inefficiente, causa di sprechi e disservizi13. Inoltre, la situazione di instabilità politica in cui versavano alcuni governi centrali e locali, limitava l’efficiente gestione dei servizi e si riteneva, dunque, che solo le risorse private, adeguatamente remunerate, potessero assicurare il mantenimento dei servizi.
In generale, le società municipalizzate, totalmente in mani pubbliche, presentano una serie di inconvenienti quali, per esempio, la scarsa produttività, una forte influenza dei politici nelle nomine dei consigli di amministrazione, assunzioni clientelari, organici gonfiati e favoritismi negli appalti il che si traduce molto spesso in cattiva qualità dei servizi e conti sempre in rosso14. Secondo uno studio realizzato nel 2014 sugli effetti della proprietà, la dimensione e la composizione del consiglio di amministrazione sulle performance delle water utilities italiane, emerge una differenza tra aziende private, aziende miste e aziende pubbliche in tema di profittabilità e dipendenza dal debito; in particolare, è stato rilevato che le water utilities di proprietà privata o di proprietà mista pubblico-privata mostrano profitti più elevati rispetto alle aziende totalmente in mano pubblica, anche se, queste ultime risultano essere meno dipendenti dal debito rispetto alle precedenti15. Altri studi, realizzati rispettivamente da Guerrini et al. nel 2011 e da Romano et al. nel 2013, dimostrano che le buone performance delle aziende private possono,
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Pubbliche o private?, Gargione G., “Gli enti locali e public utilities”, www.buongoverno.altervista.org.
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Le criticità delle società totalmente in mano pubblica, Gargione G., “Gli enti locali e public utilities”, www.buongoverno.altervista.org.
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Romano G. e Guerrini A., “The effects of ownership, board size and board composition on the performance of
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invece, essere spiegate dall’applicazione di tariffe più elevate rispetto alle aziende pubbliche e dal minor livello di investimenti realizzati16.
Il vantaggio di aziende controllate totalmente dallo Stato è quello di mantenere i prezzi bassi e quindi consentire l’accesso ai servizi a tutti i cittadini17. Si sostiene che è compito della collettività, attraverso i suoi rappresentanti e società da essi controllate gestire i servizi di pubblica utilità come i servizi idrici.
Con riferimento alle società private, invece, l’economicità e l’efficienza del servizio dovrebbero essere i principali vantaggi di questo sistema. Tra i molti inconvenienti riscontrati nelle società private abbiamo, invece, tariffe più elevate, investimenti a breve termine, mal gestione del personale, lobbying e influenza delle scelte politiche a favore dei privati18.
La strada che ha intrapreso l’Italia negli ultimi anni è quella delle società miste. L’obiettivo purtroppo non sempre raggiunto, era quello di coinvolgere i privati nella gestione di queste società così da attirare capitali, avere una migliore organizzazione del servizio e abbassare le tariffe. Alla fine però, le società miste hanno dimostrato di avere gli stessi difetti delle società pubbliche con in più il difetto di far pagare tariffe più elevate, essere suscettibili al clientelismo e alla corruzione19. Possiamo comunque affermare che ciò che conta davvero è lo sviluppo di un efficace sistema di controllo che protegga i cittadini dalla cattiva gestione di un bene fondamentale per l’uomo come l’acqua, sia essa pubblica, privata o mista.
In generale, possiamo dire che, in ogni settore in cui è relativamente facile creare delle condizioni di libero mercato, la privatizzazione è la soluzione
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Romano G. e Guerrini A., “The effects of ownership, board size and board composition on the performance of
italian water utilities”, Elsevier, 2014. CITA ANCHE GLI ALTRI DUE PAPER (GUERRINI ET AL., 2011 E ROMNO ET
AL., 2013)
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Vantaggi e svantaggi della gestione pubblica, Gargione G., “Gli enti locali e public utilities”, www.buongoverno.altervista.org.
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Vantaggi e svantaggi delle società private, Gargione G., “Gli enti locali e public utilities”, www.buongoverno.altervista.org.
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ideale. Sarà la concorrenza tra gli operatori a tenere bassi i prezzi e a migliorare la qualità dei servizi20.
Non in tutti i settori, però, è facile creare un mercato. È quasi impossibile stabilire una condizione di libera concorrenza in alcuni servizi pubblici come nella distribuzione dell’energia elettrica e nella fornitura di acqua potabile. In questi settori, infatti, dopo aver assistito a processi di privatizzazione si è successivamente fatto ritorno al pubblico con conseguenti tariffe più basse e miglioramento della qualità del servizio21. Tra i motivi per i quali si è deciso di fare ritorno alla gestione pubblica oltre alle alte tariffe e alla scarsa qualità del servizio troviamo anche il sotto-investimento, la difficoltà nel monitorare gli operatori privati e la loro mancanza di trasparenza finanziaria22. Il fenomeno del ritorno al pubblico è un fenomeno globale, tra il 2000 e il 2014, infatti, ci sono stati più di 180 casi di ri-municipalizzazione in 35 Paesi sparsi in tutto il mondo23. La Francia risulta essere il Paese con la più lunga storia di privatizzazioni dell’acqua nonché la patria delle più importanti multinazionali e per questi motivi presenta molti casi di ritorno al pubblico. Si sostiene, infatti, che siano i Paesi con la più lunga storia di privatizzazioni a guidare il processo di ri-municipalizzazione24. Hall e Lobina, due esperti del settore, hanno
analizzato il caso di Grenoble (Francia) dove dopo una prima fase di privatizzazioni si è fatto ritorno alla gestione pubblica; il nuovo operatore comunale, in questo caso, è stato in grado di migliorare le prestazioni in termini di prezzi contenuti e maggiori investimenti25. Città e Paesi di tutto il mondo
20 Gargione G., “Gli enti locali e public utilities”, www.buongoverno.altervista.org. 21
Il ritorno alle società pubbliche, Gargione G., “Gli enti locali e public utilities”,
www.buongoverno.altervista.org.
22
Lobina E., Kishimoto S., Petitjean O., “Here to stay: water remunicipalisation as a global trend”, PSIRU, TNI, Multinational Observatory, 2014.
23
Lobina E., Kishimoto S., Petitjean O., “Here to stay: water remunicipalisation as a global trend”, PSIRU, TNI, Multinational Observatory, 2014.
24
Lobina E., Kishimoto S., Petitjean O., “Here to stay: water remunicipalisation as a global trend”, PSIRU, TNI, Multinational Observatory, 2014.
25
Lobina E. e Hall D., “Experience with private sector participation in Grenoble, France and lessons on
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hanno deciso di riprendersi il controllo pubblico sull’acqua e chiudere definitivamente con le privatizzazioni in risposta all’incapacità delle aziende private di mettere le esigenze della comunità prima delle esigenze di profitto26. Essendo alcune Public Utilities, tra cui le Water Utilities, dei monopoli naturali, privatizzarle potrebbe non essere la soluzione ottimale; invece, in ogni settore in cui è relativamente facile creare delle condizioni di libero mercato, la privatizzazione sembra essere la soluzione ideale in quanto sarà la concorrenza tra gli operatori a tenere bassi i prezzi e a migliorare la qualità dei servizi27. Con particolare riferimento all’acqua, la privatizzazione può avere almeno tre significati diversi: il primo significato è quello di definire diritti di proprietà privati sulle risorse idriche, ammettendone quindi la libera compravendita; il secondo significato è quello di coinvolgere il settore privato nella gestione dei servizi idrici fermo restando che l’acqua appartiene alla collettività; il terzo significato della privatizzazione, infine, è quello del coinvolgimento del capitale privato nel finanziamento delle infrastrutture e dei servizi28.
All’interno dei successivi paragrafi analizzeremo il mondo delle Water Utilities in Italia con particolare riferimento al tema di equità e di accessibilità al servizio idrico. Ci soffermeremo sull’analisi dei diversi approcci al mondo delle agevolazioni delle aziende pubbliche e delle aziende private, indagando più nello specifico sulla loro propensione a concedere agevolazioni ai cittadini.
1.2. Le Water Utilities
Le Water Utilities sono quelle aziende che gestiscono il servizio idrico. La gestione dell’acqua, sia essa affidata ad aziende pubbliche o ad aziende private,
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Lobina E., Kishimoto S., Petitjean O., “Here to stay: water remunicipalisation as a global trend”, PSIRU, TNI, Multinational Observatory, 2014.
27
Gargione G., “Gli enti locali e public utilities”, www.buongoverno.altervista.org.
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è pur sempre la gestione di un bene comune, fondamentale per la vita, senza la quale non potremmo sopravvivere.
Il servizio idrico è un servizio pubblico essenziale, cui corrisponde un diritto dei cittadini a riceverlo e un dovere dello Stato di fare in modo che tutti ne possano fruire in modo adeguato e pagando un prezzo equo29.
I driver presi in considerazione per decidere tra una gestione pubblica ed una gestione privata possono essere diversi, tra i più importanti possiamo ricordare l’accessibilità dei prezzi, la qualità del servizio, l’accessibilità a tutti i cittadini e l’efficienza nell’erogazione del servizio. Come precedentemente detto non esiste una soluzione considerata migliore dell’altra nella scelta tra pubblico e privato. Il tema del conflitto d’interesse può sorgere in entrambi i casi.
Nel caso delle gestioni private il fine è generalmente quello della massimizzazione del profitto; nel caso delle gestioni pubbliche si dovrebbe agire nell’interesse dei cittadini e della collettività per cui l’obiettivo è generalmente individuato nella massimizzazione del “benessere sociale”. Il benessere sociale a sua volta può corrispondere ad un’alta qualità del servizio, soddisfazione dei cittadini, soddisfazione del personale, attenzione all’ambiente, ma anche, al sostegno all’occupazione, alla promozione dell’attrattività dei territori e allo sviluppo economico30.
Il benessere delle persone, in particolare, è strettamente collegato allo stato dell’ambiente in cui vivono, alla stabilità e alla consistenza delle risorse naturali disponibili, di conseguenza, per garantire ed aumentare il benessere attuale e futuro delle persone è importante andare a ricercare sempre nuove modalità di soddisfazione dei bisogni umani promuovendo attività di sviluppo che non compromettano le condizioni e gli equilibri degli ecosistemi naturali31.
29
Il servizio idrico come servizio pubblico essenziale, Massarutto A., “L’acqua”, Il Mulino editore, Bologna.
30
Il benessere sociale, Berardi D., Casarico F., Traini S., “Regole, controllo e autonomia : la gestione del servizio
idrico 2.0 ”, www.refricerche.it.
17
Con particolare riferimento alle aziende idriche, queste perseguono l’obiettivo del risparmio dell’acqua mediante le politiche dei prezzi, le campagne di informazione oppure mediante la promozione di elettrodomestici ad alta efficienza32. Nel 2014 alcuni ricercatori hanno indagato sui fattori che influenzano la decisione delle Water Utilities di promuovere la riduzione del consumo domestico di acqua. È stato analizzato un campione di 114 aziende idriche italiane allo scopo di individuare le tipologie di aziende più sensibili al tema del risparmio idrico. Da questa ricerca è emerso che le grandi aziende idriche situate nelle regioni più aride del centro Italia sembrano essere le più propense a promuovere la riduzione del consumo di acqua per uso domestico. Inoltre, sono le imprese operanti nel solo settore idrico, di proprietà pubblica e che applicano le tariffe più basse a incarnare il tipo di istituzione che fa un maggior uso di campagne di informazione web per ridurre i consumi di acqua33. Per quanto riguarda le tariffe è stato dimostrato che all’aumentare delle stesse il consumo di acqua diminuisce34. Per questo motivo si dice che l’incremento delle tariffe potrebbe essere utilizzato come strumento per ridurre il consumo domestico di acqua35. A tariffe più basse corrispondono, quindi, consumi più elevati e di conseguenza molto spesso anche più sprechi.
Alcuni studi dimostrano, invece, l’anelasticità della domanda di acqua rispetto al prezzo suggerendo l'efficacia parziale delle politiche di prezzo come strumento per ridurre i consumi. Questi sostengono che la domanda di acqua variando in misura meno che proporzionale è comunque reattiva al prezzo e che il consumo di acqua varia anche grazie all’influenza di altri fattori come per
32
Romano G., Salvati N., Guerrini A., “Factors affecting water utility companies’ decision to promote the
reduction of household water consumption”, Water resources management, an international journal, Springer
International Publishing, 2014.
33
Romano G., Salvati N., Guerrini A., “Factors affecting water utility companies’ decision to promote the
reduction of household water consumption”, Water resources management, an international journal, Springer
International Publishing, 2014.
34
“An empirical analysis of the determinants of water demand in Italy”, Romano G., Salvati N., Guerrini A.,
Journal of cleaner production, Elsevier, 2015.
35
“ An empirical analysis of the determinants of water demand in Italy”, Romano G., Salvati N., Guerrini A., “Journal of cleaner production”, Elsevier, 2015.
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esempio le stagioni36. Con riferimento ad un recente studio effettuato circa la relazione esistente tra proprietà delle aziende e consumo di acqua è emerso che la proprietà non ha effetti significativi sul consumo, è stato infatti riscontrato un basso consumo di acqua in città dove il servizio era gestito da aziende private o miste e un consumo significativamente più alto nelle città dove il servizio idrico era gestito da aziende pubbliche37. Sempre con riferimento allo studio che è stato effettuato si dice che l’effetto delle tariffe sul consumo di acqua prevale su quello che è l’effetto sullo stesso della proprietà. Esistono molti strumenti che possono essere utilizzati per fare in modo di ridurre il consumo di acqua; oltre alla politica tariffaria possiamo avere incentivi per la realizzazione di elettrodomestici ad alta efficienza, politiche di razionamento oppure campagne di informazione volte a migliorare la consapevolezza pubblica circa le attività utili per la riduzione del consumo di acqua. Adottare misure in grado di ridurre la domanda di acqua fornisce benefici non solo a livello economico ma anche e soprattutto a livello ambientale e sociale38.Per quanto riguarda le tariffe delle aziende idriche in Italia, uno studio realizzato nel 2015, raggruppa le determinanti e i fattori ambientali che le influenzano in quattro categorie principali: la qualità dell’acqua, le condizioni atmosferiche, le caratteristiche della popolazione e le strategie di crescita e diversificazione messe in atto dalle imprese39.
Prendendo in considerazione i diversi elementi è emerso che i prezzi dell’acqua diminuiscono all’aumentare delle dimensioni aziendali e della popolazione
36
Guerrini A., Romano G., “Water management in Italy: governance, performance and sustainability”, Springer International Publishing.
37
Romano G., Salvani N., Guerrini A., “Estimating the determinants of residential water demand in Italy”, Water, 2014.
38
Guerrini A., Romano G., “Water management in Italy: governance, performance and sustainability”, Springer
International Publishing.
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Romano G., Masserini L., Guerrini A., “Does water utilities’ ownership matter in water pricing policy? An
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servita40. Sempre secondo questo studio, all’aumentare degli investimenti realizzati, soprattutto se finanziati dal debito, le tariffe aumentano. Inoltre, quando il reddito medio annuo pro capite è più alto si osservano tariffe più basse. Altri risultati riguardano la struttura proprietaria delle aziende: la maggior parte degli studi esistenti concorda sul dire che la proprietà privata impone tariffe più elevate rispetto alla proprietà pubblica per due motivazioni principali che sono l’aumento della redditività e la massimizzazione degli investimenti41. Soltanto uno studio realizzato in Thailandia nel 2009 ha registrato una riduzione delle tariffe in caso di proprietà privata42.
Molteplici sono le inefficienze riscontrate sia nel pubblico che nel privato. Per quanto riguarda il pubblico una prima fonte di inefficienza risiede nel fatto che l’azione delle aziende pubbliche può essere distorta da interferenze di tipo politico, che spingono verso scopi che esulano dagli obiettivi di efficienza gestionale, si pensi, ad esempio, all’utilizzo delle gestioni come strumento di creazione del consenso, favorendo politiche di assunzione poco razionali. Una seconda causa di inefficienze riguarda gli obiettivi, spesso caratterizzati da poca chiarezza, che i manager delle gestioni pubbliche sono chiamati a perseguire43. I limiti del privato sono invece collegati alla massimizzazione del profitto44.
L’obiettivo delle aziende private è infatti quello di massimizzare l’utile e molto spesso questo obiettivo non si sposa con il fine ultimo legato all’erogazione di un servizio di pubblica utilità come il servizio idrico. Inoltre, va considerato anche il fatto che i ritorni degli investimenti in questo settore sono di
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Romano G., Masserini L., Guerrini A., “Does water utilities’ ownership matter in water pricing policy? An
analysis of endogenous and environmental determinants of water tariffs in Italy”, IWA Publishing.
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Romano G., Masserini L., Guerrini A., “Does water utilities’ ownership matter in water pricing policy? An
analysis of endogenous and environmental determinants of water tariffs in Italy”, IWA Publishing.
42
Zaki S. e N. Amin., “Does Basic Services Privatisation Benefit the Urban Poor? Some Evidence from Water
Supply Privatisation in Thailand”, Sage Journal, 2009.
43
I fallimenti del mercato e le inefficienze del pubblico, Berardi D., Casarico F., Traini S., “Regole, controllo e
autonomia: la gestione del servizio idrico 2.0”, www.refricerche.it.
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I fallimenti del mercato e le inefficienze del privato, Berardi D., Casarico F., Traini S., “Regole, controllo e
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lungo periodo e quindi in contrasto con l’ideale di investimento privato che risulta essere di molto inferiore.
Nel contesto tipico di un monopolio naturale non regolato, un’impresa privata tende a mantenere tariffe elevate, sacrificando i bisogni degli utenti e il desiderio di contenere i costi può condurre ad offrire un servizio di qualità inferiore. Ulteriori aspetti critici risiedono nell’assenza di incentivi al mantenimento in efficienza delle infrastrutture, laddove gli investimenti non sono sufficientemente remunerativi, o ancora l’esclusione dal servizio di utenti per i quali la fornitura risulta non profittevole45.
Da un recente studio risulta che le imprese private sono più profittevoli di quelle totalmente pubbliche e che queste ultime sono meno indebitate e hanno più dipendenti46. Le imprese pubbliche, inoltre, sono più propense ad investire rispetto a quelle private, sono anche più efficienti e applicano tariffe per metro cubo più basse. Per questo si dice che la presenza di un socio privato riduce la rilevanza degli investimenti ed ha un corrispondente impatto negativo sulla qualità del servizio, in quanto viene data precedenza all’aumento della redditività e dell'efficienza. Le società pubbliche hanno anche una migliore struttura finanziaria rispetto a quelle miste in particolare per quanto riguarda il grado di solvibilità47. Questo è quanto è emerso da uno studio effettuato sulle water utilities italiane circa la relazione esistente tra investimenti e proprietà delle società. L’obiettivo di questo studio era quello di andare ad indagare sul modo in cui la proprietà influisce sugli investimenti e sulla struttura finanziaria di queste società.
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I fallimenti del mercato e le inefficienze del privato, Berardi D., Casarico F., Traini S., “Regole, controllo e
autonomia: la gestione del servizio idrico 2.0 “, www.refricerche.it.
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Guerrini A., Romano G., “Water management in Italy: governance, performance and sustainability”, Springer International Publishing.
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Romano G., Guerrini A., Vernizzi S., “Ownership, investment policies and funding choices of italian water
utilities: an empirical analysis”, Water resources management, an international journal, Springer International
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Un’ulteriore implicazione negativa della proprietà privata è la scarsa promozione di un uso sostenibile dell’acqua e la scarsa informazione fornita ai clienti circa la qualità della stessa. Questo è spiegato dal conflitto d’interessi che caratterizza le imprese private il cui obiettivo principale è, infatti, la massimizzazione del profitto quindi un continuo aumento di metri cubi di acqua venduti, il che, è appunto in conflitto con le pratiche di sostenibilità che dovrebbero essere promosse dall’azienda. La mancanza di informazioni circa la qualità delle acque è dovuta, invece, alla scarsa attenzione prestata dagli azionisti privati all’esigenza dei clienti di conoscerne le caratteristiche. Fornire informazioni sulla qualità dell'acqua ai clienti sarebbe anche un mezzo per ridurre gli sprechi in quanto aumenterebbe il consumo di acqua del rubinetto a discapito del consumo di acqua in bottiglia48.
Le aziende a proprietà pubblica perseguono scopi di natura sociale e ambientale. I primi possono essere volti a favorire una maggiore equità per quanto riguarda la garanzia di accesso al servizio, sia fisico che economico, assicurata agli utenti con bassa capacità contributiva e/o residenti in aree svantaggiate. Il perseguimento del benessere della collettività, come abbiamo già detto, richiede alle aziende pubbliche di tenere in debita considerazione anche le possibili ripercussioni del servizio sull’ambiente e di favorire un uso consapevole e accorto della risorsa idrica49.
La banca dati dell’AEEG indica che alla fine del 2013 erano 1.235 le imprese indipendenti e gli enti pubblici coinvolti nella fornitura dei servizi idrici in Italia. Di queste 1.235 solamente 304 erano imprese indipendenti (water utilities) delle quali la maggior parte, ossia il 53%, erano imprese pubbliche, il 26% aziende totalmente private e il restante 21% aziende miste. Queste 304
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Guerrini A., Romano G., “Water management in Italy: governance, performance and sustainability”, Springer International Publishing.
49
Massarutto A., “La riforma della regolazione dei servizi idrici in Italia - L’impatto della riforma: 1994-2011”. Università Bocconi, www.iefe.unibocconi.it.
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aziende, inoltre, presentavano in media 27 azionisti con un minimo di 1 e un massimo di 58350.
I pro e i contro di una gestione pubblica e di una gestione privata del servizio idrico in Italia possono essere così riassunti:
PUBBLICO PRIVATO NON
REGOLATO
PRO Perseguimento di
obiettivi sociali e ambientali
Maggiore capacità di ottenere risorse dal mercato finanziario Visione di lungo periodo Incentivi all’efficienza
Servizio di qualità a tariffe eque
Maggiore trasparenza (se quotate)
PUBBLICO PRIVATO NON
REGOLATO
CONTRO Interferenze politiche
nella gestione
Minore qualità del servizio Difficoltà di reperimento
delle risorse finanziarie
Minore attenzione agli utenti vulnerabili e difficili da servire Minore attenzione all’efficienza Focalizzazione al breve periodo e sotto-investimento Minore trasparenza Tariffe più elevate Fonte: elaborazioni Laboratorio SPL REF Ricerche
Per quanto riguarda la proprietà, come già più volte ricordato, la Water utilities possono essere pubbliche, private o miste.
Gli indicatori di valutazione delle performance aziendali che possono essere presi in considerazione nella scelta sono diversi: in primo luogo la redditività,
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Guerrini A., Romano G., “Water management in Italy: governance, performance and sustainability”, Springer International Publishing.
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quindi, la massimizzazione del risultato economico; l’indebitamento, ossia, il ricorso al capitale di terzi che deve essere necessariamente mantenuto sotto una certa soglia; l’efficienza che si riferisce, invece, agli sprechi; l’ammontare degli investimenti effettuati e prospettici; e infine, le tariffe che dovranno sempre essere collegate agli investimenti effettuati così da evitare incrementi ingiustificati delle medesime.
L’evidenza empirica, ad oggi, non riesce ad evidenziare un sistema migliore dell’altro. Quello che emerge è che nel privato si ha una produttività maggiore, quindi più efficienza ma si riducono gli investimenti e le tariffe sono più alte. Emerge, inoltre, la tendenza di ricorrere sempre più al mercato bancario per l’approvvigionamento dei capitali piuttosto che ricorrere al capitale di rischio come, invece, avviene nel pubblico.
Un modello alternativo ad un assetto proprietario totalmente pubblico o totalmente privato è quello della società mista. Tale modello è previsto dall’ordinamento comunitario in materia di affidamento delle concessioni nei servizi pubblici a rilevanza economica in quanto permette all’ente pubblico di selezionare un partner industriale privato, mantenendo una quota, tipicamente di controllo, sul gestore del servizio51.
In caso di società mista abbiamo i cosiddetti patti parasociali ossia accordi tra i soci destinati a regolare il loro successivo comportamento all’interno della società costituita52. Tali accordi si basano sul diritto concesso al privato, nonostante la quota minoritaria, di nominare i cosiddetti “principi della governance” come ad esempio amministratore delegato o specifici manager. Al pubblico spetterà, invece, la nomina degli organi di rappresentanza come ad esempio il Presidente. Al privato, inoltre, potrà essere attribuito un diritto di
51
La società mista, Berardi D., Casarico F., Traini S., “Regole, controllo e autonomia: la gestione del servizio
idrico 2.0 “, www.refricerche.it.
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veto sull’approvazione del bilancio o su delibere inerenti la finanza straordinaria o il rapporto di indebitamento.
Numerosi sono i vantaggi e gli svantaggi che la società mista può offrire rispetto ad un assetto totalmente pubblico o totalmente privato. Con riferimento ai vantaggi possiamo evidenziare53:
• il minore impegno economico-finanziario dell’ente pubblico nell’erogazione di un servizio in virtù dell’apporto dei soci privati;
• un livello di controllo significativo sulla gestione da parte del partner pubblico, attraverso la propria presenza sia nel capitale sociale sia negli organi decisionali della società;
• l’apporto da parte del socio privato del know-how industriale, che permette l’acquisizione di conoscenze da parte del socio pubblico riguardo sia alle caratteristiche della fornitura del servizio sia alla realizzazione delle infrastrutture;
• la promozione di una gestione improntata a criteri di efficacia, efficienza ed economicità;
• una maggiore flessibilità gestionale rispetto all’attività dell’operatore pubblico.
I limiti riscontrati a fronte di questi vantaggi sono stati54:
• la difficoltà nel conciliare le finalità pubbliche con le logiche privatistiche tipiche di una società privata; non può, infatti, essere eliminata la contraddizione che esiste tra le finalità di un soggetto orientato alla massimizzazione del profitto e le finalità di carattere sociale di cui è tipicamente portatore il socio pubblico;
53
La società mista, Berardi D., Casarico F., Traini S., “Regole, controllo e autonomia: la gestione del servizio
idrico 2.0 “, www.refricerche.it.
54
La società mista, Berardi D., Casarico F., Traini S., “Regole, controllo e autonomia: la gestione del servizio
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• la necessità da parte del pubblico di rispettare la libertà di azione della società mista, evitando interferenze nella gestione societaria.
Quanto appena descritto viene confermato anche dalla legge italiana. Con riferimento a quanto stabilito dalla normativa vigente nel nostro ordinamento in materia di gestione dei servizi pubblici di rilevanza economica prendiamo in considerazione l’art. 113, comma 5°, del Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n.267 (Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali). Esso prevede che i servizi pubblici locali di rilevanza economica, come appunto il servizio idrico, possano essere affidati «a società a capitale misto pubblico-privato nelle quali il socio privato venga scelto attraverso l’espletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica che abbiano dato garanzia di rispetto delle norme interne e comunitarie in materia di concorrenza secondo le linee di indirizzo emanate dalle autorità competenti, attraverso provvedimenti o circolari specifiche»55.
Gli altri possibili modelli di gestione, indicati nella medesima fonte normativa, sono rappresentati dalla gara “integrale” per l’affidamento del servizio pubblico c.d. gara per la concessione e dall’utilizzo della società a capitale interamente pubblico, purché rispondente alla figura, coniata a livello comunitario, del c.d. in house providing.
Il ritorno in auge della partnership pubblico-privata osservato negli ultimi anni è stato sostenuto dalle difficoltà finanziarie attraversate dalle finanze pubbliche degli Stati e dalle difficoltà degli stessi nel rispondere al fabbisogno di risorse da destinare agli investimenti infrastrutturali56. Inoltre, come sostiene il Professor Antonio Massarutto, un conto è la risorsa e un conto sono i servizi che, come tutti i servizi industriali, hanno bisogno di capitali, tecnologie, capacità organizzative e gestionali che non sempre il pubblico possiede. Il
55
Azzariti A., “Il socio privato nella società mista per la gestione dei servizi pubblici locali”, www.giustizia-amministrativa.it.
56
La società mista, Berardi D., Casarico F., Traini S., “Regole, controllo e autonomia: la gestione del servizio
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capitale privato è necessario e indispensabile per il finanziamento delle infrastrutture e dei servizi e dunque oggi tutti i gestori, siano essi pubblici o privati, devono trovare il modo di accedere ai mercati finanziari per reperire risorse private57. Quando si coinvolge il capitale privato è necessario trovare il modo di rimborsarlo e remunerarlo con criteri che siano omogenei con i profili di rischio e remunerazione attesa dagli investitori, è quindi necessario fare in modo che la stabilità economica del soggetto gestore sia sufficientemente garantita dalla politica tariffaria, nessuno infatti presterebbe soldi a un’azienda sull’orlo della bancarotta58. Inoltre, molto difficilmente i capitali privati verranno attratti da investimenti privi della possibilità di un’adeguata remunerazione59.
Anche gli studi che si sono occupati di analizzare l’influenza degli assetti proprietari sulle performance mostrano che non esiste una superiorità della proprietà pubblica o privata. Tra le determinanti della performance, più degli assetti proprietari contano il grado di contendibilità del mercato, la presenza di un controllo esterno e di buone regole, la reputazione e la responsabilità delle imprese, gli incentivi che guidano il rapporto tra proprietà e management e il grado di autonomia lasciato ai manager nel perseguire gli obiettivi che vengono loro affidati60.
È stata analizzata, in un recente lavoro, la relazione tra la composizione dei consigli di amministrazione e la performance finanziaria delle aziende idriche italiane non arrivando però a conclusioni univoche61.
Possiamo in ultimo affermare che sono l’adozione di efficaci standard di governo societario, un’adeguata autonomia gestionale, un controllo esterno ed
57
Casarano V., “L’acqua come il petrolio?”, Schena editore, Fasano di Brindisi.
58
I finanziamenti privati, Casarano V., “L’acqua come il petrolio?”, Schena editore, Fasano di Brindisi.
59
Scalia F., “Le modalità di affidamento della gestione del servizio idrico integrato: l’evoluzione normativa e le
novità delle recenti riforme”, www.federalismi.it.
60
La scarsa rilevanza dell’assetto proprietario nell’influenzare la performance delle imprese, Berardi D., Casarico F., Traini S., “Regole, controllo e autonomia: la gestione del servizio idrico 2.0”, www.refricerche.it.
61
The Determinants of Water Utilities Performance , Guerrini, A. & Romano, G., “ Water Management in Italy: governance, performance and sustainability”, Springer International Publishing.
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equilibrati incentivi ai manager le variabili che influiscono sulla performance aziendale più di quanto non facciano gli assetti proprietari stessi62.
In particolare, l’Autorità che ha assunto il ruolo di soggetto regolatore nei mercati liberalizzati dal 2011 è l’Autorità per l'energia elettrica, il gas ed il sistema idrico (AEEGSI). L’Autorità è stata istituita il 14 novembre 1995 grazie alla legge n. 481 con il nome di Autorità per l'energia elettrica e il gas (AEEG). Con il decreto n.201/11, il cosiddetto decreto “Salva Italia”, convertito nella legge n. 214/11, all'Autorità sono state attribuite competenze anche in materia di servizi idrici. Infatti, l'articolo 21, comma 19, prevede che: «con riguardo all'Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua, sono trasferite all'Autorità per l'energia elettrica e il gas le funzioni attinenti alla regolazione e al controllo dei servizi idrici, che vengono esercitate con i medesimi poteri attribuiti all'Autorità stessa dalla legge 14 novembre 1995, n. 481»63.
Nel decreto n. 201 del 2011 si individuano, inoltre, quelle che sono le funzioni del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, in particolare all’Articolo 1 dice che il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare continua ad esercitare le funzioni in materia di servizi idrici non trasferite all'Autorità per l'energia elettrica e il gas ai sensi dell'art. 3, ed in particolare:
• adotta gli indirizzi per assicurare il coordinamento ad ogni livello di pianificazione delle funzioni inerenti gli usi delle risorse idriche, individuando obiettivi generali e priorità di intervento;
62
Berardi D., Casarico F., Traini S., “Regole, controllo e autonomia: la gestione del servizio idrico 2.0”, www.refricerche.it.
63
Individuazione delle funzioni dell'Autorità per l'energia elettrica ed il gas attinenti alla regolazione e al controllo dei servizi idrici, ai sensi dell'articolo 21, comma 19 del decreto-legge del 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, “Decreto del Presidente del Consiglio dei
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• adotta gli indirizzi e fissa gli standard di qualità della risorsa ai sensi della Parte III del decreto legislativo n. 152/06 c.d. Codice dell’Ambiente e delle Direttive comunitarie di settore;
• definisce i criteri e gli indirizzi per favorire il risparmio idrico e l'efficienza nell'uso della risorsa idrica;
• definisce i criteri per la definizione del costo ambientale e del costo della risorsa per i vari settori d'impiego dell'acqua, anche in proporzione al grado di inquinamento ambientale derivante dai diversi tipi e settori d'impiego e ai costi conseguenti a carico della collettività in attuazione del principio del recupero integrale del costo del servizio e del principio “chi inquina paga”;
• definisce i criteri per la determinazione della copertura dei costi relativi ai servizi idrici, diversi dal servizio idrico integrato e da ciascuno dei singoli servizi che lo compongono nonché dai servizi di captazione e adduzione a usi multipli e dai servizi di depurazione ad usi misti civili e industriali, per i vari settori d'impiego dell'acqua, anche in proporzione al grado di inquinamento ambientale derivante dai diversi tipi e settori d'impiego e ai costi conseguenti a carico della collettività;
• definisce gli obiettivi generali di qualità del servizio idrico integrato sul territorio nazionale, sentite le regioni, i gestori e le associazioni dei consumatori;
• può definire indirizzi per realizzare, attraverso una modulazione differenziata della tariffa, una perequazione solidaristica tra ambiti diversamente forniti di risorse idriche64.
64
Individuazione delle funzioni dell'Autorità per l'energia elettrica ed il gas attinenti alla regolazione e al controllo dei servizi idrici, ai sensi dell'articolo 21, comma 19 del decreto-legge del 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, “Decreto del Presidente del Consiglio dei
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La funzione dell’Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico è quella di garantire la promozione della concorrenza e dell'efficienza nel settore dei servizi di pubblica utilità, assicurandone la fruibilità e la diffusione in modo omogeneo sull'intero territorio nazionale, definendo un sistema tariffario certo, trasparente e basato su criteri predefiniti, promuovendo la tutela degli interessi di utenti e consumatori65. Il sistema tariffario deve inoltre essere in grado di armonizzare gli obiettivi economico-finanziari dei soggetti esercenti il servizio con gli obiettivi generali di carattere sociale, di tutela ambientale e di uso efficiente delle risorse66.
Nella regolazione dei servizi idrici vengono comprese tutte le attività di captazione, potabilizzazione, adduzione, distribuzione, fognatura e depurazione dell’acqua, parliamo di servizio idrico integrato.
L'Autorità riconosce l'acqua come bene pubblico gratuito e per fare in modo che forniture di qualità siano rese effettivamente disponibili a tutti i consumatori al minor costo sono necessari ingenti investimenti infrastrutturali da effettuare nel rispetto delle decisioni referendarie e della normativa nazionale ed europea. Obiettivo dell'Autorità è quindi quello di definire attraverso una regolazione stabile, certa e condivisa, un sistema tariffario equo e trasparente, che garantisca oltre agli investimenti necessari, un servizio efficiente e di qualità e la tutela dei clienti finali anche salvaguardando le utenze economicamente più svantaggiate67.
Nella costruzione delle nuove tariffe l'Autorità intende rispettare i seguenti principi68:
• garantire che gli utenti non sostengano oneri impropri;
• assicurare meccanismi di salvaguardia per le utenze economicamente disagiate;
65
“Funzioni dell’Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico”, www.autorita.energia.it.
66
“Funzioni dell’Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico”, www.autorita.energia.it.
67
“I servizi idrici e gli obiettivi dell’azione dell’Autorità nel settore dei servizi idrici”, www.autorita.energia.it.
30
• collegare le tariffe con la qualità del servizio in modo da evitare che i gestori realizzino margini, peggiorando il servizio fornito;
• riconoscere il costo del servizio sulla base di valori efficienti; • riconoscere il costo dei soli investimenti effettivamente realizzati;
• promuovere la tempestiva entrata in esercizio delle infrastrutture oggetto di investimento.
Per quanto riguarda la composizione, l'Autorità è un organo collegiale costituito dal Presidente e da quattro membri nominati con decreto del Presidente della Repubblica. La procedura di nomina prevede il parere vincolante, a maggioranza dei 2/3 dei componenti delle Commissioni parlamentari competenti, sui nomi proposti dal Ministro dello Sviluppo economico e approvati dal Consiglio dei Ministri69.
I provvedimenti dell'Autorità vengono adottati secondo procedure disciplinate dai propri regolamenti interni e da regolamenti sul funzionamento generale della Pubblica amministrazione, sulla base di criteri di efficienza e trasparenza. Ampio spazio viene dato alla consultazione con tutti i soggetti interessati, attraverso la diffusione di documenti, la raccolta di osservazioni scritte e eventuali audizioni collettive e individuali. Come per i settori dell'energia elettrica e del gas, infatti, il percorso per l'adozione dei provvedimenti in materia di servizi idrici dovrà essere trasparente e dovranno essere anche previste delle consultazioni pubbliche. In particolare, attraverso i "documenti di consultazione" l'Autorità formula e illustra nel dettaglio le proprie proposte allo scopo di raccogliere le osservazioni dei soggetti interessati. Possono anche essere previsti dei seminari illustrativi o delle audizioni speciali per conoscere direttamente le opinioni dei partecipanti. La consultazione è fondamentale per favorire la partecipazione di tutti i soggetti potenzialmente destinatari dei provvedimenti dell'Autorità, soprattutto i soggetti considerati "deboli", come ad
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esempio i consumatori finali, le cui ragioni rischierebbero altrimenti di restare inascoltate70. La pubblicità legale degli atti e dei provvedimenti dell’Autorità è assicurata attraverso la pubblicazione sul sito internet della stessa. Contro i provvedimenti dell'Autorità, infine, può essere fatto ricorso al TAR Lombardia che rappresenta il primo grado di giudizio del processo amministrativo. Dalla descrizione del procedimento mediante il quale si adottano i provvedimenti in materia di servizi idrici è possibile evidenziale i cosiddetti principi di pubblicità e trasparenza e il diritto di accesso degli interessati che caratterizzano i rapporti tra la pubblica amministrazione e i soggetti dell’ordinamento giuridico71.
L'Autorità opera in piena autonomia e con indipendenza di giudizio nel rispetto degli indirizzi di politica generale formulati dal Governo, dal Parlamento e della normativa europea. L'Autorità adotta le proprie decisioni sulla base della legge istitutiva e definisce le procedure ed i regolamenti per quanto riguarda l'organizzazione interna, il funzionamento e la contabilità. Inoltre, le risorse per il funzionamento dell'Autorità non provengono dal bilancio dello Stato ma da un contributo sui ricavi degli operatori regolati, tale contributo è stato ridotto volontariamente dall'Autorità allo 0,3 per mille rispetto all'1 per mille previsto dalla legge72.
All’Autorità sono stati affidati diversi compiti e funzioni, essa in particolare: • Stabilisce le tariffe per l'utilizzo delle infrastrutture, garantisce la parità
d'accesso, promuove, attraverso la regolazione incentivante gli investimenti con particolare riferimento all'adeguatezza, l'efficienza e la sicurezza;
• Assicura la pubblicità e la trasparenza delle condizioni di servizio;
70
“Come vengono prese le decisioni dall’Autorità”, www.autorita.energia.it.
71
Pubblicità e trasparenza dell’attività amministrativa e partecipazione degli interessati, Groppi T. e Simoncini A., “Introduzione allo studio del diritto pubblico e delle sue fonti”, G.Giappichelli editore, Torino.
72
Il finanziamento dell’Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico, “Indipendenza e autonomia”, www.autorita.energia.it.
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• Promuove più alti livelli di concorrenza e più adeguati standard di sicurezza negli approvvigionamenti, con particolare attenzione all'armonizzazione della regolazione per l'integrazione dei mercati e delle reti a livello internazionale;
• Definisce i livelli minimi di qualità dei servizi per gli aspetti tecnici, contrattuali e per gli standard di servizio;
• Promuove l'uso razionale dell'energia, con particolare riferimento alla diffusione dell'efficienza energetica e all'adozione di misure per uno sviluppo sostenibile;
• Aggiorna trimestralmente le condizioni economiche di riferimento per i clienti che non hanno scelto il mercato libero;
• Accresce i livelli di tutela, di consapevolezza e l'informazione ai consumatori;
• Adotta provvedimenti tariffari e provvede all'attività di raccolta dati e informazioni in materia di servizi idrici;
• Svolge attività di monitoraggio, di vigilanza e controllo anche in collaborazione con altri organismi, fra i quali per esempio la Guardia di Finanza su qualità del servizio, sicurezza, accesso alle reti, tariffe, incentivi alle fonti rinnovabili e assimilate;
• Può imporre sanzioni, valutare ed eventualmente accettare impegni delle imprese a ripristinare gli interessi lesi73.
L'Autorità, infine, fin dalla sua istituzione intrattiene un'intensa attività di collaborazione internazionale con i regolatori dei paesi europei ed extra-europei, con il fine di promuovere l'integrazione con i mercati dell'energia dei paesi limitrofi e raggiungere gli obiettivi di effettivo ed efficace funzionamento del mercato nazionale. L'Autorità, a seguito dell'assegnazione delle competenze
73
Le funzioni dell’Autorità per l’energia elettrica, il gas e il settore idrico, “Le competenze dell’Autorità”, www.autorita.energia.it.
