Corso di Laurea specialistica in
Lingue e istituzioni economiche e
giuridiche dell'Asia e dell'Africa
Mediterranea.
Prova finale di Laurea
Il modello di Partnership
Pubblico-Privato (PPP) nell'economia di
mercato socialista cinese
Relatore
Ch. Prof.essa Anna Marenzi
Correlatore
Ch. Prof. Paolo Magagnin
Laureando
Virginia Morandi
Matricola 813780
Anno Accademico
2011 / 2012
Abstract－前言
最后30年的中国经济系统改革过程的分析包括公共部门及私营部门的治理，并且增加现代市 场社会主义的中国工业系统效率极内/外竞争的法律改革。 本论文的章节接着中国企业经济法律发展明确中国政府机构从50年代第一半开始政治、经济 改革的转变位置。本论文经过经济系统行政改革的第三个指令来分析中国从计划经济到市场 经济的过渡。 第一指令实施放权让利。中国政府为了按地方要求实施中央经济计划把中央级权利的一部分 权能转到于方政府。第二指令经过渐进改革、家庭承包责任制促进地方级的自主企业发展的 经济政策，同时为了实现私营经济的过程浙进地减少政府影响。第三指令包括1993年的经济 公共部门的改革而来重新定义国有部门、税部门、银行部门让改革过程达到高潮了。 法律部门上，经过1988年的国有业法、1993年的公司法的公布来实施国有企业的调整和转 型。‹抓大放小› 的政策让国有企业产权经过私有化与资本化的过程而转变到上市公司及有限 责任公司。 中国现代社会主义市场的发展也需要配于一个有效能的公司治理机构。既是，政府明确新社 会机构，而分成企业的政治与行政的职能。法律也建立新企业的实体：股投大会，公司高 官，董事会。新企业的机构依靠于新的法律体。按照本法律体国有企业转改进企业法人，资 产给于人民，人民企业的管理与行政来委托于企业自主实体。实际上，政府的影响还是很 大，这是因为建立了企业行政过程的代理政府的监督实体。本论文的也分析如何国有巨大企 业取得国有银行的货款。中国银行系统的改革导致新的信贷商业实体。而且，1995年的商 业银行法也导致由政府机构自治权的商业银行发展。本论文强调腐败在中国可追溯到中华帝 国。经管50年代的许多反腐败运动及现代政府的压迫政策，因为政治家与商人想促进资源求 得而经济机制，本现象还是很广泛于企业管理与公共主管其中。 另外，自然垄断与内地无竞争力企业的出现在许多商业部门是由政府和国有企业过太权利的 密切联系引起的。随着2001年中国进入世界贸易组织，经济国际化促进垄断企业经过重组 的过程取得了竞争力。此外，本论文也提供至今日我们以为社会主义市场经济的一个基本支 柱：国家机制现代化的过程。 第二章节分析着私营企业发展的政治环境分析，来介绍私营企业和国有企业的联系。80年代 末在中国出现了民营企业现象了，其中有个体户及私营企业。本现象先经过乡镇企业的出 现，然后经过民营企业广泛于市区与没有受政府大影响的领域，特别是贸易和服务部门。公司安其形式可以分成5类：个体户，私营企业，乡镇企业，社区型股份合作企业，外商独资 企业。民营公司广泛中国而来贡献于国家生产与财富的增加。除了传统性私民营公司之外， 因为缺乏体制保障、资源很少用、银行货款很少使民营企业经济发展很难，还是来出现混合 企业（所述红帽企业）。实际上，为了胜过资源、货款少用的问题，企业需要付管理费或用 政府联合作的形式，来伪装自己的民营形式而取得国有企业着类似的便利。 腐败之外，还有很多制度及经济的约束限定民营企业，而且使其需要发展的资源很难取得。 优待及国有企业大货款让民营企业处于很不利条件。土地使用权的限制、资本收购的困难、 地方保护主义，这些因素都来限制中国自主民营企业。因为怕民营企业破产危险，金融部门 就很限于确保信贷。因此，政治关系来渗透政治与商业领域，而成为中国社会主义市场的组 织特点。 在中国商业关系与其说依靠于市场机会，不如集中在政府官僚的社会环境重要。这种现象， 尽管促进民营企业的经济发展，也促进腐败和非法活动的显示。 无论如何，根据许多市场分析，中国高技术与重化工行业用新技术机械有不断的发展， 2008其均增长率10%。私营企业和各户体均增长率占中国国内生产总值的60%。因此，它 们成为社会主义市场经济的基本组成部分。 如本论文所述中国组成个坚实的法律机制来支持民营企业的正当发展。2007年公布的物权 法及其2010年公布的 "36个条款”让私有财产在中国合法，而且来浙浙地欢迎私人资本适用 于前有国垄断的领域，如电讯、运输、供电、供水行业等。最后五年计划 （第12）经过新 治理的方法与行政、企业管理的改革支持非国有的经济发展，在这些战略部门提供私人基 金，如生物技术、高技术等。 为了全满地了解中国企业的组成部分，第二章节来介绍民营企业的广泛过程。在实现发展的 第一阶段，在中国南部，一些特殊经济区域建立了于深圳、珠海、汕头、厦门而出现了个导 向出口的市场政策。中国中央政府支持在特殊经济区民营企业可取得激励机制。按中央政府 的开发战略特殊经济区（从1984年到1988年增加于14个，而名称成变于经济技术开发区） 的目标就是引进外资，把中国开发靠于新技术，并且增加国际市场上中国产品的竞争力。 第三章节具体分析了公共部门之后，就研究公私部门的合作领域，经过公私合作制（PPPs） 来分析新管理、国家开发的模型及其国际市场上的影响。90年代中期，因中国政府想支持整 理机制的现代化，浙浙地来实现公私合作制。政府还想考虑中国传统性和公共性的系统能不 能跟公司合作制共存。政府经常特别用公私合作制设计公共组构及服务。公私商业合作起源 于两个部门的不同能力，而且导致计划的特性价值。不同的部门代表着不同的责任及参与度
实施巨大的公共计划。开始，中国公私合作特别设用于基础设施及公用事业，然后广泛于福 利及社区城市规划项目。公私合作也确保私人部门或个体户可积极地参于国家的基础设施的 开发，如此私人资本可复兴在中国经济开发的过程。公私合作制也被定义为“新公共管理模 型”（Beh, 2010年），并且通用型的开发模型用于基础设施供给而集中于高级公共服务、高 利润及公共福利。因两个部门的责任度不相同，成本减到最小，反真性能优化，这种合作和 私营部门参与（PSP）、完全私有化不一样。 本论文按照下述的三个开发阶段：初步形成（1970-‐1980），迅速发展（1990-‐2000），稳 定增长 （2003至今日）还是分析基础设施的社会经济开发。 90年代初，因为人口增长，都市化，而因此引起来的服务和福利要求，政府不能独立地配合 公共支出，向私人资本介绍欢迎，特别是用移交项目的方法（BOT）。如此，政府实施用新 基金的方式基金项目获利，从另外一个方面，用的私人资本减低政府投资的危险分比，而且 优化合作项目的经营效率。参加公私合作的主参与者是政府或公共当局及私人企业或财团公 司。两方签的合同介绍项目的机构与其机制：分成责任与任务，合同有效期，社会和卫生目 标，最后固定私人投者要接受的最高补贴的上限。第三章节也列出选择实施公私合作的利 益：成本有效力，提供基金与资本，成本分成，实施项目的有效力和增加收入的利润。 当然有许多合同的方式，其中差异根据于私方责任度：服务合同，管理合约，租赁合同，特 许经营权合约，建造-‐运营-‐移交协议(BOT)，合资合同。 BOT合同也包括其他种合同，因技术、商业、法律和政治的缺乏根据，起初这种合同很难扩 散，但是现在很广泛。我们将看到的，尽管自2000年开始有很多进步，合作的法律体系到 目前还没有全满开发了。为了提供合作项目的坚实法律结构、确保特许经营项目的不断开 发、建设服务型政府，政府发布了法规件。 中国最先的公私合作项目建立于80年代末，其中有深圳的沙角B电力有限公司及广西的来宾 电厂B厂。这两份是中国最先BOT项目，而且导致于全商业上有公私合作的不断的广泛。沙 角B电力有限公司是最先外资公司开发的中国项目，而且介绍公司合作事宜各国积极的开发 项目类。因此，我最后分析国际上的公私合作项目。PPPs开始是在基础设施开发了用的，然 后也广泛了于城市计划项目及福利项目。运输行业、公共事业的公私合作体制是在中国最广 泛的，在这份行业集中私人投资的大部分，特别是他们国际上的影响力。因此，我的论文分 析两份运输行业及公共事业行业的试点项目：广州西朗污水处理厂与北京市地铁四号线。
“ Il modello di Partnership Pubblico-Privato nell’economia socialista di mercato
cinese”
Abstract－前言... 3
Introduzione... 9
1. “Il ruolo delle State-‐Owned Enterprises nell’economia cinese”...17
1.1 Strategie e riforme economiche ed amministrative in Cina...17
1.2 State-‐Owned Enterprises e Governance ...24
1.3 State-‐Owned Enterprises: classificazione delle forme proprietarie statali ...29
1.4 La trasformazione societaria delle State-‐Owned Enterprises...31
1.5 Apparato legislativo fondamentale nello sviluppo delle State-‐Owned Enterprises...35
1.6 Organi supervisori delle State-‐Owned Enterprises ...38
1.7 Stimolazione e incentivazione del mercato: processo graduale verso la privatizzazione e l’autonomia...41
1.8 Agevolazioni fiscali per le SOE: il ruolo dei colossi bancari ...44
1.9 Corruzione e inefficienza nell’impresa statale...46
1.10 Processo di formazione dei monopoli naturali in Cina...48
2. “Nascita ed Evoluzione delle imprese private cinesi” ...50
2.1 Le tappe principali di sviluppo del settore non-‐statale in Cina...50
2.2 Definizione del settore non-‐statale e classificazione delle imprese private. ...53
2.3 Il Fenomeno del Red hat o Public-‐Private hybrid...57
2.5 Vincoli istituzionali allo sviluppo del settore non statale ...62
2.5.1 Acquisizione di capitale nel settore non statale: ostacoli e restrizioni...63
2.6 Sviluppo dell’imprenditoria privata: l’importanza dei Guanxi (关系) ...66
2.7 Politiche governative che supportano o ostacolano le attività del settore privato cinese...67
2.8 Panorama sullo sviluppo dell’economia privata durante il periodo del 12° Piano Quinquennale...70
2.9 Lo sviluppo delle Special Economic Zones (SEZ) e il ruolo delle National Economic and Technological Development Zones (NETDZ)...71
2.10 Processo di assorbimento degli Investimenti diretti Stranieri (FDI)...76
3. “Il modello di Partnership Pubblico-‐Privato in Cina”...78
3.1 Definizioni di Partnership pubblico-‐privato...78
3.2 Lo sviluppo delle infrastrutture in Cina...81
3.3 Lo sviluppo delle PPPs in Cina e il ruolo del governo e dei partner privati ...83
3.4 Vantaggi derivanti da un progetto di PPPs...87
3.4.1 Benefici e rischi associati alle PPPs per il settore pubblico...88
3.4.2 Benefici e rischi associati alle PPPs per il settore privato...89
3.5 Definizione delle differenti tipologie di contratto delle PPPs ...90
3.5.1 Service Contract...91
3.5.2 Management Contract...92
3.5.3 Lease Contract ...92
3.5.4 Concession e Franchises...93
3.5.6 Joint Venture e più ampie iniziative di mercato ...95
3.6 Restrizioni e problematiche per l’applicazione delle Partnerships pubblico-‐privato in Cina...95
3.7 La Struttura istituzionale e legislativa per lo sviluppo delle PPPs in Cina...96
3.8 I primi casi di partnership pubblico-‐privato in Cina...101
3.9 Casi di partnership pubblico-‐privato per la gestione idrica e per il trattamento delle acque reflue in Cina...105
3.10 Infrastrutture sui trasporti e modelli PPPs applicati per la costruzione della Subway di Pechino n°4...109
Conclusione ...114
Riferimenti bibliografici...116
Introduzione
L’analisi dei processi di riforma del sistema economico cinese negli ultimi trent’anni coinvolge la “governance” del settore pubblico e del settore privato, nonché le modifiche normative intervenute. La “ratio legis” è da ricercare allo scopo di incrementare l’efficienza e la competitività interna e internazionale dell’apparato industriale cinese verso la fondazione di un moderno Stato socialista di mercato.
La partizione del seguente elaborato in capitoli vuole seguire l’evoluzione economico-legislativa dell’impresa cinese, definendo il mutevole ruolo dell’apparato governativo durante il processo di riforma politico-economica che coinvolge la Cina dalla metà degli anni cinquanta. Viene analizzato il passaggio da un’economia pianificata ad un’economia di mercato, partendo dall’elaborazione della riforma amministrativa del sistema economico secondo le principali direttive. La prima attua la politica del decentramento amministrativo,”Fangquan rangli”, questa si propone di delegare alle autorità locali una parte del potere e delle funzioni svolte a livello centrale, al fine di adattare il piano economico in base alle esigenze locali. Secondariamente si sviluppano politiche economiche atte a promuovere l’imprenditoria autonoma a livello locale attraverso la riforma incrementale e attraverso politiche quali il sistema di responsabilità familiare, per diminuire gradualmente l’ingerenza governativa all’interno di un processo sperimentale di promozione all’economia privata. Per diminuire gradualmente l’ingerenza governativa nel settore privato dell’economia viene avviato un processo sperimentale di promozione di quest’ultimo.
Il processo di riforma raggiunge importanti obiettivi nel 1993 perché in tale anno sono ridefiniti il settore statale, il settore tributario e il settore bancario. Già con la Legge del 1988 sulle imprese di proprietà statale e poi con la nuova normativa del 1993 sul Diritto Societario si avvia un processo di ristrutturazione e trasformazione societaria delle imprese statali cinesi che vengono ricapitalizzate e privatizzate ( politica del Zhuanda Fangxiao ) mutando veste giuridica in società a responsabilità limitata e società per azioni.
È quindi ridisegnato il nuovo assetto societario: l’impresa statale, quale autonomo soggetto giuridico, diviene azienda di proprietà di tutto il Popolo, ma gestita da organi autonomi con distinti compiti decisionali, politici e amministrativi (Assemblea dei Soci, Consiglio d’Amministrazione e Dirigenti aziendali). Il controllo statale è comunque confermato con l’istituzione delle SASAC, quale organismo di supervisione all’interno dell’azienda.
Nell’analisi vedremo come i colossi statali sono stati agevolati nell’accesso alle risorse creditizie dalle numerose banche di proprietà statale sul territorio cinese; con la riforma del sistema bancario,
la nascita di nuove entità commerciali creditizie e la successiva “Commercial Bank Law” del 1995, le banche commerciali diventano enti autonomi e indipendenti da organi governativi.
All’interno dell’elaborato, prima sono evidenziate le problematiche inerenti alla corruzione del sistema politico affaristico, l’eccessivo potere delle SOE nei diversi settori commerciali cinesi con la nascita di monopoli e la conseguente riduzione dalla competitività all’interno del mercato. Successivamente si fornisce un quadro completo dei processi che hanno portato alla modernizzazione dell’apparato statale ritenuto tutt’oggi, nonostante l’internazionalizzazione economica della Cina in virtù dell’ingresso nel 2001 nel WTO, pilastro fondante dell’economia di mercato socialista.
Nel secondo capitolo si procede con l’analisi del contesto politico economico in cui si sviluppa l’imprenditoria cinese privata, definendo i rapporti d’interazione con l’impresa statale. Verso la fine degli anni ottanta in Cina si assiste alla formazione delle prime tipologie di impresa privata, i business individuali (Getihu) e le imprese private (Siying qiye). Il fenomeno imprenditoriale privato in Cina si sviluppa prima nelle campagne con le “Township& Village Enterprises” (TVE) per poi diffondersi nelle zone urbane in settori dove l’ingerenza statale è limitata, come nel commercio e nei servizi. In base alla forma societaria, si classificano cinque tipologie d’impresa (Getihu, Siying
qiye, TVE, Shareholdings Cooperative Enterprises, Wholly Foreign Enterprises) che si diffondono
sul territorio espandendosi e contribuendo notevolmente alla produzione e alla ricchezza nazionale. Oltre alle forme tradizionali d’impresa privata, vedremo come si sviluppano in Cina forme d’impresa ibride, denominante “Red Hat”, conseguenza delle difficoltà che le imprese private cinesi incontrano nel loro sviluppo economico, come la mancanza di tutela istituzionale, la discriminazione nell’allocazione delle risorse e dei finanziamenti da parte d’istituti di credito. Al fine di abbattere gli ostacoli per l’accesso alle risorse economiche e finanziarie, le imprese si trovano costrette a pagare particolari contributi (management fees) o a mascherare la propria forma societaria privata, a favore di una forma di comproprietà con organi governativi, ottenendo la loro protezione e le agevolazioni riservate da questi alle SOE.
Oltre alla corruzione, numerosi vincoli istituzionali e finanziari limitano l’industria privata, rendendo difficile l’accesso alle risorse necessarie al loro sviluppo. Trattamenti preferenziali e agevolazioni finanziarie vengono frequentemente riservati alle SOE, portando le industrie private in una situazione di svantaggio rispetto a queste. Limitazioni nell’usufrutto del suolo, difficoltà nell’acquisizione di capitale e protezionismo locale sono i fattori che limitano maggiormente lo sviluppo di un’imprenditoria privata indipendente in Cina. In ambito finanziario l’accesso al credito da parte delle industrie private è limitato a causa del rischio d’insolvenza delle stesse.
Ne deriva, la nascita di relazioni interpersonali forti che permeano ambiti politici ed imprenditoriali, i political guanxi networks, componente strutturale caratterizzante del capitalismo socialista cinese. In Cina la razionalità commerciale si concentra più sull’importanza delle circostanze sociali che si creano con la burocrazia governativa, che su vere e proprie opportunità di mercato. Questo fenomeno, nonostante faciliti la crescita economica dell’imprenditoria privata, spesso favorisce il prolificare della corruzione e di situazioni al di fuori della legalità.
Nonostante ciò, in base a numerose analisi di mercato, l’imprenditoria cinese si sviluppa costantemente, con un tasso di crescita del 10% annuo nel 2008, in settori quali l’industria chimica pesante e in settori high-tech grazie l’apporto di nuove tecnologie innovative. In un arco di tempo compreso fra il 2010 e il 2012, le industrie private e individuali insieme contribuiscono al 60% del GDP nazionale, divenendo componente fondamentale nell’economia di mercato socialista.
Come vedremo successivamente, la formazione di un apparato legislativo solido funge da supporto allo sviluppo legittimo dell’impresa privata. Leggi quali “Proprietary Law” nel 2007 e le “36 Clausole nel 2010” costituiscono misure recenti atte a legittimare l’esistenza della proprietà privata sul territorio cinese, dando il benvenuto, seppur in modo graduale, al capitale privato in ambiti quali le infrastrutture e in settori, prima monopolio assoluto dello Stato, quali telecomunicazioni, trasporti, forniture idriche ed elettriche seppur in modo graduale. Vedremo inoltre che anche le politiche del 12°, nonché ultimo, Piano Quinquennale, sono atte a favorire lo sviluppo del settore non statale dell’economia, attraverso l’apertura ai fondi privati in nuovi settori strategici di crescita quali biotecnologie e high-tech, attraverso nuove tecniche di governance e innovazioni apportate in termini amministrativi e di management aziendale.
Per comprendere pienamente le caratteristiche strutturali dell’imprenditoria cinese, il capitolo introduce i processi che hanno portato alla diffusione dell’industria privata.
Nella prima fase sperimentale di sviluppo in alcune zone a Sud della Cina (zone economiche speciali quali Shenzhen, Zhuhai, Shantou e Xiamen), ove si assiste alla nascita di una politica di mercato “exported-oriented”, alla creazione tra i 1984 e il 1988 di ben 14 Zone di Sviluppo Economico e Tecnologico Nazionale (NETDZ) con lo scopo di attrarre capitale estero per aumentare la competitività dei prodotti cinesi sul mercato internazionale attraverso le nuove tecnologie.
Dopo un’attenta analisi del settore statale e non dell’economia cinese con il terzo capitolo si introduce l’analisi delle collaborazioni nascenti fra i due settori, denominate Partnerships Pubblico-Privato (PPPs) quali nuovi modelli management e di crescita nazionale, comportanti sviluppi anche a livello internazionale. Verso la metà degli anni novanta, lo schema del partenariato pubblico- privato è introdotto gradualmente in Cina con lo scopo di apportare innovazione alla struttura di
governance vigente e di comprendere se questo nuovo modello di collaborazione possa coesistere
all’interno di uno Stato come quello cinese, fortemente statalizzato e tradizionalista. Le PPPs sono adottate sempre più frequentemente dagli Stati come approccio alternativo nella progettazione di strutture e servizi pubblici. La collaborazione commerciale pubblico-privata nasce dall’unione delle competenze di due settori, creando come risultante uno specifico valore aggiunto al progetto al quale devono cooperare. I due settori, con differenti livelli di coinvolgimento e responsabilità, provvedono all’elaborazione di progetti pubblici di grande spessore.
In Cina il modello di partnership pubblico-privato si sviluppa principalmente in collaborazioni in ambito d’infrastrutture e servizi pubblici, per poi allargarsi ad ambiti quali welfare e progetti di sviluppo urbanistico sul territorio; esso garantisce la possibilità al settore privato o al singolo investitore privato, di essere maggiormente coinvolto nello sviluppo infrastrutturale del paese, rilanciando le potenzialità del capitale privato all’interno dello sviluppo economico cinese. Le PPPs sono altrimenti definite (Beh, 2010) “nuovo modello di public management”, nonché modello universale di sviluppo nella fornitura di infrastrutture che si focalizza sui servizi di alta qualità e sul rendimento in termini di guadagno e benessere pubblico.
Questo tipo di partenariato si distingue dal private sector partecipation (PSP) e dalla pura privatizzazione per una differente divisione di responsabilità fra i due settori, provvedendo alla minimizzazione dei costi e all’ottimizzazione delle performance. Si procede con l’analisi dello sviluppo socio-economico delle infrastrutture che attraversa tre fasi distinte di crescita: una fase preliminare di sviluppo (1970-1980), una fase di rapida crescita (1990-2000) e una fase di crescita stabile (2003-oggi). Nei primi anni novanta con la crescita demografica, l’urbanizzazione e il conseguente aumento della richiesta di servizi e di welfare, lo Stato da solo non riesce a fronteggiare le spese pubbliche e decide di aprire le porte al capitale privato nelle infrastrutture, per la maggior parte con progetti BOT (Build-Operate-Transfer). In questo modo il governo acquisisce profitti dai progetti in essere attraverso il supporto di nuovi metodi di finanziamento; d’altra parte il capitale privato, assorbito nella collaborazione, porta la diminuzione della percentuale di rischi per gli investimenti governativi, ottimizzando l’efficienza operativa dei progetti di partenariato. I due principali attori che interagiscono in una partnership pubblico-privata sono il governo o le autorità pubbliche e l’ente privato o Consorzio. All’interno del contratto stipulato dalle due parti, è delineata la struttura e i meccanismi interni al progetto: divisione della responsabilità e dei compiti, durata del contratto, standard sanitari e sociali da raggiungere, infine vengono stabiliti il tetto massimo di sussidi che riceverà l’operatore privato all’interno del progetto.
Il capitolo procede elencando i vantaggi derivanti dalla scelta di attuazione di un progetto di PPPs quali risparmio dei costi, raccolta di fondi e di capitale, divisione razionale dei rischi, maggiore
efficienza nell’attuazione del progetto e incremento del reddito in termini di entrate. Naturalmente vi sono numerose tipologie di contratti che legano le due parti al progetto; queste si distinguono in base alla maggiore o minore responsabilità dell’ente privato al suo interno (Service Contract,
Management Contract, Lease Contract, Concession, BOT, Joint venture).
I BOT comprendono altre tipologie contrattuali e sono i più diffusi in Cina, nonostante le varie restrizioni al loro sviluppo siano dovute alla mancanza di esperienza in termini tecnici, commerciali, legali e politici, legati a questo tipo di collaborazioni.
Come vedremo, l’apparato legislativo in ambito di partnership non è ancora ben sviluppato, nonostante dai primi anni del 2000 siano stati fatti molti passi avanti; una serie di documenti e di leggi sono state promulgate dal governo allo scopo di fornire una solida struttura legislativa all’attuazione dei progetti, garantendo il regolare sviluppo dei progetti di franchising, operando per costruire un governo “service-oriented”.
Nell’excursus storico sono altresì evidenziati i primi progetti pilota BOT attuati: sul finire degli anni’80 la Shajiao B Power nello Shenzhen e il Laibin B Project nel Guangxi, entrambi avviano lo sviluppo delle collaborazioni tra il settore pubblico e il settore privato su tutto il territorio e per tutti i settori economici.
Il capitolo, dopo aver analizzato il Laibin B Project quale programma finanziato da istituzioni internazionali, si conclude con l’analisi di progetti di partenariato all’interno di collaborazioni internazionali (Guangzhou Xi Lang Wastewater Treatment Plant, lo Shanghai Zhuyuan N°1 e il Subway Line n°4 di Beijing), evidenziato come lo sviluppo delle PPPs in Cina sia avvenuto in vari settori (infrastrutture, welfare sociale, urbanistica), ma come la partecipazione dei privati agli investimenti abbia prediletto il settore dei trasporti, della fornitura idrica e del trattamento delle acque reflue.
Acronimi
ABC
Agricultural Bank of China
ACFIC
All China Federation of Industry and Commerce
ADB
Asia Development Bank (ADB)
BCG
Beijing Capital Group
BOC
Bank of China
BOT
Build-Operate-Transfer
BOO
Build-Own-Operate
CBRC
China Banking Regulatory Commission
CCPPPS
China Center of Public-Private Partnerships
CCB
China Costruction Bank
CICCPS
China International Chamber of Commerce for
Private Sector
CIRC
China Insurance Regulatory Commission
CCP
Chinese Communist Party
COEs
Collective-Owned Enterprises
CBOs
Community-based Organizations
CEPA
Consolidated Electric Power Asia
CPF
Cost-plus-fee
DBO
Design-Build-Operate
EDFI
Electricitè de France International
FDI
Foreign Direct Investment
FEJVs
Foreign Equity Joint Ventures
GCR
Global Competitiveness Report
GSTC
Guangzhou Sewage Treatment Co.
ICBC
Industrial and Commercial Bank of China
IFC
International Finance Company
IMD
Institute for Management Development
PPP
Partnership Pubblico-Privato
MBO
Management buy-outs
MTR
Mass Transit Railway
MOFCOM
Ministry of Commerce
MOE
Ministry of Education
MOFTEC
Ministry of Foreign Trade and Economic Cooperation
MOF
Ministry of Finance
MOP
Ministry of Power Industry
MOST
Ministry of Science and Technology
MNC
Multinational Corporation
NEDTZ
National Economic and Technological Development
Zones
NPC
National People’s Congress
NGOs
Non-Governative Organizations
OECD
Organization for Economic Co-operation and
Development
PECCs
Pacific Economic Cooperation Council
PBCO
People’s Bank of China
PSP
Private Sector Partecipation
SPV
Special Purpose Vehicles
SEZ
Special Economic Zones
SAIC
State Administration for Industry and Commerce
SAEC
State Administration of Exchange Control
SOE
State Owned Enterprises
SPC
State Planning Commission
SDIC
State Development and Investment Corporation
TPSE
Tentative Stipulation on Private Enterprises
TVE
Township and Village Enterprises
UNDP
United Nations Development Program
Capitolo 1
“Il ruolo delle State-Owned Enterprises nell’economia cinese”
1.1 Strategie e riforme economiche ed amministrative in Cina
La Cina inizia il suo percorso di riforma in ambito politico, economico e amministrativo nel 1956. Il processo di formazione del settore pubblico moderno, frutto della ristrutturazione dell’apparato del governo centrale e delle amministrazioni locali, mira allo sviluppo secondo i principi di buona
gestione statale e amministrativa, tende a ottimizzare la fornitura dei servizi pubblici di base
ampliandone l’accesso a un bacino si utenza sempre maggiore, sotto la supervisione del governo centrale e delle amministrazioni locali.
In un’economia pianificata il governo centrale possiede funzioni macro e micro economiche fortemente radicate, che permeano la sfera commerciale e imprenditoriale, in termini di controllo diretto nell’allocazione delle varie risorse, nell’organizzazione della produzione e nell’amministrazione aziendale.
Il raggiungimento di un nuovo e moderno sistema amministrativo ed economico avviene sulla base di tre principali direttive che caratterizzano le fasi di riforma economica.
La prima fase si colloca in un periodo di tempo compreso fra il 1958 e il 1978. Il governo cinese, in questa fase primitiva, attua una politica di decentramento amministrativo.
Il sistema proprietario pubblico e l’economia pianificata non vengono messe in discussione in quanto la riforma si incentra principalmente sui rapporti che intercorrono fra governo centrale e locale, in ambito amministrativo, fra autorità e imprese in ambito economico.
Nel 1958 viene istituita la strategia del Fangquan rangli (放权让利）ovvero “decentrare il potere e cedere il profitto” ai livelli amministrativi inferiori, secondo un sistema di delegazione del potere verticale. Nel periodo precedente a tale riforma, sotto il dominio di Mao Zedong, vige una politica economica che non stimola gli imprenditori individuali tramite incentivi materiali. La riforma però si propone di agire sul piano politico più che su quello economico, in quanto è concepita come diretta conseguenza di una totale riforma amministrativa (Shuang, 2007).
Il principio ispirante è quello del decentramento amministrativo che si esplica nel delegare alle autorità locali una fetta del potere appartenente ad amministrazioni industriali, commerciali e finanziarie centrali al fine di applicare il piano centrale in base alle esigenze locali. A tal fine sono stati emanati tre regolamenti:
“Il Regolamento relativo al miglioramento del sistema amministrativo industriale”;
“Il Regolamento relativo alla divisione del campo di azione in termini di amministrazione finanziaria1”;
Le diverse amministrazioni locali sono così autorizzate a regolare i piani di produzione agricola e industriale, a controllare l’allocazione delle risorse, nonché indirizzare i nuovi progetti e gli investimenti.
La gestione delle imprese, escluse quelle ritenute pilastro dell’economia statale, è affidata per la maggior parte alle autorità locali (l’88% delle stesse) (OECD, 2005). In termini di allocazione dei beni produttivi, dal 1957 al 1959, la Commissione Nazionale della Pianificazione riduce il controllo allocativo di questi da parte del governo centrale, delegando ad organi provinciali numerose funzioni esecutive e decisionali. La Commissione stessa si esprime anche in termini di allocazione di fondi stanziati dal governo, legittimando l’utilizzazione di tali fondi per progetti regionali. Nel 1958 gli enti locali acquisiscono autonomia fiscale percependo una parte del reddito prodotto sul proprio territorio secondo una nuova politica di distribuzione.
In ambito imprenditoriale, nei primi anni cinquanta, seppur compiendo passi avanti in termini di
promozione dell’imprese privata2, con l’ultimazione delle riforme socialiste le due forme societarie
dominanti sono quella delle imprese statali, altrimenti note come State-Owned-Enterprises (Guoyou
qiye; 国有企业 ); mentre in ambito privato si fondano le Township&Village Enterprises, altrimenti
note come TVE ( Xiangzhen qiye; 乡镇企业). Queste sono state le due forme societarie predominanti fino alla fine degli anni settanta.
Nel 1961 con la promulgazione dei “Regolamenti sulle imprese di proprietà statale” nasce una sorta di collaborazione fra agglomerati d’imprese che si occupano della produzione degli stessi beni e servizi. Esse operano in linea con la pianificazione economica stabilita dallo Stato, lontane da un’ottica della massimizzazione del profitto. Solo nel 1988 si risolverà il problema dell’eccessiva
1 Questi tre Regolamenti sono approvati dalla Commissione Permanente dell’Assemblea Popolare cinese del 14 novembre 1974, per poi entrare in vigore l’anno successivo.
2 Nel 1950 è promulgato il Regolamento provvisorio per le imprese private che sancisce la nascita di cinque diverse forme di proprietà privata (società per azioni, società a responsabilità limitata, società a
responsabilità illimitata; società mista di azionisti composta da azionisti a responsabilità limitata e illimitata; società mista di azionisti aventi responsabilità illimitata e non sul contributo delle loro azioni e con capitale della società diviso in parti uguali).
ingerenza del governo sulla vita aziendale separando le funzioni di gestione d’impresa, da quelle strettamente amministrative.
In una seconda fase (1979-1993), denominata riforma incrementale, l’attenzione si sposta verso il settore dell’economia non statale.
Nel 1978 con l’aumento dell’autonomia delle imprese si emanano una serie di documenti per
diffondere la riforma su vasta scala3, come nel settore rurale dove già si esplicano i primi effetti di
tale riforma, evidenti nell’elaborazione del “Sistema della responsabilità familiare”4 (Jiating zeren
zhi－家庭责任制）. Secondo tale sistema, che ha le sue origini nel 1978, i cittadini della comunità
lavorano in collettività la terra, sotto la supervisione del “Sistema del Comune” (Gongshezhi－共设 置）e il raccolto è interamente consegnato allo Stato, che fornisce in cambio, beni e salari alla collettività. Questo tipo di accordo, nella fase preliminare, é stipulato secondo procedure al limite della legalità, finché non è istituito ufficialmente nel 1980 nelle campagne.
Lo sviluppo sperimentale dell’economia privata autonoma mostra i suoi effetti positivi convincendo il governo ad attuare un piano di diffusione su territorio nazionale. Già a metà degli anni ottanta, con la legittimazione dell’economia privata, la sua diffusione fu capillare, conquistando una fetta rilevante del PIL e della produzione industriale domestica. La riforma incrementale sottolinea l’importanza di un’apertura verso l’esterno, procedendo gradualmente attraverso l’istituzione di zone economiche speciali, economicamente più sviluppate e posizionate strategicamente sul territorio, in modo tale da favorire l’apertura verso il mercato oltremare, nonché avviando un nuovo
3 I Regolamenti in oggetto furono: Regolamenti relativi all’estensione dell’autonomia delle imprese industriali statali; Regolamenti relativi il trattenimento percentuale dei profitti ricavati dalle imprese industriali statali; Regolamenti provvisori relativi l’imposta sui beni patrimoniali delle imprese industriali statali; Regolamenti provvisori relativi al credito dei fondi circolari delle imprese industriali statali. 4 Tale contratto rappresenta una divisione verticale del diritto proprietario; ha origine nel 1978 da un gruppo di contadini dell’Anhui. Successivamente esteso all’area urbana, è una forma particolare di cessione di profitti ricavati, attraverso l’utilizzo di un sistema contrattuale: l’organo amministrativo competente nelle veci di appaltante che insieme agli amministratori d’impresa stipulano un contratto per definire diritti e doveri dei due contraenti.
meccanismo di competizione atto a promuovere lo sviluppo del mercato domestico. In queste
province5 il governo applica politiche flessibili volte ad attirare investimenti esteri e privati.
Secondo il principio del gradualismo inizialmente la riforma di mercato non si sviluppa su tutto il territorio nazionale, ma solo in zone economicamente più floride, piattaforma di lancio per il futuro sviluppo economico cinese moderno.
Solo in un secondo momento, attraverso un processo di spillover6, questo moderno sistema
economico di apertura si diffonde anche nelle regioni circostanti, pur assumendo diverse caratteristiche in base alla zona di sviluppo.
Dal 1980 il governo cinese mette in atto una serie di riforme amministrative per attuare un processo di transizione da un’economia pianificata ad un’economia di mercato, attraverso la limitazione delle funzioni governative, l’accrescimento dell’efficienza amministrativa e la riorganizzazione della struttura statale.
Le economie in transizione, così quella cinese, si accomunano per una serie di fattori che le distinguono chiaramente dalle economie dei paesi maggiormente avanzati: una forte ingerenza governativa nel mercato, ampi diritti statali a discapito di diritti di proprietà privata deboli, mercato interno per lo più estraneo alla competizione internazionale e caratterizzato da una competizione domestica debole, nonché mancanza di infrastrutture istituzionali sufficientemente sviluppate (Lundstrom and Engstrand, 2007).
Fra le politiche attuate a favore della promozione della commistione dell’economia pubblica e privata, la politica del “Sistema binario” (Shuanggui zhi- 双轨制) che si sviluppa in Cina verso la metà degli anni ottanta e rappresenta la chiara volontà del governo di aprire le porte allo sviluppo di un’economia non statale moderna. Le imprese private sino a quel periodo si sviluppano in un contesto poco chiaro spesso ai limiti della legalità. Nel sistema di pianificazione le risorse sono principalmente allocate nel settore pubblico. Il sistema del doppio binario nasce quindi dalla necessità di creare sbocchi commerciali anche per il settore non statale, aprendo nuovi canali per la crescita del mercato e fondando un adeguato apparato giuridico ed economico che ne permettesse lo
5 Le prime province ad essere interessate dalla politica di apertura nel 1979 furono Guangdong e Fujian, per la loro vicinanza a Hong Kong e Macao. Nell’anno successivo si aggiunsero Zhuhai, Shengzhen, Xiamen, Shantou.
6 Il processo di spillover è un fenomeno per cui un’attività economica volta a beneficiare un determinato settore produce effetti positivi anche oltre tali ambiti. Il termine è usato inoltre per indicare la diffusione di situazioni di squilibrio da un mercato all’altro.
sviluppo. Nasce così un doppio sistema dei prezzi costituito da due processi paralleli: il primo sistema di prezzi è pianificato direttamente dallo Stato, mentre l’altro nasce dall’interazione delle forze di mercato. La distribuzione dei prodotti e servizi come la determinazione dei prezzi sono stabiliti da organi burocratici a se stanti, indipendenti dalle unità commerciali d’impresa (Shuang, 2007).
I due Regolamenti che porteranno alla fondazione del sistema del doppio binario, meccanismo che favorirà lo sviluppo di un’economia indipendente, furono i seguenti:
“I Regolamenti relativi all’estensione dell’autonomia delle imprese industriali statali7”;
“La Notifica relativa alla liberalizzazione dei prezzi dei prodotti in surplus della produzione prestabilita8”;
Il processo evolutivo raggiunge il culmine nella terza fase quando nel 1993, nel corso del XIV Congresso Nazionale del PCC, entra in vigore l’estensione della riforma ( Zhuangti tuijin -政体 退 进) anche se le sue radici sono rintracciabili già nella metà degli anni ottanta , più precisamente nel 1984 , con la “Decisione relativa alle riforma delle istituzioni economiche”. Nel 1993 si ha un’estensione del processo al settore pubblico riformando principalmente il sistema tributario, quello bancario, le imprese statali e il sistema previdenziale sociale.
È in questo ultimo periodo di riforme che viene elaborata “la Legge Societaria cinese del 1993”9,
successivamente sostituita dalla Legge sulle società cinesi del 2006. Quest’ultima revisione della prima, nasce per “regolare l’organizzazione e il funzionamento delle società, tutelare i diritti
7 Regolamento promulgato nel 1979; tale documento delega alle imprese la libertà nel distribuire prodotti al di fuori del sistema pianificato; “I prodotti eccedenti della produzione prestabilita vanno prioritariamente acquistati dagli organi commerciali statali, nel caso in cui i prodotti non corrispondono al bisogno di questi organi, le imprese sono autorizzate a venderli ai prezzi stabiliti dallo stato per conto proprio o delegando ad organi competenti”.
8 Notifica promulgata nel 1985; attraverso tale notifica si legittima l’impresa nella vendita o
nell’acquisizione di prodotti che risultano in surplus rispetto al piano statale, stabilendo il prezzo di vendita in base ai canoni di mercato.
9 Zhongha Renmin gongsi fa- 中华人民公司法，promulgata il 29 dicembre del 1993 e successivamente modificata nel 1999 e il 24 agosto 2004. Il 27 ottobre 2005 si provvedeva all’elaborazione di una nuova legge societaria, entrata in vigore l’1 gennaio del 2006.
legittimi e gli interessi dell’impresa, degli azionisti, dei creditori, nonché per mantenere un ordine
socio-economico e promuovere lo sviluppo di un’economia di mercato socialista”10.
Tale legge si riferisce particolarmente a Società per azioni (Gufen youxian gongsi; 股份有限公司), Società a responsabilità limitata (Youxian gongsi; 有限公司) unitamente a disposizioni particolari per Società a responsabilità limitata con socio unico (Yiren youxian zeren gongsi;一人有限责任公 司); Società interamente di proprietà statale (Guoyou duzi gongsi; 国有独资公司) e Società quotate (Shangshi gongsi - 上市公司).
Durante il XV Congresso Nazionale nel PCC, tenutosi nel 1997, si stabilisce che il capitale statale deve ritirarsi dai settori non essenziali dell’economia nazionale e che il settore proprietario pubblico deve disporre di varie forme societarie così da poter stimolare la produttività. I contenuti argomentati in questo Congresso sono stati inseriti nella successiva revisione della Costituzione cinese, la quale recita : “Durante la fase preliminare del socialismo, l’istituzione economica è un sistema di cui il corpo principale è la proprietà pubblica e una serie di sistemi proprietari sviluppatesi congiuntamente; l’economia individuale e privata sono una parte importante dell’economia del mercato socialista. Lo Stato protegge il diritto e l’interesse dell’economia individuale e privata.”
Nel marzo dell’anno seguente, il Congresso Nazionale del PCC ha istituito un “Consiglio di ricostruzione statale” con l’obiettivo di fondare strutture amministrative operanti in collaborazione fra loro attraverso l’incremento della propria efficienza, dando vita ad un insieme di quadri amministrativi di alta qualità e professionalità, nonché fondando un sistema amministrativo con caratteristiche cinesi, ma orientato verso un’economia di mercato.
In questo periodo di transizione economica, è possibile riconoscere cinque tappe che hanno caratterizzato la riforma amministrativa cinese degli ultimi decenni.
Nei primi anni ottanta, durante il 12° Congresso del PCC del settembre del 1982, il Consiglio di Stato procede alla riduzione delle organizzazioni governative a livello centrale, da 100 a 61 unità; a livello locale vengono ridotti gli organi statali e si procede alla riduzione del loro potere che viene così decentralizzato localmente.
Nel 1988 durante la 1° Sessione del 7° Congresso nazionale del Popolo si procede alla riorganizzazione a livello centrale attraverso un’ulteriore riduzione da 67 a 60 enti statali, diminuendo gli addetti al servizio civile da 50.000 a 44.000 soggetti; viene avviata una
trasformazione di compiti del governo separando gli enti governativi dalle imprese, ristrutturando i dipartimenti economici.
Nel 1993 attraverso la “Directions for Implementing the Recustructing of the Party and Governament Units” del PCC, unitamente al “Provisional Rules and Regulations on Civil Servants”, promulgate dal Consiglio di Stato, si procede alla ricostruzione governativa per una nuova economia di mercato. Gli organi centrali sono ridotti da 86 a 59 unità, nonché del 20-30% a livello locale. Le funzioni governative subiscono nuove variazioni, rafforzando il macro-controllo e la supervisione degli organi governativi verso le imprese e sottolineando sempre una chiara separazione fra i compiti manageriali propri dell’impresa e quelli statali. In questo periodo si stabilisce un sistema di servizio civile che si sviluppa secondo queste direttive: riclassificazioni degli impiegati del settore pubblico, attraverso la riforma delle forme di reclutamento e di promozione; introduzione di limiti di età procedendo verso un ringiovanimento della struttura del servizio civile.
Nel 1998 durante la 1° Sessione del 9° Consiglio Nazionale del Popolo si attua una riorganizzazione burocratica che si propone di ridurre da 40 a 29 unità principali, oltre al taglio del 50% del personale; le funzioni governative si allineano sempre di più alla richiesta di mercato, promuovendo la rule of law e il controllo centrale a livello capillare.
Nel 2003, durante il 16° Congresso del Partito e successivamente durante la 1° Sessione del 10° Congresso nazionale del Popolo, vengono istituiti 28 Ministeri fra i quali: le SASAC, la National
Development and Reform Commission (NDRC)11, la State Economic and Trade Commission12 e il
11 (In cinese, Guojia Fazhan he Gaige Weihuanhui- 国家发展和改革委员会）Formata nel 2003, si compone di due enti quali State Planning Commission e State Development Planning Commission è un’agenzia macroeconomica di management sotto le dirette responsabilità del Consiglio di Stato. A capo della commissione dal 2008 è Zhang Ping. Le sue funzioni principali comprendono lo studio e la
pianificazione dello sviluppo economico e sociale statale, guidando la ristrutturazione economica cinese. Si compone di 26 uffici e 890 impiegati pubblici (www.ndrc.gov.cn , 2012).
12 La State Economic and Trade Commision (SETC) è una dipartimento che compone Il Consiglio di Stato nel marzo del 1998 dalla 1° Sessione del 9° Congresso nazionale del Popolo.Le sue funzioni principali sono quelle di organo macro-economico regolatore, il quale opera ridefinendo le operazioni commerciai
Ministro del Commercio (MOFCOM)13 e la China Banking Regulatory Commission (CBRC) (OECD, 2005).
1.2 State-Owned Enterprises e Governance
In uno Stato dove l’economia é definita pianificata la proprietà statale é riconosciuta come unica
forma legale per fondare un’impresa. Secondo questa politica lo Stato oltre a detenere il diritto di
proprietà, coordina le imprese tramite funzionari che assumono il ruolo di manager aziendali. Le SOE, all’interno di un’economia pianificata, sono le principali fonti di entrata per il governo centrale catalizzando risorse umanitarie e finanziarie verso l’apparato governativo. Una delle caratteristiche più evidenti del processo di riforma delle SOE è il gradualismo, altrimenti rappresentato dal motto “ touching stones, crossing the river”(OECD 2009) . Vi furono varie ondate di riforme, la prima risale alla fine degli anni settanta (Fangguan Rangli). In questo periodo
in Cina le imprese statali sono definite “ciotole di riso di ferro”14 in quanto oltre ad essere organi
produttivi di fondamentale rilevanza per l’economia domestica, forniscono un’importante stabilità sociale alla popolazione. Nel 1978, in seguito alla stagnazione economica che ha avuto origine durante la Rivoluzione culturale messa in atto da Mao Zedong, il governo decide di riformare radicalmente il sistema economico.
In una prima fase di riforma, collocabile in un periodo di tempo incluso fra il 1978 e il 1983, si assiste ad una selezione di 100 aziende per applicare le nuove politiche di autonomia e competitività delle imprese. Secondo il principio di decentramento si tenta di svincolare i processi aziendali dal
13 Il Ministro del Commercio (MOFCOM), in cinese Shangwu bu- 上部）, è un’agenzia esecutiva del Consiglio di Stato cinese. Fu fondata nel 2003 con sede a Pechino. Fra le sue funzioni principali c’è la formulazione di politiche di promozione del commercio estero, la regolazione dell’import e dell’export, canalizzazione degli investimenti esteri, aggiustamento della competizione di mercato etc.
(www.mofcom.gov.cn )
14 Il sistema delle “ciotole di riso di ferro” (Tie fan wan- 铁饭碗) è un sistema di protezione sociale adottato in Cina fino agli anni’80. Dalla presa di potere del PCC nel ’49, è creato un sistema di sicurezza sociale a garanzia dell’occupazione lavorativa della popolazione “dalla culla alla tomba”, sistema di garanzia di lavoro, salario, protezione pensionistica e assistenza medica.L’importanza di tale sistema è evidente, tanto che si parla di licenziamento come “rottura della ciotola” (Balbinot, 2010).
dominio statale, concedendo maggiori autonomie a manager aziendali e liberando l’amministrazione dall’ingerenza dei funzionari statali.
Si assiste a una commistione del controllo statale e incentivazione economica verso i manager dell’impresa, adottando agevolazioni in termini di investimenti a capitale fisso, gestione del capitale circolante e nuovi incentivi per il miglioramento delle performance aziendali. L’effetto positivo di questa politica è visibile in un aumento del profitto del 10,1% nel 1979, un aumento delle entrate del 7,5%, e infine un avanzo statale di 13,5 miliardi di Renminbi (World Bank, 2006).
In una seconda fase (1984-1992) è promulgata la riforma nel sistema di acquisizione dei profitti aziendali. In tal senso il governo intraprende un percorso di modernizzazione che si traduce nell’incremento dell’autonomia aziendale e nella cessione dei profitti e degli utili dell’azienda, prima interamente percepiti dallo Stato ( Kuoda qiye zizhuquan, fangquan rangli- 扩大企业自主 权，放权让利). Nel 1986, il Comitato Centrale del Partito Comunista Cinese e il Consiglio di Stato, elaborano dei documenti denominati “Termini di riferimento per i manager delle imprese di proprietà statale”, secondo i quali i manager diventano persone giuridiche, nonché rappresentanti legali della società aventi responsabilità totale sull’operato dell’azienda. Tale documento fornisce un innovativo sistema di corporate governace fino ad allora assente all’interno dello scenario aziendale cinese.
Nel 1992 Il Consiglio di Stato elabora “Regolamento sulla trasformazione dei meccanismi operativi delle imprese industriali dell’intero popolo”, un documento ritenuto significativo nella direzione della nascita di una nuova economia di mercato. Secondo tale documento sono delegati ai manager ben quattordici poteri decisionali indipendenti dalle SOE.
La legge che più di tutte era testimonianza del progresso amministrativo in termini di autonomia aziendale è la Legge sulle imprese di proprietà statale del 1988. Le imprese statali acquisiscono personalità giuridica; attraverso la legge in oggetto si valorizza per la prima volta il ruolo del
direttore aziendale che acquisisce pieno potere decisionale sull’impresa, in termini di
rappresentanza legale e di funzionamento aziendale. Di supporto alla figura di direttore aziendale viene istituito un comitato di soggetti che collaborano nell’elaborazione delle politiche aziendali da attuare.
Il processo di riforma non comporta l’immediata acquisizione da parte dei grandi colossi industriali statali di autonomia e competitività, al contempo l’economia privata si allarga e prende piede all’interno del mercato cinese. In tal senso, nei primi anni novanta le SOE si trovano in una condizione di svantaggio: dal 1978 al 1993, la quota produttiva delle aziende statali subisce un forte calo, passando dal 78% al 43%. In questa situazione, la chiave di volta è riconoscibile nella modernizzazione aziendale, accompagnata all’elaborazione di un supporto legislativo solido e
chiaro. Questa flessione è testimonianza della necessità per le imprese statali di modernizzare la propria governance interna. A tal fine, durante il XIV Congresso del PCC del 1993 che si promulgano le “Decisioni sulle questioni riguardanti una struttura economica socialista di mercato”,
trasformando i colossi statali in imprese moderne regolate da una gestione più scientifica15; molte
imprese vengono raggruppate fra loro e ricapitalizzate attraverso riforme di partecipazione (share
holdings reforms). Le SOE seguono un processo di ristrutturazione che le porta a trasformare la
propria forma societaria, divenendo così società per azioni ( Guyouxian gongsi -股有限公司) o società a responsabilità limitata (Youxian zeren gongsi- 有限责任公司). Seguendo questi principi, si prosegue formando una nuova struttura di corporate governance, introducendo figure rappresentative quali: Consiglio di Amministrazione, Presidente del Consiglio di Amministrazione,
Azionisti, Amministratori delegati.
All’interno del Diritto Societario del 1993, troviamo anche un intero capitolo dedicato alla società con capitale interamente statale ( Guoyou duzi gongsi- 国有独资公司) una tipologia societaria sostenuta da un solo organo finanziario o da un solo organo governativo, autorizzato a svolgere le sue funzioni direttamente dallo Stato. Ne deriva un’evidente separazione fra le funzioni politiche ed economiche all’interno dell’impresa, queste ultime, erano affidate alla Commissione di
Supervisione e Amministrazione della proprietà Statale (Varouj, et al., 2005).
L’elaborazione della Legge societaria del 200316 fornisce un’adeguata struttura legislativa, principio
fondamentale per lo sviluppo di una corporate governance di successo. Attraverso questa legge s’introduce in Cina il pluralismo del sistema proprietario ed il pluralismo del soggetto investitore ( Touzi zhuti duoyuanhua – 投资主体多元化) in linea con la politica di incremento dell’autonomia dei manager aziendali rispetto agli organi governativi.
Infine nel 2006 la revisione della Legge sulle Società permette di ottimizzare ulteriormente i meccanismi di governance atti a salvaguardare i diritti degli azionisti e gli interessi pubblici, con conseguente responsabilità e obblighi legali degli organi di controllo, amministratori e dirigenti.
15 The Communist Party of China (CPC), (Zhongguo gongchandang - 中国共产党）； “ Decision on Issue Concerning the Enstablishment of a Socialist Economic Structure” ( Guanyu jianyi shehuizhuyi shichang jingji zhigan de jueding - 关于建议社会主义市场经济制 干的决定），1993.
16 Companies Law of the People’s Republic of China, (Zhongguo Renmin Gongheguo Gongsi Fa -中华人民 共和国公司法），2003.
Il sistema attuale di governo d’impresa in Cina, è costituito da un’Assemblea generale che ha potere decisionale sulla società; un Consiglio di Amministrazione che è organo regolatore dei processi operativi interni all’azienda e ha potere decisionale riguardo questioni al di fuori della competenza dell’Assemblea generale. Di comune accordo, il Consiglio di Amministrazione e l’Assemblea Generale, possono istituire Comitati Speciali (comitati per le nomine, per le valutazioni). Il Management è responsabile del Consiglio di Amministrazione e del regolare funzionamento delle attività commerciali dell’impresa. Mentre quale organo di controllo il Consiglio di Sorveglianza verifica l’operato dei dirigenti secondo la legge e lo statuto societario, nonché l’andamento finanziario aziendale.
1.3 State-Owned Enterprises: classificazione delle forme proprietarie statali
Il governo cinese definisce le State-Owned Enterprises come imprese gestite verticalmente dagli organi centrali o da unità locali e provinciali (National Bureau of Statistics, 2002).
Le State-Owned Enterprises si dividono in due principali categorie: le SOE gestite centralmente e SOE gestite a livello locale, provinciale o municipale. Le prime sono il nucleo dell’economia nazionale e coinvolgono principalmente industrie che forniscono infrastrutture, risorse naturali, sicurezza, servizi pubblici, imprese guida del settore high-tech. Le SOE centrali s’inseriscono nel territorio nazionale a livello locale attraverso le SOE gestite localmente, nonché numerose filiali che spesso non operano in completa armonia con gli obiettivi del governo centrale. Con i processi di ristrutturazione e concessione di autonomia alle imprese statali, in alcuni casi è incoraggiato lo sviluppo di politiche divergenti rispetto agli interesse governativi, sviluppando in alcuni casi fenomeni fortemente radicati di protezionismo locale, che danneggiavano lo sviluppo del mercato stesso
Le SOE sono definite come entità commerciali nelle quali le operazioni sono supervisionate da entità istituite dal governo centrale stesso. Secondo statistiche ufficiali (World Trade Organization, 2010), questa categoria comprende principalmente forme di proprietà interamente statale, (Wholly State-Owned Enterperises), escludendo categorie quali: Share holding Cooperative Enterprises, Joint-Operation Enterprises, Limited Liability Corporations e Shareholdings Corporations.
Successivamente si elencano le tipologie d’imprese statali in base alla loro registrazione, secondo una divisione fra imprese domestiche ed imprese straniere stilata dal National Bureau of Statistic of China nel 2010. La registrazione delle categorie commerciali in base alla forma proprietaria classifica come segue le varie aziende sul territorio cinese.
Le State-Owned Enterprises (Guoyou qiye- 国 有 企 业 ） sono entità economiche con forma proprietaria interamente statale; sono organizzazioni economiche registrate sul “ Regulation Governing Registration of Enterprises as a Legal Person in the People’s Rebublic of China”; non sono quindi classificabili come compagnie o corporazioni aziendali;
Le Share-holding Enterprises (Gufen gongsi; 股份公司）sono imprese nelle quali la percentuale delle quote statali è molto più ampia di quella dei singoli share holder della stessa azienda; sono quindi un’organizzazione economica di natura collettiva, anch’essa registrata nel “ Regulation Governing Registration of Enterprises as a Legal Person in the People’s Rebublic of China”;
Le Collective-Owned Enterprises (Jitigongsi- 集体公司 ）sono entità economiche nelle quali la proprietà è collettiva. La proprietà di queste aziende è considerata pubblica e sono anch’esse registrate regolarmente;
Le Cooperative Enterprises (Hezuo jingying qiye- 合作经营企业） sono unità economiche con basi cooperative, formate in parte da impiegati dell’azienda e in parte da investitori esterni, all’interno delle quali investimenti e management sono decise da tutti i membri che partecipano anche alla produzione; la divisione di profitti e perdite è definita all’interno del contratto; esse sono registrate nella “Law for Cooperative Enterprises established by Chinese and Foreign Enterprises in the People’s Republic of China.”
Le Joint Ownership Enterprises (Guoyou lianying qiye- 国有联营企业）sono unità economiche fondate da joint investment da due o più corporate enterprises o istituzioni di tipologie aziendali simili o differenti; esse si basano su benefici comuni ed egualitari.
Le Limited liability corporations (Youxian zeren gongsi- 有限责任公司）sono unità economiche di capitali, composte da 2 a 49 investitori. Questa forma di proprietà comprende tipologie aziendali quali: state sole funded corporations e limited liability corporations; sono registrate sul “Regulation Governing Registration of Companies in the People’s Republic of China”;
Le Share-holding corporation (Gufen youxian gongsi- 股份有限公司 ）sono unità economiche con un capitale registrato totale diviso in parti uguali che possono salire in base alle issuing stocks. Le Private Enterprises (Siying qiye- 私营企业) sono unità economiche investite e controllate da persone naturali che assumono impiegati per attività profit-making. Questa forma proprietaria include private limited liability corporations, private share holding corporation, private partnership enterprises e private sole investment enterprises.
Infine le imprese straniere si classificano come:
Le “Enterprises with Funds” (from Hong Kong, Macao and Taiwan) comprendono tutte le imprese industriali registrate come joint-venture, cooperative, sole investment industrial enterprises e limited liability corporation con fondi provenienti da città quali Macao, Hong Long e Taiwan. Infine le “Foreign funded Enterprises” (Duzi jingying gongsi- 独资经营公司）comprendono tutte le imprese industriali registrate come joint-venture, cooperative, sole investment industrial enterprises e limited liability corporation con fondi stranieri.
