Procedimento sommario di cognizione ex art. 702 bis c.p.c.: primo bilancio operativo. - Judicium

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Procedimento sommario di cognizione ex art. 702 bis c.p.c.:

primo bilancio operativo

1. Premessa

A due anni dall’entrata in vigore degli artt. 702 bis e ss. c.p.c. con cui è stato introdotto il procedimento sommario di cognizione sembra maturo il tempo per un primo bilancio sulle ricadute applicative di tale rito nel quale il Legislatore della novella della L. 69/2009 aveva fortemente confidato per ottenere la «superaccelerazione» del processo civile.

L’obiettivo perseguito è quello di rendere più agile l’ordinario “percorso” processuale nell’implicito presupposto che si sia in presenza di una controversia di natura “semplice”¹.

Il rito sommario consente infatti già all’udienza di comparizione di decidere controversie ad istruttoria assente o semplificata come quelle: a) di mero diritto; b) che non presentano fatti controversi in quanto pacifici o non contestati o nelle ipotesi di riconoscimento della domanda; c) che presentano fatti dimostrabili solo con prove precostituite (documenti, presunzioni, etc.); d) che pur presentando fatti controversi richiedano prove costituende non complesse con il loro esaurimento in un tempo ragionevolmente breve²; e) che costituiscano merito di un precedente

1 Sull’ambito di applicazione del rito sommario vedi: C.FERRI, Il Procedimento sommario di cognizione in Riv. dir.

proc. 2010, p.94; M.BINA, Il procedimento sommario di cognizione in Riv. dir. proc. 2010, p. 123-124; C.CONSOLO, Spiegazioni di diritto processuale civile, 2010, Vol. III (Il processo di primo grado e le impugnazioni delle sentenze) pp.

183-191; C. MANDRIOLI, Diritto processuale civile, 2009, XX Ed., Vol. IV, pp. 345-351, G. OLIVIERI, Il procedimento sommario di cognizione, Le norme sul processo civile nella legge per lo sviluppo economico, la semplificazione e la competitività, a cura di AULETTABOCCAGNA CALIFANODELLA PIETRAOLIVIERIE RASCIO, Jovene ed. , Napoli, 2009, p. 81 e ss.

2 Nel Protocollo dell’osservatorio valore prassi di Verona, in Foro It., 2010, V, cc. 86-88 che recepisce, tra l’altro, indicazione del presidente del Tribunale di Verona si precisa: “le cause che richiedano l’acquisizione di prove costituende devono ritenersi compatibili con il rito sommario, ove l’istruttoria sia breve ed agevole (come, ad esempio, le cause in cui l’istruttoria testimoniale sia limitata a poche circostanze di fatto o a poche testimonianze, ovvero a quelle che implichino una c.t.u. limitata nel contenuto ed espletabile in tempi brevi, ovvero ancora le cause che richiedano l’acquisizione di documenti o prove tramite gli strumenti di cui agli art. 118, 210, 213 c.p.c.” (c. 88).

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provvedimento cautelare, anticipatorio o conservativo, in quanto le parti già conoscono le rispettive posizioni processuali.

Con il procedimento sommario di cognizione viene conferito al giudice il potere discrezionale di dettare – attesi i connotati della specifica controversia – i tempi del procedimento, individuando le forme più adatte alla causa. Ciò in armonia con l’esigenza che “il principio della 'trattazione con giustizia' implichi che le controversie siano definite in modo proporzionato all’ammontare del valore in contesa, all’importanza del caso, alla complessità delle questioni coinvolte ed alla posizione finanziaria di ciascuna delle parti, ed implichi così che a ciascuna lite venga destinata una parte adeguata delle risorse del 'sistema giudiziario', tenendo presente la necessità di riservare una altrettanto adeguata porzione di risorse a tutte le altre controversie che richiedano l’intervento giudiziale”.³

Modelli in tal senso sono rinvenibili in dottrina⁴ ed hanno trovato attuazione in sistemi processuali stranieri⁵.

2. Ricadute applicative del modello sommario di cognizione

3 Così M.DE CRISTOFARO, Case management e riforma del processo civile, tra effettività della giurisdizione e diritto costituzionale al giusto processo, in Riv. dir. proc. 2010, p.290.

4 All’uopo nella proposta di A.PROTO PISANI, Per un nuovo codice di procedura civile, in Foro it..2009,V, cc. 1-104., vi è dai punti 2.14 ai punti 2.21, la previsione della chiusura semplificata del processo in prima udienza in caso di contumacia, non contestazione o riconoscimento del diritto da parte del convenuto ed altresì in caso di prova documentale dei fatti controversi; vi è altresì, dai punti 2.22 a 2.30 la previsione di fasi preparatorie differenziate a seconda che il giudice nel corso della prima udienza qualifichi la controversia come semplice o complessa, tenendo conto che “la semplicità della controversia è determinata dal giudice in base alla entità e qualità dei fatti controversi, o comunque da provare e alle esigenze di trattazione” (punto 2.22 dell’articolato).

5 “Le CPR inglesi consentono al giudice di scegliere tra diversi tracks, con un livello crescente di articolazione delle forme procedimentali (small claim tracks e multi tracks) in funzione del valore della controversia e della sua complessità… Analoghi sono i poteri che l’ordinamento francese attribuisce al Presidente del Tribunale che, in relazione alla complessità della causa, può scegliere se la causa deve essere trattata secondo il circuit cort (applicabile alle cause che sembrano pronte per essere decise …), il circuit moyen (rito intermedio senza la nomina di un giudice istruttore…), o il circuit long (che prevede la nomina del juge de al mise en ètat, affinchè provveda all’istruttoria …)”,

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L’ambizioso obiettivo di realizzare per tal via un modello processuale alternativo al rito ordinario funzionale ad assicurare la ragionevole durata del processo sembra, alla luce dei fatti, essersi arenato per il mancato gradimento espresso nei fatti dagli operatori di giustizia come emerge anche alla luce di una prima analisi statistica per campioni significativi.

Si riportano i dati forniti da taluni dei Tribunali indagati:

TRIBUNALE

NUMERO COMPLESSIVO PROCEDIMENTI

SOMMARI DI COGNIZIONE ISCRITTI SUL RUOLO GENERALE

NUMERO COMPLESSIVO CONTENZIOSO CIVILE ORDINARIO ISCRITTO SUL RUOLO GENERALE

Bari (2010) (aprile 2011)

n. 132 n. 44

n. 6.876 n. 2.234 Bologna (2009)

(2010) (aprile 2011)

n. 62 n. 109 n. 90

n. 2.697 n. 4.949 n. 1.847 Campobasso (2009)

(2010) (15 giugno 2011)

n. 38 n. 9 n. 32

n. 1.502 n. 1.460 n. 680 Lecce (2010) n. 40 n. 11.099 Milano (2009)

(2010) (marzo 2011)

n. 307 n. 801 n. 297

n. 20.387 n. 42.548 n. 12.315

Napoli (2010) n. 167 n. 27.645

Reggio Calabria (2009) (2010) (Maggio 2011)

n. 21 n. 56 n. 23

n. 5.396 n. 5.299 n. 2.284 Torino (2009)

(2010) (Aprile 2011)

n. 35 n. 155 n. 93

n. 3.770 n. 8.130 n. 3.194 Udine (2009)

(2010) (marzo 2011)

n. 25 n. 51 n. 21

n. 7.937 n. 7.332 n. 1.872 Venezia (2009)

(2010) (maggio 2011)

n. 0 n. 23 n. 41

n. 11.212 n. 10.213 n. 3.796

TOTALE n. 2.672 n. 206.674

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Ne consegue che i procedimenti sommari di cognizione sin qui promossi costituiscono l’1,29% del totale complessivo del contenzioso ordinario civile, con un trend stabile per gli anni esaminati.

Appare significativo rilevare come i predetti dati andrebbero altresì ulteriormente depurati dei (non rari) processi che, pur promossi come procedimenti sommari di cognizione, hanno poi richiesto un’istruzione non sommaria proseguendo con rito ordinario ex art. 702 ter 3° comma c.p.c.

Scostamenti non significativi peraltro dalle predette percentuali si registrano presso altri Tribunali⁶ i cui dati non vengono riportati in quanto non forniti in via ufficiale.

Ciò premesso è agevole rilevare come i dati esaminati testimoniano, al di là di ogni ragionevole dubbio, che l’obiettivo di costruire il procedimento sommario di cognizione quale rito alternativo (ed in fieri “sostitutivo”) al giudizio ordinario nelle c.d. controversie semplici non appare conseguito.⁷

Dall’ampiezza della letteratura sviluppatasi intorno al procedimento sommario di cognizione in questo suo primo biennio di vita si trae così l’impressione che tale procedimento sia stato celebrato più dalla dottrina che, (come sarebbe stato auspicabile) nelle aule dei Tribunali⁸.

6 O.LABORAGINE, Procedimento sommario di cognizione: prime esperienze applicative in Foro it., 2011, V, c. 59, in ordine al Tribunale di Trani osserva come”i procedimenti introdotti con il nuovo rito, (….), appena 23, rappresentano in percentuale l’1,91% del contenzioso civile iscritto sul ruolo generale nel medesimo periodo”.

7Su tali profili già M.GERARDO–A.MUTARELLI, Prime riflessioni intorno al procedimento sommario di cui al disegno di legge n. 1082, in Lexitalia.it – Rivista Internet di Diritto Pubblico, 3/2009, http://www.lexitalia.it/articoli/gerardomutarelli_prociv.htm

8 Senza alcun carattere di esaustività si riportano taluni dei primi commenti cui devono aggiungersi gli ulteriori scritti indicati nelle note del presente lavoro cfr. M. ACIERNO, Il nuovo procedimento sommario: le prime questioni applicative in Corriere giur., 2010, 499; BALENA, Le novità per il processo civile (l. 18 giugno 2009 n. 69). Il procedimento sommario di cognizione, in Foro it., 2009, V, 324 ss.; ID., La nuova pseudo-riforma della giustizia civile (un primo commento della l. 18 giugno 2009 n. 69), in Giusto processo civ., 2009, 804 ss.; G. BASILICO, Il procedimento sommario di cognizione, id., 2010, 737 ss.; P. BIAVATI, Appunti introduttivi sul nuovo processo a cognizione semplificata, in Riv. trim. dir. e proc. civ., 2010, 185 ss.; M.BOVE, Il procedimento sommario di cognizione, in Giusto processo civ., 2010, 431 ss; R.CAPONI, Sulla distinzione tra cognizione piena e cognizione sommaria (in margine al nuovo procedimento ex art. 702 bis ss. c.p.c.), in Giusto processo civ., 2009, 1115 ss.; ID., Procedimento sommario di cognizione e canone di proporzionalità (a margine dell’art. 702 bis c.p.c.), in Questione giustizia, 2010, fasc. 2 61 ss.; ID., La riforma della giustizia civile. Commento alle disposizioni della legge sul processo civile 69/90 a

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3. Possibili cause del mancato diffuso ricorso al rito sommario

Le ragioni del sostanziale insuccesso (almeno numerico) del predetto rito vanno ricercate nell’attuale disciplina che non si è rivelata idonea a garantire il condivisibile obiettivo di una durata più celere del processo civile per vari profili, tra cui:

1. La scelta del procedimento sommario è rimessa, ad libitum, al ricorrente e non è in alcun modo circoscritta alle ipotesi che ricorrano liti di particolare natura (ovverosia a istruttoria assente o semplificata). La valutazione della sommarietà è dunque rimessa al ricorrente ed è idonea a porre il convenuto in una situazione di soggezione processale in conseguenza dei ritmi serrati del procedimento.

Per il più efficace perseguimento degli obiettivi di funzionalità dell’istituto parrebbe opportuno prevedere – in sede di modifica normativa – che per le controversie individuate come

“semplici” l’attore sia tenuto, a pena di inammissibilità, ad avvalersi del procedimento sommario ovvero prevedere (con opzione che sembra preferibile) che all’esito di un unico modello di fase introduttiva del giorno sia il giudice a dover stabilire se il procedimento debba proseguire i via di cognizione ordinaria o sommaria.

MANDRIOLI, Come cambia il processo civile: l. 18 giugno 2009 n. 69, Torino, 2009, 135 ss.; S. CHIARLONI, Le principali novità introdotte nel cp.c. con la l. 69/90, Bologna-Roma 2009, 32 ss.; C.CONSOLO, La legge di riforma 18 giugno 2009 n 69: altri profili significativi a prima lettura, in Corriere giur., 2009, 882 ss; ID., Una buona «novella» al c.p.c.: la riforma del 2009 (con i suoi art. 360 bis e 614 bis) va ben al di là della sola dimensione processuale, ibid., 742 ss.; C. CONSOLO-F.P. LUISO, Assestamenti funzionali per l’effettività piena del procedimento sommario di cognizione: una prima conclusione, ID., 2010, 519 ss.; F.P.LUISO, Il procedimento sommario di cognizione, in Giur. it., 2009, 1568 ss.; M.A. LUPOI, Sommario (ma non troppo), in <www.judicium.it>, http://www.judicium.it/admin/saggi/106/Lupoi.pdf ; S.MENCHINI, L’ultima «idea» del legislatore per accelerare i tempi della tutela dichiarativa dei diritti: il processo sommario di cognizione, in Corriere giur., 2009, 1025 ss.; A.PROTO PISANI, Appunti sull’ultima riforma, in Giusto processo civ., 2010, 116 ss.; G.F.RICCI, La riforma del processo civile, L. 18 giugno 2009 n. 69, Torino, 2009, 103 ss.; F.TOMMASEO, Il procedimento sommario di cognizione, in Prev.

Forense, 2009, 125 ss.; R.TISCINI, in Commentario alla riforma del codice di procedura civile (l. 18 giugno 2009 n. 69) a cura di A.SALETTI E B.SASSANI, Torino 2009, 228 ss.; A.A.ROMANO, Appunti sul nuovo procedimento sommario di cognizione, in Giusto processo civ., 2010, 165 ss.

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Il rischio avvertito con l’attuale procedimento sommario di cognizione è che una parte, anche in ipotesi di controversie ad istruttoria complessa, attivi tale procedimento sommario per strozzare i tempi di difesa del convenuto. Né peraltro la decisione del giudice di fissare l’udienza di cui all’art. 183 salva comunque il convenuto dalle preclusioni non istruttorie già eventualmente maturate;

2. Le “incertezze” del rito dissuadono il potenziale ricorrente ad usufruire dello stesso per il pericolo di dar corso ad un processo in cui, dinanzi alla possibile strategia difensiva del convenuto e delle scelte istruttorie del giudice, gli sfugga di mano ogni gestione istruttoria. Sicchè allo stesso ricorrente risulta preferibile dar corso ad un ordinario giudizio a cognizione piena;

3. depositato il ricorso non vi sono i termini rigorosi – quantomeno presidiati da illecito disciplinare – in capo al giudice per la fissazione dell’udienza di comparizione⁹. Pertanto il giudice può discrezionalmente fissare l’udienza ben al di là di quello che costituisce l’ordinario termine di vocatio in ius nel giudizio ordinario e, tuttavia, l’attore con “sapiente” notifica alla scadenza può sempre conseguire l’effetto di mettere alle corde il convenuto. Inevitabilmente nei grandi uffici giudiziari con sovraccarico di ruolo il giudice designato si vedrà costretto a fissare l’udienza di comparizione ben oltre i 90 giorni previsti per la vocatio in jus nel giudizio a cognizione piena. Del resto all’attualità, per il sovraccarico di ruolo, ad esempio presso il presso il Tribunale di Napoli, nel rito lavoro viene fissata in primo grado l’udienza di comparizione dopo 9-12 mesi dal deposito del ricorso e l’udienza di comparizione in secondo grado dopo 3-4 anni dal deposito del ricorso in appello. Intuitivamente, presso il predetto Tribunale, nel caso si verifichi un “massiccio” ricorso al procedimento sommario, venendo in rilievo un rito diverso da quello del lavoro, i tempi di

9 Nel citato Protocollo dell’osservatorio valore prassi di Verona, si tenta di delineare una disciplina integrativa della materia – “è opportuna la determinazione di un termine per la notifica del decreto di fissazione dell’udienza quando questa sia fissata ben oltre il termine minimo … al fine di assicurare al convenuto un periodo di tempo maggiore per preparare la propria difesa, con la precisazione che si tratta di un termine ordinatorio, la cui violazione può solo

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fissazione dell’udienza di comparizione saranno comparativamente maggiori di quelli patologicamente correnti nel rito lavoro;

4. violazione del principio di proporzionalità nella disciplina dei termini concessi al convenuto per articolare le proprie difese.

Nel rito sommario il termine a comparire è di 40 gg. (art. 702 bis comma 3 c.p.c.) con un termine per la difesa di 30 gg. (atteso l’onere – per evitare le preclusioni non istruttorie – della costituzione 10 giorni prima dell’udienza: 702 bis sommi 3 e 4 c.p.c.), laddove dinanzi al Giudice di Pace (preposto alla trattazione di giudizi di minor rilievo giudiziario) il termine a comparire è di 45 gg. (art. 318, 2° comma c.p.c.) con un termine per la difesa di 45 gg. (attesa la possibilità – senza preclusioni – della costituzione in udienza ex art. 319 c.p.c.). Non sembra armonicamente coerente che dinanzi al Giudice di Pace siano garantiti termini proporzionalmente più ampi di quelli assicurati dal procedimento sommario “nelle cause in cui il Tribunale giudica in composizione monocratica” (art. 702 bis comma 1 c.p.c.);

5. alla rigorosa previsione di preclusioni-deduttive si accompagna, poco coerentemente, l’assenza di preclusioni istruttorie¹⁰, con possibile frammentazione della prima udienza.;

6. alla sommarietà del primo grado del giudizio si accompagna, ancora poco coerentemente, la cognizione piena in appello con la possibilità della prova (pressoché) libera, senza preclusioni previste dall’art. 345 c.p.c. nel caso del rito ordinario: viene difatti previsto che “sono ammessi nuovi mezzi di prova e nuovi documenti quando il collegio li ritiene rilevanti ai fini della decisione”

(art. 702 quater c.p.c.)¹¹.

10 Rilevano tale circostanza: L.DITTRICH, Il nuovo procedimento sommario di cognizione in Riv. dir. proc. 2009, p.

1592; C.FERRI, cit., p. 96; G.BALENA le novità per il processo civile (l. 18 giugno 2009 n. 69). III, Il procedimento sommario di cognizione in Foro It. 2009, V, c. 326; R.CAPONI, Le novità per il processo civile (l. 18 giugno 2009 n.

69). XVII, Un modello ricettivo delle prassi migliori; il procedimento sommario di cognizione, in Foro it., 2009, V, c.

335.

11 Aspetto evidenziato da C.PUNZI, Le riforme del processo civile e degli strumenti alternativi per la risoluzione delle controversie, in Riv. dir. proc., 2009, p. 1206 secondo il quale tale aspetto “spingerà inevitabilmente chi è rimasto soccombente nella fase sommaria a proporre appello, appello che, svolgendosi ... sul modello tipico dell’appello ordinario, finisce con il vanificare l’intento di semplificazione e di accelerazione del processo, che ha portato all’introduzione del nuovo modello di procedimento”; A.PROTO PISANI, La riforma del processo civile ancora una

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Alla luce delle illustrate considerazioni è seriamente dubitabile che il modello del rito sommario possa arrecare, a parità di armi delle parti, un apprezzabile vantaggio alla durata complessiva del processo¹².

Già in sede di commento del disegno di legge n. 1082 (tradottosi poi, in parte qua, negli artt.

702 bis e ss. c.p.c.), era stato evidenziato come le aporie della disciplina del rito avrebbero potuto gravemente condizionare, se non pregiudicare, il successo dello stesso presso gli operatori di giustizia¹³.

4: Conclusioni

L’esigenza di rendere più celere e flessibile il processo civile calando le c.d. controversie facili in un rito snello è condivisibile, anzi necessario, perché imposto dal principio costituzionale della ragionevole durata del processo (art. 111, 2° comma Cost.). Tale obiettivo, attesa l’inidoneità complessiva della disciplina della via italiana del processo snello va perseguito attraverso un ripensamento delle disposizioni sul procedimento sommario di cognizione la cui alternatività rispetto al procedimento ordinario andrebbe rimarcata anche ricollocando lo stesso nel II Libro del codice di procedura civile e in particolare, tra il primo ed il secondo titolo¹⁴.

legge a costo zero (note a prima lettura), in Foro it., 2009, V, cc 223-224 il quale rileva che “con la previsione del 'procedimento sommario di cognizione' si grava la corte di appello (cioè l’ufficio giudiziario più in crisi del nostro ordinamento) dello svolgimento del primo ed unico grado di cognizione piena con assunzione di nuove prove (ovviamente purchè rilevanti). Non mi sembra che si sentiva proprio la necessità di una simile novità”; R.CAPONI op.

ult. cit., c. 336; Sul tema da ultimo C.M.CEA, L’appello nel procedimento sommario di cognizione, in <Judicium.it>, http://www.judicium.it/admin/saggi/149/Cea.pdf

12 L.DITTRICH, op. ult. cit., p. 1600 il quale precisa: “Può servire questo nuovo rito a rendere più celere il processo civile? E dunque, è consigliabile il suo utilizzo ad un avvocato, in luogo del rito ordinario? Se la valutazione dovesse essere oggettiva, l’esito di tale analisi sarebbe negativa. In realtà, l’attuale rito civile ordinario sarebbe perfettamente idoneo a veicolare decisioni in tempi ragionevolmente brevi; certo, il termine minimo di comparizione è eccessivo … e le memorie ex art. 183, comma 6 c.p.c., richiedono qualche mese; ma anche così il processo ordinario di cognizione potrebbe di regola concludersi entro l’anno, senza la necessità di riti alternativi più o meno deformalizzati. Come è noto, se il processo italiano è eccessivamente lento ciò avviene sia a causa delle scarse risorse, sia della pessima organizzazione degli uffici: ma non v’è motivo per cui tali endemici mali non contagino anche il neonato processo sommario”; A.PROTO PISANI, op.ult.cit., c. 223; G.BALENA, op. ult. cit., c. 334.

13 M.GERARDO–A.MUTARELLI, Prime riflessioni intorno al procedimento sommario di cui al disegno di legge n. 1082, in Lexitalia.it, cit.

14 Per un’analisi delle possibili linee di intervento: M. GERARDO-A.MUTARELLI, Sulle cause della “irragionevole

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Da ultimo: nell’attuale contesto normativo del rito sommario non sembra, quindi, lungimirante la scelta operata con l’art. 54 della L. 69/2009 di proporre il procedimento sommario di cognizione come uno dei tre modelli cui informare l’imminente unificazione dei riti speciali.