RESPONSABILITÀ IN SOLIDO

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D.P.R. 380/2001

E GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

di Edizioni AD MAIORA

Indice degli argomenti

1. “Responsabilità in solido tra proprietario e locatario dell’immobile in caso di reato di abuso edilizio” – Sentenza 4 maggio 2015, n. 221, Consiglio di Stato, Sez. VI

2. Responsabilità in solido in caso di condono edilizio” - Sentenza n. 683/2012, Consiglio di Stato, sez. IV

2 1. “Responsabilità in solido tra proprietario e locatario dell’immobile

in caso di reato di abuso edilizio” – Sentenza 4 maggio 2015, n. 2211 Consiglio di Stato, Sez. VI

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Con la sentenza del 4 maggio 2015, n. 2211, la Sezione VI del Consiglio di Stato afferma la responsabilità in solido del proprietario dell’immobile con il locatario dello stesso, nel caso in cui questi abbia compiuto l’illecito di abuso edilizio¹.

Nel caso di specie, il TAR Valle d’Aosta era stato adito nel 2009 dai proprietari di un immobile, locato ad una società che vi svolgeva attività di deposito, intimati, nel settembre 2009, con provvedimento comunale, alla demolizione delle opere abusivamente realizzate (da parte del locatario)². Esse consistevano in un cancello, una parte di recinto e delle opere in muratura e laminato; l’intimazione era prevista in solido con la società locataria.

Alla notifica dell’ordine di demolizione, gli intimati adivano il TAR Valle d’Aosta per l’annullamento del provvedimento: essi motivavano la richiesta sulla base del fatto che non si trattava di opere permanenti, per la cui realizzazione era necessario il permesso di costruire, ma di opere precarie, per le quali era sufficiente la denuncia di inizio di attività. Quindi, in caso di rilevata difformità, ne conseguiva la sola sanzione pecuniaria.

In secondo ordine asserivano la loro estraneità ai fatti e quindi alla condotta illecita tenuta, a loro detta, dal solo locatario.

Il TAR Valle D’Aosta, accoglieva parzialmente il ricorso, nella parte relativa alle motivazioni in merito alla realizzazione di opere non modificanti il territorio, ma rigettava l’istanza in merito alla estraneità dei proprietari alla realizzazione dell’abuso.

1 Il reato di “abuso edilizio” rinviene il proprio fondamento normativo nel D.P.R. 380/2001, il c.d. Testo Unico in materia edilizia, e più specificatamente, nel Titolo IV del Codice medesimo, rubricato “Vigilanza sull’attività urbanistico edilizia, responsabilità e sanzioni”. Detto titolo contiene, tra l’altro, gli artt. 44- 45, importanti norme di natura penale, che disciplinano le sanzioni in caso di infrazione che derivi da abuso edilizio. In particolare, la fattispecie è disciplinata dall’art.31 D.P.R. 380/2001: ai sensi della suddetta norma, per abuso edilizio si intendono quegli “interventi eseguiti in totale difformità del permesso di costruire”, comportanti la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche, plani - volumetriche o di utilizzazione da quello oggetto del permesso stesso, ovvero l’esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti indicati nel progetto e tali da costituire un organismo edilizio o parte di esso con specifica rilevanza ed autonomamente utilizzabile (art. 31). Ai sensi del successivo art. 33, qualora l’opera ritenuta “abusiva” non venga rimossa o demolita entro novanta giorni dall’avvenuta notificazione dell’ingiunzione, viene acquisita ipso iure dall’Amministrazione, per poi essere successivamente demolita a spese dei fautori dell’abuso medesimo, fermo restando l’attribuzione, al dirigente o ad altro funzionario comunale, della vigilanza sull’attività urbanistico edilizia svolta sul territorio di competenza, al fine di “assicurarne la rispondenza alle norme di legge e di regolamento, alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed alle modalità esecutive fissate nei titoli abilitativi” (art. 33 D.P.R. 380/2001).

2 Dell’avvio del procedimento per l’accertamento di violazioni edili e urbanistiche gli intimati erano già venuti a conoscenza a mezzo di apposita comunicazione notificata dall’Ente Comunale nel giugno 2008 e nell’agosto dello stesso anno gli stessi provvedevano alla richiesta di accesso agli atti.

3 Il giudice di primo grado affermava innanzitutto che “i proprietari erano ben al corrente dell’abuso” a partire dalla data di accesso agli atti, avvenuto prima del ricorso, il 5 agosto 2009.

Il Giudice a quo sosteneva che i proprietari erano quindi da ritenersi coinvolti nel fatto abusivo e giusti destinatari dei provvedimenti sanzionatori, “potendo la posizione del proprietario ritenersi neutra rispetto alle sanzioni per abusi edilizi e segnatamente rispetto all’acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell’area di sedime sulla quale insiste il bene soltanto quando risulti, in modo inequivocabile, la sua completa estraneità al compimento dell’opera abusiva o che, essendone egli venuto a conoscenza, si sia poi adoperato per impedirlo con gli strumenti offertigli dall’ordinamento”.

In sede d’impugnazione, il Consiglio di Stato ha confermato le statuizioni del Giudice di primo grado: rigetta le motivazioni di ricorso, dichiarando che il contratto di locazione: “… se comporta il trasferimento al conduttore della disponibilità materiale e del godimento dell’immobile, non fa affatto venire meno in assoluto in capo al proprietario i poteri e doveri di controllo, cura e vigilanza spettanti al proprietario locatore, il quale, anche se in un ambito diverso da quello in cui si esplica a sua volta il potere di custodia del conduttore, conserva un effettivo potere fisico sull’entità immobiliare locata³, con conseguente obbligo, sotto tutti i profili, di vigilanza sull’immobile”⁴.

Inoltre, i Giudici di Palazzo Spada hanno affermato quanto segue: “Secondo i principi affermati dalla giurisprudenza che regolano la materia, il proprietario incolpevole di abuso edilizio commesso da altri, che voglia sfuggire all’effetto sanzionatorio di cui all’art. 31 del testo unico dell’edilizia della demolizione o dell’acquisizione, come effetto della inottemperanza all’ordine di demolizione, deve provare la intrapresa di iniziative che, oltre a rendere palese la sua estraneità all’abuso (e in ciò si può convenire con la parte appellante), siano però anche idonee a costringere il responsabile dell’attività illecita a ripristinare lo stato dei luoghi nei sensi e nei modi richiesti dall’autorità amministrativa”, confermando quanto già statuito dal giudice di primo grado.

Proseguendo nel dettato del Consiglio di Stato, “Perché vi siano misure concretanti le azioni idonee ad escludere l’esclusione di responsabilità o la partecipazione all’abuso effettuato da terzi, prescindendo dall’effettivo riacquisto della materiale disponibilità del bene, si ritiene necessario un comportamento attivo, da estrinsecarsi in diffide o in altre iniziative di carattere ultimativo nei confronti del conduttore –che si sia adoperato, una volta venutone a conoscenza, per la cessazione dell’abuso – al fine di evitare l’applicazione di una norma che, in caso di omessa demolizione dell’abuso, prevede che l’opera abusivamente costruita e la relativa area di sedime siano, di diritto, acquisite gratuitamente al patrimonio del Comune, non bastando invece a tal fine un comportamento meramente passivo di adesione alle iniziative comunali” ⁵.

3Ad esempio, la manutenzione straordinaria.

4 In tal senso, Cassazione civile, sezione III, 27 luglio 2011, n. 16422.

5 In tal senso, Cassazione penale, 10 novembre 1998, n. 2948.

4 2. “Responsabilità in solido in caso di condono edilizio”

Sentenza n. 683/2012, Consiglio di Stato, sez. IV

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Ai sensi dell’art. 29, co. 1, D.P.R. 380/2001, c.d. Testo unico sull’edilizia, “Il titolare del permesso di costruire, il committente e il costruttore sono responsabili, ai fini e per gli effetti delle norme contenute nel presente capo, della conformità delle opere alla normativa urbanistica, alle previsioni di piano nonché, unitamente al direttore dei lavori, a quelle del permesso e alle modalità esecutive stabilite dal medesimo. Essi sono, altresì, tenuti al pagamento delle sanzioni pecuniarie e solidalmente alle spese per l'esecuzione in danno, in caso di demolizione delle opere abusivamente realizzate, salvo che dimostrino di non essere responsabili dell'abuso”. Ne deriva che i soggetti menzionati sono tenuti (solidalmente) al pagamento delle sanzioni pecuniarie e alle spese per l’esecuzione in danno, nel caso vi sia necessità di procedere alla demolizione delle opere abusivamente poste in essere, salvo che dimostrino di non essere responsabili dell’abuso, c.d.

clausola di salvaguardia.

La responsabilità in solido tra i soggetti indicati, nella fattispecie descritta dall’art. 29, D.P.R.

380/2001, emerge da alcune importanti pronunce del giudice amministrativo. In particolare, il TAR Lombardia, Sez. II, nella sentenza 491/2012, ha precisato la necessità di consegnare, da parte dell’autore dell’abuso che presenta un’istanza di condono edilizio, tutta la documentazione prevista dalla legge, nonché il pagamento integrale delle somme dovute a titolo di oblazione e di contributo di concessione, ai fini della configurabilità di un titolo edilizio tacito.

Nel caso in cui non si provveda con il silenzio-assenso sulla domanda di condono presentata legittimamente, il Comune determina la misura degli oneri concessori e del contributo al momento del rilascio del titolo in sanatoria⁶.

Un’altra importante precisazione giurisprudenziale sul tema proviene dalla sentenza n.

683/2012, Consiglio di Stato, sez. IV.

A seguito della predetta pronuncia del TAR Lombardia, sez. II, i Giudici di Palazzo Spada hanno affermato che “il Comune non può rilasciare una concessione edilizia in sanatoria (condono) per una destinazione d’uso diversa da quella richiesta, a nulla rilevando, ai fini del rilascio o meno della concessione in sanatoria per una determinata destinazione d’uso, la concreta utilizzazione alla quale sia stato adibito l’immobile abusivo prima del condono”.

Inoltre, prosegue il giudice in appello: “… la sanatoria prevista dalla L. 28.02.1985 n. 47, come si desume dall’art. 31 stessa legge, ha carattere generale - salvo i vincoli di inedificabilità di cui all’art. 33) e non può escludersi per una specifica destinazione d’uso⁷ - salvo la mancanza di

6 Cfr. TAR Lombardia, Sez. II, sentenza 491/2012.

7 La destinazione d’uso, se in atto insussistente o non conforme alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, incide soltanto sulla misura dell’oblazione da versare.

5 un’oggettiva conformazione strutturale dell’immobile coerente con l’uso per il quale è stata avanzata domanda”⁸.

8 Consiglio Stato, Sez. IV, sentenza n. 683/2012.