Sezione regionale di controllo per il Piemonte
Deliberazione n. 102/2020/SRCPIE/PRSE
La Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte, composta dai Magistrati:
Dott.ssa Maria Teresa POLITO Presidente
Dott. Luigi GILI Consigliere
Dott.ssa Laura ALESIANI Referendario
Dott. Marco MORMANDO Referendario
Dott. Diego Maria POGGI Referendario
Dott.ssa Stefania CALCARI Referendario relatore
Dott.ssa Rosita LIUZZO Referendario
Nella camera di consiglio del 22 settembre 2020
Visto l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
Vista la Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Vista la Legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l’adeguamento dell’Ordinamento della Repubblica alla Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Visto il Testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con Regio Decreto 12 luglio 1934, n. 1214;
Vista la Legge 21 marzo 1953, n. 161, contenente modificazioni al predetto Testo unico;
Visto il Decreto Legislativo 18 agosto 2000 n. 267, recante: “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti Locali”;
Vista la Legge 14 gennaio 1994, n. 20;
Vista la Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 166 e seguenti;
Visto il Decreto Legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213;
Vista la delibera della Sezione delle Autonomie n. 16/SEZAUT/2018/INPR che ha approvato le linee guida cui devono attenersi, ai sensi dell’art. 1, commi 166 e 167, della Legge 23 dicembre 2005 n. 266 (Legge finanziaria per il 2006), gli Organi di revisione economico-finanziaria degli Enti locali nella predisposizione delle relazioni sul rendiconto
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dell’esercizio 2017 e i relativi questionari;
Vista la Delibera della Sezione delle Autonomie n. 12/SEZAUT/2019/INPR che ha approvato le linee guida cui devono attenersi, ai sensi dell’art. 1, commi 166 e 167, della Legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Legge finanziaria per il 2006), gli Organi di revisione economico-finanziaria degli Enti locali nella predisposizione delle relazioni sul rendiconto dell’esercizio 2018 e i relativi questionari;
Viste le delibere n. 17/2019/SRCPIE/INPR e n. 9/2020/SRCPIE/INPR con le quali sono stati approvati i programmi dei controlli di questa Sezione per gli anni 2019 e 2020;
Vista la relazione sul rendiconto dell’esercizio 2018, redatta dall’Organo di revisione del Comune di LESA (NO), ai sensi del citato art. 1, commi 166 e seguenti, della Legge 23 dicembre 2005, n. 266;
Vista la delibera di questa Sezione n. 4 del 16 gennaio 2020 con la quale è stato accertato con riferimento alla relazione sul rendiconto dell’esercizio 2017, redatta dall’Organo di revisione del Comune di LESA (NO), ai sensi del citato art. 1, commi 166 e seguenti, della Legge 23 dicembre 2005, n. 266 un ampio ricorso ad anticipazioni di tesoreria non restituite al termine dell'esercizio con maturazione dei correlativi interessi passivi e una quantificazione del FCDE non adeguatamente stimato;
A tal uopo è stato invitato l'Ente a provvedere, inviando comunicazione a questa Sezione nel termine di sessanta giorni dalla ricezione della citata deliberazione, a rideterminare il fondo crediti di dubbia esigibilità secondo il principio di prudenza e a riapprovare, conseguentemente, il prospetto del risultato di amministrazione allegato al rendiconto per l'anno 2017;
Nella suddetta deliberazione la Sezione si è riservata le verifiche sull'osservanza delle predette indicazioni nell'ambito delle procedure ordinarie di controllo, in particolare sin dall'esame del questionario inerente al rendiconto dell'esercizio 2018;
Vista l’ordinanza con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per l’odierna Camera di consiglio;
Udito il relatore, Referendario dott.ssa Stefania Calcari
Premesso
La legge 23 dicembre 2005, n. 266, all’art. 1, co. 166 ha previsto che le Sezioni regionali
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di controllo della Corte dei conti, "ai fini della tutela dell'unità economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica", svolgano verifiche ed accertamenti sulla gestione finanziaria degli Enti locali, esaminando, per il tramite delle relazioni trasmesse dagli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali (co. 166), i bilanci di previsione ed i rendiconti. Giova precisare che la magistratura contabile ha sviluppato le verifiche sulla gestione finanziaria degli Enti locali, in linea con le previsioni contenute nell’art. 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131, quale controllo ascrivibile alla categoria del riesame di legalità e regolarità, che ha la caratteristica di finalizzare le verifiche della magistratura contabile all'adozione di effettive misure correttive da parte degli Enti interessati.
Come precisato dalla Corte Costituzionale (sentenza n. 60/2013), l’art. 1, commi 166 e seguenti, della legge n. 266 del 2005, e l’art. 148-bis del d.lgs. n. 267 del 2000, introdotto dall’art. 3, comma 1, lettera e), del d.l. n. 174 del 2012, hanno istituito ulteriori tipologie di controllo, estese alla generalità degli enti locali e degli enti del Servizio sanitario nazionale, ascrivibili a controlli di natura preventiva finalizzati ad evitare danni irreparabili all’equilibrio di bilancio. Tali controlli si collocano, pertanto, su un piano nettamente distinto rispetto al controllo sulla gestione amministrativa di natura collaborativa, almeno per quel che riguarda gli esiti del controllo spettante alla Corte dei conti sulla legittimità e sulla regolarità dei conti.
Queste verifiche sui bilanci degli enti territoriali sono compatibili con l’autonomia di Regioni, Province e Comuni, in forza del supremo interesse alla legalità costituzionale - finanziaria e alla tutela dell’unità economica della Repubblica perseguito dai suddetti controlli di questa Corte in riferimento agli artt. 81, 119 e 120 Cost. Alla Corte dei conti, infatti, è attribuito il vaglio sull’equilibrio economico-finanziario del complesso delle amministrazioni pubbliche a tutela dell’unità economica della Repubblica, in riferimento a parametri costituzionali (artt. 81, 119 e 120 Cost.) e ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea (artt. 11 e 117, primo comma, Cost.):
equilibrio e vincoli che trovano generale presidio nel sindacato della Corte dei conti quale magistratura neutrale ed indipendente, garante imparziale dell’equilibrio economico- finanziario del settore pubblico. Tali prerogative assumono ancora maggior rilievo nel quadro delineato dall’art. 2, comma 1, della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1
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(Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale) che, nel comma premesso all’art. 97 Cost., richiama il complesso delle pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, ad assicurare l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.
Peraltro, qualora le irregolarità riscontrate dalla Sezione regionale non siano così gravi da rendere necessaria l’adozione della pronuncia di accertamento prevista dall’art. 148 bis, co. 3 del TUEL, appare comunque opportuno segnalare agli Enti tali irregolarità contabili, soprattutto se accompagnate e potenziate da sintomi di criticità o da difficoltà gestionali, anche al fine di prevenire l’insorgenza di situazioni di deficitarietà o di squilibrio, idonee a pregiudicare la sana gestione finanziaria che deve caratterizzare l’amministrazione di ciascun Ente.
In ogni caso, l’Ente interessato è tenuto a valutare le segnalazioni che ha ricevuto ed a porre in essere interventi idonei per addivenire al loro superamento.
L'esame della Corte è limitato ai profili di criticità ed irregolarità segnalati nella pronuncia, sicché l’assenza di uno specifico rilievo su altri profili non può essere considerata quale implicita valutazione positiva.
Considerato in fatto e in diritto
Dall’esame della relazione dell’organo di revisione sul rendiconto dell’ esercizio 2018 del Comune di Lesa (NO) sono emerse alcune criticità concernenti il prospetto relativo ai parametri di deficitarietà strutturale, il ricorso all’anticipazione di tesoreria, l’alimentazione del FPV, il FCDE e l’efficacia della riscossione, gli organismi partecipati e l’indebitamento formalmente segnalate all'Ente con apposita scheda di sintesi invitandolo a fornire le proprie deduzioni ed ulteriori chiarimenti.
L’Ente ha dato riscontro alla predetta richiesta con nota prot. n. 3828 del 08/09/2020 a firma del Responsabile del Servizio finanziario e del Revisore Unico, e a seguito dell’esame effettuato sulla documentazione pervenuta, il Magistrato istruttore riteneva sussistessero i presupposti per un esame collegiale, anche al fine delle verifiche sulle misure adottate a seguito della deliberazione n. 4/2020 in premessa citata e, pertanto, chiedeva al Presidente della Sezione di fissare apposita adunanza.
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1. Misure adottate a seguito della deliberazione n. 4/2020.
Si premette che con deliberazione n. 4/2020/SRCPIE/PRSE depositata in data 29/01/2020, la Sezione ha accertato che l’Ente:
- “nel corso del 2017 ha fatto ampio ricorso ad anticipazioni di tesoreria non restituite al termine dell’esercizio con maturazione dei correlati interessi passivi;
- una quantificazione del FCDE che appare non adeguatamente stimato;”.
La Sezione ha disposto che: “l’Ente provveda, inviandone comunicazione nel termine di sessanta giorni dalla ricezione della deliberazione, a rideterminare il fondo crediti dubbia esigibilità…. e a riapprovare, conseguentemente, il prospetto del risultato di amministrazione allegato al rendiconto per l’anno 2017”.
L’Ente ha trasmesso la delibera C.C. n. 6 del 2 luglio 2020 con la quale ha proceduto a riapprovare il prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione 2017 nel quale il FCDE di euro 221.375,08 è stato aumentato di 250.000,00 euro per un totale di euro 471.375,08.
Di seguito si riporta il prospetto concernente la composizione del risultato di amministrazione:
Risultato di amministrazione Gestione 2017
Fondo cassa al 1 gennaio 140.889,40
Riscossioni 3.221.209,14
Pagamenti 3.331.984,49
Saldo di cassa al 31 dicembre 30.114,05
Pagamenti per azioni esecutive non regolarizzate al 31 dicembre 0,00
Fondo di cassa al 31 dicembre 30.114,04
Residui attivi 2.016.804,60
di cui derivanti da accertamenti di tributi effettuati sulla base della stima del
dipartimento delle finanze
Residui passivi 1.345.821,95
Fondo pluriennale vincolato per spese correnti 0,00
Fondo pluriennale vincolato per spese in conto capitale 0,00
Fondo pluriennale vincolato per attività finanziarie
Risultato di amministrazione al 31 dicembre 701.096,70
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Composizione del risultato di amministrazione al 31 dicembre 2017 Parte accantonata
Fondo crediti di dubbia esigibilità al 31/12 471.375,08
Fondo anticipazioni liquidità DL 35 del 2013 e successive modifiche e rifinanziamenti 0,00
Fondo perdite società partecipate 0,00
Fondo contenzioso 0,00
Altri accantonamenti 6.000,00
Totale parte accantonata 477.375,08
Parte vincolata
Vincoli derivanti da leggi e dai principi contabili 0,00
Vincoli derivanti da trasferimenti 0,00
Vincoli derivanti dalla contrazione di mutui 0,00
Vincoli formalmente attribuiti dall'ente 0,00
Altri vincoli 0,00
Totale parte vincolata
0,00
Parte destinata agli investimenti
Totale parte destinata agli investimenti 76.340,07
Totale parte disponibile 147.381,55
L’ente ha provveduto all’adeguamento del FCDE e ha inserito nella composizione del prospetto di composizione del risultato di amministrazione una parte destinata agli investimenti pari ad euro 76.340,07 non presente nel precedente prospetto approvato dall’ente. In merito a detta parte destinata si rinvia al paragrafo 3 della presente deliberazione, nel quale emerge che l’importo di euro 76.340,07 corrisponde al FPV al 31.12.2017, con conseguente errata applicazione del principio contabile applicato 4.2, allegato al D.Lgs. n. 118/2011.
2. Rispetto dei parametri di deficitarietà strutturale.
Non è stato possibile acquisire i prospetti presenti nella sezione Finanza Locale del sito Ministero dell’Interno (Quadro 50 – Parametri deficitari): l’Organo di revisione nella Relazione sullo schema di rendiconto 2018 a pag. 5 dichiara che dai dati della tabella dei parametri di deficitarietà strutturale allegata al rendiconto emerge che l’Ente non è da considerarsi strutturalmente deficitario.
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Nella risposta istruttoria l’Ente ha trasmesso il prospetto dei parametri di deficitarietà strutturale 2018 ma non ha provveduto ad inserire la relativa tabella nella Sezione Finanza locale (quadro 50 di Finanza Pubblica).
Si richiama al riguardo quanto previsto dalla deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 12/SEZAUT/2019/INPR che ha approvato le linee guida cui devono attenersi, ai sensi dell’art. 1, commi 166 e 167, della Legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Legge finanziaria per il 2006), gli Organi di revisione economico-finanziaria degli Enti locali nella predisposizione delle relazioni sul rendiconto dell’esercizio 2018 e i relativi questionari: “occorre sottolineare l’importanza della correttezza e della tempestività dei flussi informativi nella BDAP e nelle altre banche dati pubbliche e richiamare l’attenzione sul fatto che non si tratta di meri adempimenti a fini statistici: tali banche dati – per la realizzazione e la manutenzione delle quali si impiegano ingenti risorse – sono strumenti di monitoraggio e controllo ai fini del coordinamento della finanza pubblica e le informazioni ivi presenti sono alla base delle decisioni di politica finanziaria.”
Si rappresenta che, a seguito dell’approvazione del rendiconto di gestione approvato dall’Organo consiliare nella sua interezza, ivi compresi i relativi allegati, l’Ente deve poi provvedere ad effettuare le conseguenti comunicazioni previste dalla legge, ivi compreso l’inserimento dei dati nella banca dati delle amministrazioni pubbliche prevista dall’art. 13 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (legge di contabilità e finanza pubblica). Quest’ultimo inserimento, indispensabile per assicurare un efficace controllo e monitoraggio degli andamenti della finanza pubblica, deve fedelmente riportare i documenti approvati dal Consiglio Comunale.
Si invita conseguentemente l’Ente a procedere alle relative comunicazioni procedendo all’inserimento del prospetto nella relativa banca dati.
3. Anticipazioni di tesoreria.
Il Fondo di cassa al 31/12/2018 è pari ad euro 949.363,89, l’Ente ha comunque fatto ricorso ad anticipazioni di tesoreria reiterate nel triennio 2016-2018, in particolare l’anticipazione non completamente restituita al 31/12/2017 è stata chiusa nel corso dell’esercizio 2018.
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Nel corso del triennio sono aumentati gli importi degli interessi passivi rispettivamente euro 2.156,78 anno 2016, euro 4.839,94 anno 2017 ed euro 6.627,49 anno 2018. Per l’anno 2018 i giorni di utilizzo dell’anticipazione sono pari a 301 e risultano accertamenti/impegni complessivi per euro 1.412.650,37 (fonte BDAP), espressione dell’incapacità dell’Ente di far fronte con le entrate ordinarie ai pagamenti.
E’ stato invitato l’Ente a relazionare in merito, precisando sull’evoluzione della situazione dell’anticipazione di tesoreria nell’esercizio 2019 (importo accertato/impegnato ed utilizzato, numero di giorni, importo interessi pagati, eventuale importo non restituito a fine anno).
Nella risposta il Comune ha evidenziato che nel corso del 2019 non ha fatto ricorso ad anticipazioni di tesoreria pur essendo stata autorizzata con apposita delibera di Giunta.
Si specifica al riguardo quanto riportato nel principio contabile 4.2 al punto 3.26 “Le anticipazioni di cassa erogate dal tesoriere dell’ente sono contabilizzate nel titolo istituito appositamente per tale tipologia di entrate che, ai sensi dell’articolo all’art. 3, comma 17, della legge 350/2003, non costituiscono debito dell’ente, in quanto destinate a fronteggiare temporanee esigenze di liquidità dell’ente e destinate ad essere chiuse entro l’esercizio. Pertanto, alla data del 31 dicembre di ciascun esercizio, l’ammontare delle entrate accertate e riscosse derivanti da anticipazioni deve corrispondere all’ammontare delle spese impegnate e pagate per la chiusura delle stesse. Le entrate derivanti dalle anticipazioni di tesoreria e le corrispondenti spese riguardanti la chiusura delle anticipazioni di tesoreria sono contabilizzate nel rispetto del principio contabile generale n. 4, dell’integrità, per il quale le entrate e le spese devono essere registrate per il loro intero importo, al lordo delle correlate spese e entrate. Al fine di consentire la contabilizzazione al lordo, il principio contabile generale della competenza finanziaria n. 16, prevede che gli stanziamenti riguardanti i rimborsi delle anticipazioni erogate dal tesoriere non hanno carattere autorizzatorio. Nel rendiconto generale è possibile esporre il saldo al 31 dicembre dell’anticipazione attivata al netto dei relativi rimborsi. In allegato si dà conto di tutte le movimentazioni effettuate nel corso dell’esercizio sui capitoli di entrata e di spesa riguardanti l’anticipazione evidenziando l’utilizzo medio e l’utilizzo massimo dell’anticipazione nel corso dell’anno.”
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L'anticipazione di tesoreria rappresenta una forma di finanziamento cui l'Ente locale può ricorrere, nel rispetto dei limiti previsti dall'art. 222 Tuel, per far fronte a momentanee esigenze di liquidità: la gestione della stessa si caratterizza per l'emissione da parte del Tesoriere di provvisori in entrata e spesa correlati rispettivamente ad utilizzi e restituzioni/diminuzioni cui segue la regolarizzazione da parte dell'Ente, talché, a fine anno, l'anticipazione utilizzata e non restituita, risultante dalla differenza tra gli utilizzi e le restituzioni, rappresenta un debito da impegnare, sub specie di residuo passivo, segnatamente al titolo 5 della spesa (ex titolo III) (sul punto cfr. delibera 101/2016 della Sez. Reg. Marche ed ex multis delibera n. 127/2019 della Sez. Reg. Piemonte).
Prevede il punto 11.3 del principio contabile applicato 4/2, allegato al D. Lgs. N.
118/2011 che “Per quanto riguarda le anticipazioni di tesoreria, che continuano ad essere erogate sulla base di quanto previsto dalla legge e dalle convenzioni di tesoreria, l'istituzione di un apposito titolo delle entrate e delle spese - dedicato alla registrazione di tali operazioni e con riferimento al quale gli stanziamenti non svolgono funzione autorizzatoria, sia in entrata, che in spesa - risponde all'esigenza di evidenziarne le specifiche modalità di gestione, in particolare con riferimento alle operazioni di accensione e rimborso di prestiti.
Per le anticipazioni di tesoreria si richiama quanto previsto dal principio applicato della contabilità finanziaria 3.26 che, con particolare riferimento a tali operazioni, invita alla corretta applicazione del principio contabile generale n. 4 dell'integrità, in base al quale la registrazione delle entrate e delle spese deve aver luogo per il loro intero importo, al lordo delle correlate spese e entrate.”
In generale può dirsi che l’anticipazione di cassa è negozio caratterizzato da una causa giuridica mista nella quale si combinano la funzione di finanziamento con quella di razionalizzazione dello sfasamento temporale tra flussi di spesa e di entrata, attraverso un contratto di finanziamento a breve termine tra ente pubblico e tesoriere.
Ciò posto, avendo l’ente nell’ultimo triennio fatto ricorso costante e senza sostanziale soluzione di continuità all'anticipazione di tesoreria ha trasformato l'anticipazione in una forma di debito di medio termine in difformità dall'art. 119 della Costituzione che pone stringenti limiti in ordine all'utilizzo dell'indebitamento, con ogni conseguenza di legge.
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Inoltre, detto prolungato ricorso all'anticipazione di tesoreria ha comportato costi per l'Ente concernenti gli interessi passivi.
Sul punto la Sezione rileva che il ricorso costante all'anticipazione di tesoreria è un indice sintomatico di un grave squilibrio strutturale, espressione dell'incapacità dell'Ente di far fronte con le entrate ordinarie ai pagamenti ed è sintomatica della difficoltà in cui si trova l’ente nella riscossione delle proprie entrate. Evidenza di dette difficoltà è l’indicatore di tempestività dei pagamenti di cui all’art. 4 del D.Lgs. 9 ottobre 2002, n.
231 (adottato per dare attuazione alla direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali) che nel 2018 è pari a 62 giorni, testimonianza che l’Ente non garantisce con regolarità e nel rispetto dei tempi i pagamenti dell’ente.
La Sezione sottolinea che permane nel rendiconto 2018 la medesima criticità rilevata nel rendiconto 2017. Prende atto che l’Ente nel 2019 non ha fatto ricorso ad anticipazioni di tesoreria, riservandosi i controlli sulla relazione che sarà trasmessa dall’organo di revisione economico-finanziaria ai sensi dell’art. 1, co. 166 legge n.
266/2005, sul rendiconto 2019.
4. Gestione finanziaria -FPV.
Nelle tabelle che esplicitano come viene alimentato il Fondo Pluriennale Vincolato (FPV), l’Organo di revisione evidenzia soltanto l’importo del FPV in conto capitale di spesa pari ad euro 45.384,85.
Da quanto comunicato su BDAP (tabella Risultato di amministrazione), relativamente all’anno 2017, si rileva che il FPV per spese correnti e per spese in conto capitale risultano rispettivamente essere pari ad euro zero.
Nella tabella di -Verifica degli equilibri- relativamente all’anno 2018, il FPV iscritto in entrata per spese correnti risulta pari a zero mentre il FPV iscritto in entrata per spese in conto capitale è pari ad euro 76.340,07.
E’ stato richiesto all’Amministrazione di motivare la differenza di importi tra il FPV per spese in conto capitale 2017 pari ed euro zero e il FPV iscritto in entrata nel 2018 per spese in conto capitale pari ad euro 76.340,07.
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Il Comune ha precisato che l’errore deriva dal fatto che con riferimento al FPV 2017 il
“sistema non ha consolidato la variazione assunta con atto di Giunta comunale n.
47/2018” e che l’errore è stato corretto in sede di approvazione del rendiconto 2018 avvenuto con deliberazione C.C. n. 10 del 30.04.2019.
Prendendo atto della risposta si rileva che l’allegato al rendiconto 2018 di cui alla deliberazione 10 del 30.04.2019 concernente il FPV prevede un FPV al 31.12.2017 di euro 76.340,07 e non risulta indicato nell’atto n. 10, citato, alcuna rettifica operata sul rendiconto 2017 concernente detto FPV.
Dalla documentazione trasmessa a seguito della rettifica al risultato di amministrazione 2017 e dal prospetto di composizione rettificato e riportato nel paragrafo 1 della presente, conseguente alla deliberazione n. 4/2020 di questa Sezione, di cui alla deliberazione consiglio comunale n. 6 del 2 luglio c.a. l’importo di euro 76.340,07 risulta inserito nell’avanzo destinato agli investimenti.
Si rappresenta al riguardo che il Fondo pluriennale vincolato, viene iscritto nella spesa dell'esercizio precedente che di converso, costituisce il FPV iscritto nella parte entrata del bilancio di previsione, al fine di evitare una erronea determinazione del risultato di amministrazione.
Sul punto, in questa sede preme evidenziare che la non corretta determinazione del FPV al pari della sua mancata rappresentazione in bilancio determina la violazione del principio di veridicità ove si ponga mente al fatto che il Fondo assolve alla funzione di garantire l'adempimento di obbligazioni «legittimamente assunte e in origine dotate di piena copertura finanziaria» (sentenza n. 247/2017 della Corte costituzionale) e che pertanto la non corretta iscrizione vizia il documento contabile della sua funzione essenziale, di veicolo trasparente di rappresentazione degli equilibri pregiudicando, altresì, il suo carattere di bene pubblico come ripetutamente affermato dalla Consulta (sentenza n. 184/2016) (cfr. sul punto Sezione Regionale di controllo Veneto, deliberazione n. 226/2018).
Si rappresenta che la quota destinata del risultato di amministrazione assolve ad una funzione differente rispetto al FPV. Quest’ultimo rappresenta, come indicato al paragrafo 5.4 del principio contabile applicato 4.2, allegato al D.Lgs. n. 118/2011, un saldo finanziario, costituito da risorse già accertate destinate al finanziamento di
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obbligazioni passive dell’ente già impegnate, ma esigibili in esercizi successivi a quello in cui è accertata l’entrata.
Trattasi di un saldo finanziario che garantisce la copertura di spese imputate agli esercizi successivi a quello in corso, che nasce dall’esigenza di applicare il principio della competenza finanziaria potenziata e rendere evidente la distanza temporale intercorrente tra l’acquisizione dei finanziamenti e l’effettivo impiego di tali risorse.
Diversa la funzione assolta dall’avanzo destinato. L’art. 187 D.Lgs. n. 267 comma 1 nell’indicare la distinzione del risultato di amministrazione in fondi liberi, vincolati e destinati agli investimenti, specifica che i fondi destinati sono costituite da entrate in conto capitale senza vincoli di specifica destinazione, che sono utilizzabili, mediante variazione di bilancio, successivamente all’approvazione del rendiconto.
Si evidenzia, per quanto sopra riportato, l’errata applicazione del principio contabile 4.2, allegato al D.Lgs. n. 118/2011.
5. Evoluzione del Fondo crediti di dubbia esigibilità.
Il fondo crediti dubbia esigibilità nel rendiconto 2018 presenta un importo pari ad euro 233.203,04, determinato secondo il metodo ordinario (così come indicato a pag. 15 della Relazione dell’Organo di revisione allo schema di rendiconto 2018). Anche in questo caso, come già rilevato con la deliberazione n. 4/2020/SRCPIE/PRSE, risulterebbe un accantonamento al FCDE non rispondente al principio della prudenza.
Nel corso dell’esercizio 2018 a fronte di residui attivi al 01/01/2018 pari ad euro 2.016.804,60, l’Ente ha riscosso euro 506.240,48 e registrato insussistenze per euro 450.758,30; fra gli importi dichiarati insussistenti euro 146.786,15 riguarderebbero il Titolo 1 ed euro 71.938,43 il Titolo 3.
La parte accantonata nel FCDE risulterebbe anche quest’anno sotto dimensionata rispetto ai residui attivi a fine 2018 pari a complessivi euro 1.722.597,90 (di cui euro 804.067,87 Titolo 1 ed euro 221.598,45 Titolo 3).
E’ stato richiesto all’Ente di precisare come è stato determinato l’importo del FCDE pari ad euro 233.203,04 iscritto a rendiconto, nonché gli eventuali residui non considerati nel relativo conteggio, inviando la scheda di calcolo analitico utilizzata dall’Ente per la
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determinazione del FCDE con dettaglio per “categorie” ed evidenza del calcolo della media del quinquennio precedente.
Il Comune rappresenta che i residui attivi al 31.12.2018 pari a complessivi euro 1.722.597,90 sono formati da 1.059.805,82 relativi ad annualità pregresse ed euro 662.792,08 di competenza. Analizzando la natura emerge che detti residui con particolare riferimento a quelli del Titolo 1 derivino dall’evasione tributaria. L’Ente sta incentivando l’attività di recupero ma la riscossione risulta rallentata a causa dell’epidemia COVID-19.
L’Amministrazione ha allegato il prospetto di calcolo analitico, dal quale emerge che per alcune tipologie di entrata quali il recupero evasione per annualità pregresse ICI/IMU (categoria 108 - totale residui attivi all’1.01 euro 424.836,62 - riscossioni euro 105.038,74 residui totali al netto della riscossione pari a euro 319.797,88) non risulta costituito il FCDE, pur essendo la media del rapporto tra incassi in conto residui e importo dei residui attivi all’inizio di ogni anno degli ultimi 5 esercizi pari a 24,72%.
Sostanzialmente il FCDE accantonato, relativo al Titolo 1 risulta calcolato esclusivamente sulla categoria 198 -Altre imposte sostitutive- fra le quali vi è la TARI che tra l’altro presenta una percentuale di riscossione nell’ultimo quinquennio pari a 34,38%.
Si rappresenta che il Principio contabile 4/2, allegato al D.Lgs. n. 118/2011 al punto 3.3 prevede che:
Per i crediti di dubbia e difficile esazione accertati nell’esercizio è effettuato un accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità, vincolando una quota dell’avanzo di amministrazione.
A tal fine è stanziata nel bilancio di previsione una apposita posta contabile, denominata
“Accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità” il cui ammontare è determinato in considerazione della dimensione degli stanziamenti relativi ai crediti che si prevede si formeranno nell’esercizio, della loro natura e dell’andamento del fenomeno negli ultimi cinque esercizi precedenti (la media del rapporto tra incassi e accertamenti per ciascuna tipologia di entrata).
Nell’esempio n. 5 lo stesso principio contabile prevede che “In occasione della redazione del rendiconto è verificata la congruità del fondo crediti di dubbia esigibilità accantonata
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nel risultato di amministrazione, facendo riferimento all’importo complessivo dei residui attivi, sia di competenza dell’esercizio cui si riferisce il rendiconto, sia degli esercizi precedenti.”
L’accantonamento al FCDE, in maggior dettaglio, ha la precipua finalità di evitare che spese esigibili siano finanziate da entrate di dubbia esigibilità. In questo senso, il principio sopra citato stabilisce che “sono accertate per l’intero importo del credito anche le entrate di dubbia e difficile esazione, per le quali non è certa la riscossione integrale, quali le sanzioni amministrative al codice della strada, gli oneri di urbanizzazione, i proventi derivanti dalla lotta all’evasione, ecc.”, ma per evitare squilibri, nel bilancio di previsione, è stanziata un’apposita posta contabile, denominata
“accantonamento al FCDE” (che non è oggetto di impegno e genera un’economia di bilancio), mentre, a consuntivo, una quota di risultato di amministrazione è accantonato al FCDE.
A consuntivo, la quantificazione della quota di risultato di amministrazione accantonata al FCDE è determinata applicando “all’importo complessivo dei residui attivi, sia di competenza dell’esercizio cui si riferisce il rendiconto, sia degli esercizi precedenti”, il complemento a 100 della media del rapporto tra incassi in conto residui e importo dei residui attivi all’inizio di ogni anno degli ultimi 5 esercizi.
Emerge che il criterio per determinare l’accantonamento al fondo risulta stabilito in modo analitico dal principio contabile, allo scopo di rendere “effettivo” il risultato di amministrazione accertato con l’approvazione del rendiconto, al fine di individuare con certezza nell’an e nel quantum ed ex post il risultato stesso. Stabilisce infatti l’art. 187 del D.Lgs. n. 267/2000 al comma 1 che:
“Il risultato di amministrazione è distinto in fondi liberi, fondi vincolati, fondi destinati agli investimenti e fondi accantonati. I fondi destinati agli investimenti sono costituiti dalle entrate in c/capitale senza vincoli di specifica destinazione non spese, e sono utilizzabili con provvedimento di variazione di bilancio solo a seguito dell'approvazione del rendiconto. L'indicazione della destinazione nel risultato di amministrazione per le entrate in conto capitale che hanno dato luogo ad accantonamento al fondo crediti di dubbia e difficile esazione è sospeso, per l'importo dell'accantonamento, sino all'effettiva riscossione delle stesse. I trasferimenti in conto capitale non sono destinati
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al finanziamento degli investimenti e non possono essere finanziati dal debito e dalle entrate in conto capitale destinate al finanziamento degli investimenti.
I fondi accantonati comprendono gli accantonamenti per passività potenziali e il fondo crediti di dubbia esigibilità. Nel caso in cui il risultato di amministrazione non sia sufficiente a comprendere le quote vincolate, destinate e accantonate, l'ente è in disavanzo di amministrazione. Tale disavanzo è iscritto come posta a se stante nel primo esercizio del bilancio di previsione secondo le modalità previste dall'art. 188.”
Se è pur vero che il principio contabile sopra riportato stabilisce nell’esempio 5 che spetta al Comune “individuare le categorie di entrate stanziate che possono dare luogo a crediti di dubbia e difficile esazione. La scelta del livello di analisi è lasciata al singolo ente, il quale può decidere di fare riferimento alle tipologie o di scendere ad un maggiore livello di analisi, costituito dalle categorie, o dai capitoli. “, la scelta deve essere conforme ai postulati generali previsti dal D.Lgs. n. 118/2011, tra i quali i postulati della prudenza e della veridicità.
Ne consegue che non risulta conforme ai postulati generali non procedere all’accontamento relativamente a poste contabili ”che non presentano il complemento a 100 della media del rapporto tra incassi in conto residui e importo dei residui attivi all’inizio di ogni anno degli ultimi 5 esercizi, per cui l’ente dovrà procedere a rideterminare il FCDE accantonato nel risultato di amministrazione 2018 in conformità ai suddetti postulati provvedendo a rideterminare conseguentemente il risultato di amministrazione 2018.
L’Ente, inoltre, nella risposta istruttoria ha evidenziato la difficoltà gestionali nella realizzazione e riscossione delle entrate, con particolare riferimento a quelle del Titolo 1, per cui si invita il Comune a vigilare attentamente sulla riscossione dei crediti mantenuti in bilancio, incentivando l’attività di riscossione delle entrate proprie.
Si sottolinea che, dal prospetto analitico di determinazione del FCDE, inviato, solamente per la categoria 108 non inclusa nel calcolo del FCDE, la percentuale da accantonare sarebbe stata pari al 75,28 per cento dell’importo risultante (categoria 108 - totale residui attivi all’1.01 euro 424.836,62 - riscossioni euro 105.038,74 residui totali al netto della riscossione pari a euro 319.797,88).
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Ciò posto, emerge, al pari di quanto rilevato nel rendiconto 2017, che il FCDE non risulta adeguatamente determinato e si invita l’Ente a provvedere ad una corretta quantificazione dello stesso applicando all’importo complessivo dei residui attivi, sia di competenza dell’esercizio cui si riferisce il rendiconto, sia degli esercizi precedenti, il complemento a 100 della media del rapporto tra incassi in conto residui e importo dei residui attivi all’inizio di ogni anno degli ultimi 5 esercizi, procedendo a riapprovare il prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione 2018.
Essendo, il risultato di amministrazione al 31.12.2018 (Riga E dell’allegato 10 lett. a) parte disponibile), approvato con deliberazione n. 10 del 30.04.2020 pari ad euro 55.504,39, dalla rettifica dello stesso alla luce del FCDE rideterminato potrebbe derivare un totale di “parte disponibile” (Riga E dell’allegato 10 lett. a) negativo, con conseguente emersione di un disavanzo di amministrazione. Detto disavanzo dovrà essere ripianato con le modalità previste dall’art. 188 TUEL, ai sensi del quale
“l'eventuale disavanzo di amministrazione, accertato ai sensi dell'articolo 186, è immediatamente applicato all'esercizio in corso di gestione contestualmente alla delibera di approvazione del rendiconto. La mancata adozione della delibera che applica il disavanzo al bilancio in corso di gestione è equiparata a tutti gli effetti alla mancata approvazione del rendiconto di gestione. Il disavanzo di amministrazione può anche essere ripianato negli esercizi successivi considerati nel bilancio di previsione, in ogni caso non oltre la durata della consiliatura, contestualmente all'adozione di una delibera consiliare avente ad oggetto il piano di rientro dal disavanzo nel quale siano individuati i provvedimenti necessari a ripristinare il pareggio. Il piano di rientro è sottoposto al parere del collegio dei revisori” (sul punto, v. la Deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 30/SEZAUT/2016/QMIG3 del 20/10/2016, per la quale “laddove l’applicazione del disavanzo all’esercizio in corso risulti non sostenibile da un punto di vista finanziario, lo stesso deve essere distribuito negli esercizi successivi considerati nel bilancio di previsione avuto riguardo solo alla sua estensione minima obbligatoria triennale e salvaguardando le compatibilità economico-finanziarie del processo di programmazione. La circostanza che gli esercizi successivi superino la consiliatura in corso e coincidano con il periodo di mandato elettivo di una nuova amministrazione non
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costituisce impedimento giuridico-contabile all’adozione del ripiano pluriennale che deve essere obbligatoriamente adottato”).
6. Organismi partecipati.
L’Organo di revisione evidenzia che:
- il sistema informativo non consente di rilevare i rapporti finanziari, economici e patrimoniali tra l’Ente e le sue società partecipate;
- la nota informativa allegata al rendiconto non risulta corredata dalla doppia asseverazione da parte dei rispettivi organi di controllo.
E’ stato richiesto all’Amministrazione di relazionare in merito, nonchè di specificare se dette criticità sono state superate nell’esercizio successivo.
Non risulta inoltre pervenuta alla Sezione la deliberazione concernente la razionalizzazione ordinaria delle partecipazioni dell’Ente riferita alla gestione 2018.
In considerazione di quanto disposto dall’art. 20, comma 3, circa l’obbligo della trasmissione dei provvedimenti di razionalizzazione e delle sanzioni previste dal successivo comma 7, è stato richiesto all’Ente di inviare a questa Sezione il provvedimento in parola adottato entro il 31.12.2019. L’ente ha provveduto in tal senso puntualizzando che attualmente “può riscontrare la coerenza dei debiti e crediti e far asseverare al proprio revisore i dati parificati ai sensi dell’art. 11, comma 6 lett. j), D.Lgs. 23 gennaio 2011, n. 118”.
Nel prendere atto della risposta, si rappresenta al riguardo che l’obbligo di allegare la nota informativa asseverata, è previsto dall’art. 11, c. 6, lett. j), D.Lgs. 23 gennaio 2011, n. 118 che la colloca all’interno della relazione sulla gestione da allegare al rendiconto, prevedendo che questa contenga gli esiti della verifica dei crediti e debiti reciproci con i propri enti strumentali e le società controllate e partecipate. La predetta informativa, asseverata dai rispettivi organi di revisione e controllo, evidenzia analiticamente eventuali discordanze e ne fornisce la motivazione; in tal caso l’ente assume senza indugio, e comunque non oltre il termine dell’esercizio finanziario in corso, i provvedimenti necessari ai fini della riconciliazione delle partite debitorie e creditorie.
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In merito la Sezione delle autonomie con deliberazione n. 2/2016, ha stabilito come, sia nel vigore della vecchia disciplina prevista nell’articolo 6, comma 4, del D.L. n.
95/2012 che alla luce della nuova disciplina dettata dall’articolo 11, comma 6, lettera j), del D.Lgs. n. 118/2011, sia sempre necessaria la doppia asseverazione dei debiti e dei crediti da parte dell’organo di revisione dell’ente territoriale e di quello dell’organismo controllato al fine di evitare eventuali incongruenze e garantirne una piena attendibilità.
La Sezione rileva che detto adempimento risponde ad una prassi di buona amministrazione ed al principio di veridicità dei bilanci dell’ente locale e della partecipata (Corte costituzionale n. 239/2012).
La norma prevede infatti che in caso di discordanza, il Comune debba adottare senza indugio, e comunque non oltre il termine dell'esercizio finanziario in corso, i provvedimenti necessari ai fini della riconciliazione delle partite debitorie e creditorie e ciò perché l’ammontare del credito vantato (o del debito dovuto) dalla partecipata nei confronti dell’ente locale controllante deve corrispondere alla posta debitoria (o creditoria) iscritta nel bilancio dell’ente locale.
La discrasia contabile, con l’andar del tempo, rischia di determinare la formazione di debiti fuori bilancio e di potenziali rischi sugli equilibri finanziari dell’ente locale.
A tal proposito, la Sezione rileva che le disposizioni sopra riportate hanno come obiettivo di porre un freno al disallineamento delle poste debitorie e creditorie nei bilanci degli organismi partecipati e dell’ente pubblico controllante, al fine della certezza dei rapporti finanziari tra l’ente pubblico e la partecipata in modo tale da evitare il crearsi di situazioni debitorie nascoste che possano incidere sugli equilibri finanziari dell’ente controllante, al fine di garantire la piena attendibilità dei dati, raccomanda all’Ente di adoperarsi per il futuro al fine di assicurare il completo adempimento dell’obbligo normativo in argomento, del quale costituisce necessario corollario il rispetto della tempistica di acquisizione dei dati, in relazione alle finalità informative della relazione sulla gestione allegata al rendiconto di cui la nota crediti/debiti è componente necessaria per una migliore comprensione dei dati contabili, a beneficio del Comune.(cfr sul punto Sezione Regionale di controllo per la Lombardia deliberazione n. 209/2018).
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7. Indebitamento e strumenti di finanza derivata.
Nella tabella relativa al debito contratto (pag. 33 questionario), l’Organo di revisione evidenzia un importo di debito complessivo contratto nell’esercizio 2018 pari ad euro 1.090.850,00, a pag. 17 della Relazione sullo schema di rendiconto 2018 l’evoluzione dell’indebitamento dell’Ente si discosta da quella indicata nel questionario e risultano nuovi prestiti per il 2018 pari ad euro zero.
Nel -Quadro generale riassuntivo- 2018 estrapolato da BDAP risultano accertamenti di accensioni di prestiti per euro 960.850,00.
L’Organo di revisione ha precisato che l’importo corretto è pari ad euro 960.850,00.
*** *** ***
Alla luce di tutto quanto sin qui esposto, questa Corte ritiene necessario segnalare le criticità rilevate al fine di evitare che la loro mancata correzione possa causare nel tempo una gestione non economica delle risorse ovvero situazioni di squilibrio. Si ritiene, peraltro, sufficiente e congruo riservarsi le verifiche sull’osservanza delle predette indicazioni nell’ambito delle successive procedure ordinarie di controllo che verranno continuamente svolte dalla Sezione sui principali documenti contabili dell’ente. Resta fermo l’obbligo di riesame delle suddette criticità da parte dell’Amministrazione, al fine di un compiuto ripristino della regolarità amministrativa e contabile (Corte Cost. n. 198/2012).
P.Q.M.
La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Regione Piemonte, nei termini e con le considerazioni esplicitate nella parte motiva:
ACCERTA
- il mancato inserimento della tabella concernente i parametri di deficitarietà strutturale nella banca dati - Sezione Finanza locale (quadro 50 di Finanza Pubblica);
- l’errata determinazione del FPV al 31.12.2017 con erronea valorizzazione dello stesso della quota destinata del risultato di amministrazione;
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- un significativo e reiterato ricorso all’anticipazione di tesoreria nel triennio 2016-2018;
- un FCDE non adeguatamente stimato da cui emerge la necessità di rideterminare i fondi accantonati (riga B) nel prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione del rendiconto di gestione dell’anno 2018 approvato dal Consiglio Comunale di Lesa con deliberazione n. 10 del 30 aprile 2019 come indicato in parte motiva con conseguente necessità di rettificare il risultato di amministrazione relativo all’esercizio 2018 in base a detto errato accantonamento al FCDE;
- una difficoltà di riscossione delle entrate proprie che necessita l’attivazione di opportune iniziative per incrementare le somme effettivamente incassate, con particolare riferimento ai residui attivi del Titolo 1;
- il mancato rispetto dei tempi di pagamento dei cc.dd. debiti commerciali ai sensi dell’art. 4 del D.Lgs. 9 ottobre 2002, n. 231 adottato per dare attuazione alla direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali;
- la mancata allegazione al Rendiconto 2018 della nota informativa asseverata, prevista dall’art. 11, c. 6, lett. j), D.Lgs. 23 gennaio 2011, n. 118.
DISPONE
- che il Comune di Lesa provveda entro il termine di sessanta giorni dal ricevimento della presente deliberazione, alla riapprovazione, con deliberazione consiliare, del prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione per l’esercizio 2018, tenendo conto di quanto emerso nella parte motiva della presente deliberazione. In considerazione di quanto sopra riportato, qualora da detta rettifica del risultato di amministrazione relativo all’esercizio 2018 alla luce del FCDE rideterminato derivi un totale di “parte disponibile” (Riga E dell’allegato 10 lett. a) negativo, con conseguente emersione di un disavanzo di amministrazione, questo dovrà essere ripianato con le modalità previste dall’art. 188 TUEL, ai sensi del quale “l'eventuale disavanzo di amministrazione, accertato ai sensi dell'articolo 186, è immediatamente applicato all'esercizio in corso di gestione contestualmente alla delibera di approvazione del rendiconto;
- che l’Ente riferisca in merito all’adozione dei provvedimenti adottati, sui quali l’Organo di revisione avrà cura di relazionare e di informare questa Sezione regionale;
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- che, conseguentemente, il Comune provveda ad un nuovo invio alla BDAP e alla banca dati Finanza Locale dei dati relativi al rendiconto 2018, inserendo anche il quadro 50 precedentemente non inserito in Finanza Locale e provveda altresì a modificare l’allegato 10 lett. c, ai sensi dell’art. 13, L. n. 196 del 2009 e artt. 4 e 18 del D.Lgs. n.
118 del 2011, al fine di rettificare i dati attualmente presenti;
INVITA L’Ente:
- ad attivare opportune iniziative per incrementare le somme effettivamente incassate, con particolare riferimento ai residui attivi;
- sulla base delle indicazioni della presente deliberazione ad accantonare nel rendiconto 2019 il FCDE in conformità al principio contabile 4/2, allegato al D.Lgs. n. 118/2011, provvedendo alla corretta determinazione del risultato di amministrazione di cui all’allegato 10, lett. a del D.Lgs. n. 118 del 2011;
- l’organo di revisione a monitorare le criticità segnalate e ad informare questa Sezione su un eventuale peggioramento delle stesse.
Dispone, infine, che la presente deliberazione sia trasmessa al Consiglio comunale, al Sindaco ed all’Organo di revisione economico-finanziaria del Comune di Lesa e rammenta l’obbligo di pubblicazione ai sensi dell’art. 31 D.Lgs. 14 marzo 2013, n. 33.
Così deliberato nella camera di consiglio del giorno 22 settembre 2020.
Il Relatore Il Presidente
F.to Dott.ssa Stefania Calcari F.to Dott.ssa Maria Teresa Polito
Depositato in Segreteria il 25/09/2020 Il Funzionario Preposto
F.to Nicola Mendozza
