U 03 26
1a Camera
SENTENZA
del 27 maggio 2003
nella vertenza di diritto amministrativo
concernente decisione di multa LEPA
1. Tramite lettera del 15 luglio 2002, …, gerente del Bar …, ha chiesto al Municipio di … un permesso di apertura prolungata fino alle ore 02.00, per sabato 27 luglio 2002, onde organizzare una festa con musica. Il 24 luglio 2002, il municipio interpellato ha notificato alla richiedente la concessione della proroga richiesta, precisando come, dopo le ore 22.00, avrebbe dovuto essere garantita la quiete pubblica.
2. Durante la serata del 27 luglio 2002, verso le ore 22.45, un funzionario della polizia cantonale ha contattato telefonicamente l'usciere comunale comunicandogli che taluni cittadini avrebbero chiesto il suo intervento a causa dell'eccessivo volume della musica proveniente dalla festa tenuta sulla terrazza del Bar ...
Dopo avere informato il capodicastero, l'usciere comunale, accompagnato da due agenti della polizia cantonale, si è recato presso il citato bar dove ha invitato la gerente ad abbassare il volume della musica ad un livello ragionevole. Risulta che la donna, dopo avere obiettato di possedere la relativa autorizzazione comunale, abbia dato seguito alla richiesta dell'usciere riducendo il volume della musica. In seguito all'allontanamento dell'usciere, però, il volume della musica è stato nuovamente alzato e la festa è continuata fino verso le ore 01.30.
Il 29 luglio 2002, il municipio ha ricevuto due lettere di rimostranza da parte di cittadini residenti vicino al Bar … i quali lamentavano l'eccessivo disturbo della quiete notturna causato dal forte volume della musica. L'autorità
comunale ha quindi aperto un procedimento penale-amministrativo nei confronti di … che, in data 20 novembre 2002, ha presentato le proprie osservazioni in merito della fattispecie rimproverata. La gerente del bar ha, in sostanza, addotto come il permesso di apertura prolungata per una festa con musica, rilasciato dal comune, avrebbe implicato la possibilità di prolungare l'intrattenimento musicale nell'ambiente pubblico e sulla terrazza dello stesso fino all'orario di chiusura fissato. Sarebbe, infatti, contraddittorio concedere, da un canto, in via eccezionale, la possibilità di prolungare una festa con intrattenimento musicale fino alle prime ore del mattino, imponendo, d'altro canto, il rispetto della quiete notturna a decorrere dalle ore 22.00. Sintomatici sarebbero i festeggiamenti che caratterizzano il carnevale quando, gli ambienti pubblici di …, in virtù di autorizzazioni identiche a quella rilasciata per la festa del 27 luglio 2002, organizzerebbero degli intrattenimenti danzanti e musicali caratterizzati da un disturbo della quiete pubblica di gran lunga superiore a quello in giudizio. Di conseguenza, la clausola relativa al rispetto della quiete pubblica dopo le ore 22.00, nel contesto dell'autorizzazione per una festa con musica, al fine di non porsi in contrasto con il concetto stesso del permesso eccezionale, rivestirebbe una portata limitata. In ogni caso, non essendo ancorati i limiti delle emissioni foniche nella legge sugli esercizi pubblici e gli alberghi del Comune di … (LEPAC), non sarebbe possibile accertare il limite stesso di tolleranza delle emissioni in base al diritto comunale. Nell'ottica del diritto federale, le emissioni foniche sarebbero state contenute entro i limiti dell'ordinanza sugli stimoli sonori e i raggi laser. Le contestazioni dell'usciere comunale rivestirebbero mero carattere soggettivo e non costituirebbero uno strumento legalmente idoneo a comprovare il carattere eccessivo delle emissioni foniche.
3. Tramite decisione del 19 febbraio 2003, il Comune di … ha comminato alla gerente del Bar … una sanzione pecuniaria di fr. 200.-- per violazione dell'autorizzazione comunale relativa all'imposizione del rispetto della quiete pubblica. Nella motivazione del decreto di multa, il municipio adduce come la salvaguardia della quiete pubblica rivestirebbe un interesse prioritario retto dalle esigenze sociali della comunità, la cui tutela, in virtù di misure di polizia
mirate prevarrebbe sull'interesse particolare degli osti ad organizzare intrattenimenti musicali notturni. Nel perseguimento della salvaguardia della tranquillità notturna, le licenze di prolungamento dell'orario di apertura degli ambienti pubblici verrebbero sempre assoggettate al vincolo del rispetto della quiete dopo le ore 22.00. Nel caso concreto, il paragone con i festeggiamenti di carnevale sarebbe fuori luogo, considerando che, in tale periodo, la festa coinvolgerebbe praticamente tutta la popolazione e gli ambienti pubblici, per cui eventuali disturbi della quiete notturna sarebbero, per tradizione, accettati da coloro che non prendono parte alle manifestazioni.
4. In data 12 marzo 2003, … ha impugnato tempestivamente la decisione di multa del Comune di … davanti al Tribunale amministrativo chiedendone l'annullamento. In sostanza, la ricorrente riconosce la fattispecie oggettiva che regge il decreto contestato, in particolare per quanto concerne l'intervento dell'usciere comunale, il sollecito dello stesso ad abbassare il volume della musica, l'obiezione di disporre di un'autorizzazione, nonché la continuazione dell'intrattenimento musicale fino verso l'1.30.
A sostegno della propria causa, la ricorrente adduce come il comune non abbia mai concretizzato il concetto e la portata di "quiete pubblica" in modo da imporre agli osti un parametro verificabile e quindi rispettabile. In tale contesto, la gerente stessa, già in occasione dei festeggiamenti del carnevale 2003, avrebbe chiesto al comune di illustrare quanto inteso quale garanzia della quiete pubblica senza ottenere alcuna risposta al riguardo.
Solo a festeggiamenti avvenuti, il municipio le avrebbe comunicato come non ricadrebbe fra i compiti dell'autorità comunale quello di indicare ai singoli esercenti le misure specifiche da adottare onde rispettare la quiete notturna.
Alla luce di tale fattispecie, caratterizzata da una restrizione non verificabile ed in contrasto con gli estremi del permesso eccezionale, la ricorrente contesta di avere contravvenuto alle disposizioni della LEPAC o a quelle del permesso stesso.
In considerazione degli estremi del permesso di apertura prolungata per una festa con musica, la decisione impugnata sarebbe arbitraria e lesiva del principio della buona fede in quanto di per sé stessa contraddittoria.
5. Tramite la presa di posizione presentata il 3 aprile 2003, il comune convenuto propone di respingere integralmente il ricorso.
Come constatato dall'usciere comunale e dagli agenti della polizia cantonale, l'intrattenimento musicale si sarebbe svolto prevalentemente all'esterno del bar le cui finestre e porte sarebbero state spalancate. Di conseguenza, il disturbo derivante dalla musica non avrebbe trovato ostacoli di sorta implicando così un impatto nei confronti dei vicini maggiore di quello riscontrabile durante i festeggiamenti di carnevale che, a causa della stagione, si svolgerebbero all'interno degli esercizi pubblici.
La circostanza per la quale la ricorrente non avrebbe messo in atto alcuna misura a tutela della quiete notturna, bensì, malgrado l'intervento degli agenti di polizia e dell'usciere comunale, dopo un temporaneo abbassamento del volume della musica, avrebbe nuovamente aumentato il volume della stessa continuando la festa fino a tarda notte, implicherebbe una chiara violazione dell'autorizzazione comunale vincolata al rispetto della quiete pubblica dopo le ore 22.00.
Nell'ottica della fattispecie accertata, il decreto di multa sarebbe, fra l'altro, sostenuto dalle disposizioni dell'art. 12 LEPAC, preposte alla tutela della tranquillità e della sicurezza pubbliche in occasione di manifestazioni e intrattenimenti danzanti. La clausola sul rispetto della quiete dopo le ore 22.00 sarebbe perciò supportata da una inoppugnabile base legale.
Riprendendo quanto già addotto nella motivazione del decreto di multa, il comune convenuto precisa come il paragone fra la serata musicale in giudizio e i festeggiamenti di carnevale non sia proponibile a causa delle premesse completamente diverse che distinguerebbero una manifestazione popolare che coinvolge l'intero paese da un singolo evento organizzato privatamente.
Sarebbe altresì improponibile il riferimento alle disposizioni dell'ordinanza federale sugli stimoli sonori e sui raggi laser il cui concetto di quiete pubblica sarebbe retto da parametri più ampi e restrittivi. Essendo assodato che la festa in questione si sarebbe protratta fino dopo la mezzanotte in un contesto di musica ad alto volume e di urla assordanti, sarebbe quindi incontestabile la lesione degli estremi del permesso che imponevano il
rispetto della quiete pubblica a partire dalle ore 22.00. Il chiaro tenore grammaticale dell'autorizzazione escluderebbe ogni possibilità di errore interpretativo e quindi impedirebbe alla ricorrente di appellarsi al principio della buona fede.
Considerando in diritto:
1. In sintesi, come risulta dalla fattispecie, in data 24 luglio 2002, il comune convenuto ha rilasciato alla ricorrente un'autorizzazione di proroga dell'orario di polizia per una singola manifestazione, vincolando la stessa al rispetto della quiete pubblica dopo le ore 22.00. Giova precisare che la richiesta accolta indicava chiaramente l'intenzione di organizzare una festa con musica. Appare altresì comprovato che, a causa del forte volume della musica e degli schiamazzi, taluni vicini hanno chiesto l'intervento della polizia. In seguito all'esplicito invito dell'agente di polizia municipale, la ricorrente ha abbassato sensibilmente il volume della musica per poi aumentare nuovamente lo stesso non appena l'agente ha lasciato il luogo. Il comune ha quindi aperto un procedimento penale-amministrativo che, nel rispetto delle disposizioni procedurali, è sfociato nel decreto di multa in giudizio.
2. Ai sensi dell'art. 9 della legge cantonale sugli esercizi pubblici e gli alberghi (LEPA), l'emanazione di prescrizioni sulla durata di attività soggette all'obbligo di patente ricade nella sfera di competenza dei comuni.
Secondo l'art. 10 della legge sugli esercizi pubblici e gli alberghi del Comune di … (LEPAC), di regola, gli esercizi devono chiudere alle ore 24.00. Su domanda motivata possono essere autorizzate, in generale o per determinati giorni, delle deroghe (art. 14 cpv. 1 LEPAC). Per le manifestazioni e gli intrattenimenti danzanti, gli orari d'apertura vengono fissati dal municipio singolarmente. In ogni caso, devono venir salvaguardati i giovani, la tranquillità e la sicurezza (art. 12 LEPAC). In base all'art. 18 LEPAC, il municipio esercita la sorveglianza sugli esercizi pubblici tramite gli organi della polizia municipale.
Le contravvenzioni alle norme della LEPAC e alla relative disposizioni di attuazione, come pure quelle nei confronti dell'ordinamento cantonale vengono perseguite in analoga applicazione dei disposti dell'art. 22 LEPA (art. 22 LEPAC). Secondo l'art. 22 LEPA, le contravvenzioni alle prescrizioni cantonali e comunali sono punite dalla competente autorità comunale con multe fino a fr. 10’000.--, salvo non siano applicabili le disposizioni penali del diritto federale.
Nell'ambito della procedura penale-amministrativa condotta dai comuni sono applicabili le norme procedurali relative previste dagli art. 177-180 della legge sulla giustizia penale del Cantone dei Grigioni (LGP).
In ottemperanza all'art. 6 cifra 1 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU), che garantisce al cittadino un esame giuridico completo del proprio caso almeno davanti ad un organo giudiziario indipendente e imparziale, nel campo penale amministrativo, questa Corte è tenuta a giudicare i gravami con piena cognizione di causa senza doversi attenere al potere d'apprezzamento delle autorità amministrative convenute. Di conseguenza, appare necessario esaminare, nel contesto della situazione, la conformità della norma applicata nonché l'equità della sanzione pecuniaria, tenendo conto della gravità dell'infrazione, della colpa dell'autore, nonché della sua situazione personale e finanziaria (PTA 1989 no. 31).
3. a) Il comune convenuto imputa alla ricorrente l'adempimento della fattispecie della violazione dell'autorizzazione comunale a causa del mancato rispetto della quiete pubblica dopo le ore 22.00.
In effetti, come contestato nel gravame, la LEPAC omette di descrivere e di concretizzare il concetto di quiete pubblica, per cui sia gli esercenti che l'autorità amministrativa si trovano confrontati con una situazione anomala in quanto non dispongono di parametri di sorta, legalmente ancorati, che permettano di definire i limiti delle emissioni foniche durante le ore notturne e quindi di salvaguardare la parità di trattamento e la certezza di diritto.
D'altro canto, la carenza di un esplicito rinvio nella LEPAC non permette di interpretare il concetto della tranquillità notturna basandosi sui limiti delle emissioni foniche fissati dall'ordinanza federale sugli stimoli sonori e sui raggi laser (OIF). In tale contesto, nella propria decisione PTA 1998 no. 48, il
Tribunale amministrativo ha avuto modo di concludere come le emissioni foniche provenienti da feste, dove si mischiano musica, canti e schiamazzi, solo in casi eccezionali implicano l'applicazione dei valori limite previsti dall'OIF. In simili circostanze spetta alla competente autorità amministrativa, rispettivamente al giudice, accertare, in base all'esperienza e senza essere vincolato ai valori limite dell'OIF, se sussista o meno un disturbo incompatibile con le circostanze del luogo.
Nel caso in giudizio, come risulta dagli atti, l'autorità convenuta non solo si è limitata a vincolare genericamente il permesso al rispetto della quiete notturna dopo un definito orario, ma, in precedenza, interpellata dalla ricorrente in merito al concetto di quiete notturna, ha omesso di illustrarne il significato.
La gerente interessata, da parte sua, nella propria domanda di permesso di apertura prolungata del 15 luglio 2002, ha chiaramente indicato quale scopo della richiesta l'organizzazione di una festa con musica. Viste la stagione estiva nonché le caratteristiche del locale pubblico, munito di una terrazza, in buona fede, il municipio era tenuto a partire dal presupposto che l'intrattenimento musicale si sarebbe svolto a finestre aperte coinvolgendo altresì la terrazza. Inoltre, l'autorità amministrativa interpellata non poteva certo ritenere che, alle ore 22.00, la festa sarebbe stata trasferita all'interno del locale o che fosse interrotta la musica. Alla luce di tali premesse, la decisione di concessione del permesso di apertura prolungata, rilasciata per una festa con musica, che prevede il rispetto della quiete pubblica dopo le ore 22.00, appare perlomeno contraddittoria, a maggior ragione poiché non fissa dei chiari parametri atti a permettere l'accertamento del rispetto della decisione stessa. Indubbiamente, la ricorrente non può essere punita per il presunto mancato rispetto di una disposizione i cui estremi non appaiono concretamente verificabili.
b) Diversa risulta invece la situazione legale nel contesto dell'intervento dell'agente di polizia municipale che, verso la mezzanotte, si è recato sul posto e, preso atto di persona dell'effettivo volume della musica e del conseguente disturbo per il vicinato, ha ordinato alla ricorrente di ridurre sensibilmente tale volume. A questo punto, appare lecito ritenere, nell'ottica
della citata giurisprudenza del Tribunale amministrativo, che l'agente di polizia municipale abbia concretizzato nei confronti della gerente la disposizione del permesso in relazione alla garanzia della quiete pubblica.
La circostanza per la quale, dopo avere ottemperato all'ordine di abbassare il volume della musica impartito dall'agente di polizia municipale, in seguito all'allontanamento di quest'ultimo, la ricorrente ha di nuovo alzato detto volume ai livelli precedenti, tenuto conto dell'avvenuta concretizzazione del concetto di quiete pubblica, deve essere giudicata quale palese infrazione agli estremi del permesso. Di conseguenza, nell'ottica delle conclusioni precedenti, pur con le dovute riserve derivanti dall'anomalia del permesso, la ricorrente può essere punita limitatamente all'infrazione alla disposizione sulla quiete pubblica perpetrata in seguito alla concretizzazione del concetto da parte dell'agente di polizia municipale.
Vista l'esiguità della multa, fissata in 200.- franchi, il cui importo supera di poco quello delle consuete multe d'ordine, questa Corte, pur tenendo conto delle circostanze del caso, non può che confermare l'equità della stessa.
4. In via abbondanziale, giova infine aggiungere come le disposizioni della LEPAC sulla quiete pubblica siano talmente aleatorie da non permetterne all'amministrazione una corretta ed ugualitaria applicazione. La clausola sulla garanzia della quiete pubblica dopo le ore 22.00 che il municipio inserisce regolarmente nei permessi di proroga dell'ora di polizia, come considerato in precedenza, costituisce un concetto astratto che non consente di perseguire il fine inteso dal legislatore e rischia di creare, di caso in caso, delle palesi disparità di trattamento. Per il comune si impelle quindi porre rimedio a detta situazione d'incertezza tramite l'adeguamento delle stessa LEPAC. In tale contesto, visto il carattere di festa popolare che riveste il periodo di carnevale, sarebbe opportuno creare una norma particolare per i festeggiamenti durante tale periodo, dove il concetto di quiete pubblica, visto il coinvolgimento della collettività, appare relativizzato.
Nel merito, può infatti essere pienamente condivisa la tesi del comune, per il quale il concetto di quiete pubblica riferito al carnevale non può essere paragonato con quello applicabile durante gli altri periodi dell'anno.
5. Pur premettendo che, ai sensi delle conclusioni giudiziali, il ricorso deve essere respinto, visto lo stato di incertezza giuridica imputabile al comune convenuto, appare equo dividere le spese giudiziarie fra le parti in causa nella ragione della metà ciascuno, nonché rinunciare all'assegnazione di ripetibili (art. 75 LTA).
Il Tribunale decide:
1. Il ricorso è respinto.
2. Vengono prelevate
- una tassa di Stato di fr. 800.-- - e le spese di cancelleria di fr. 187.--
totale fr. 987.--
il cui importo sarà versato da … e dal Comune di … in ragione della metà ciascuno, entro 30 giorni dalla notifica della presente decisione, all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira.
