“Supporto all’operatività della riforma in materia di semplificazione” CUP J59J16000760006

“Supporto all’operatività della riforma in materia di semplificazione”

CUP J59J16000760006

Macro-attività Realizzazione

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PER LA SEMPLIFICAZIONE E DELL

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16 - Politiche pubbliche e rigenerazione urbana:

un quadro ricostruttivo

dicembre 2021

Indice

Introduzione ... 2

Piano Nazionale di ripresa e resilienza PNRR #nextgenerationitalia e rigenerazione urbana ... 2

Rigenerazione urbana e politiche di semplificazione ... 7

Rigenerazione urbana, governo del territorio e tutela dell’ambiente: l’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile. ... 12

I disegni di legge in materia di rigenerazione urbana. ... 16

Il livello regionale e la necessità di un raccordo multilivello ... 18

Buone pratiche di rigenerazione urbana. ... 22

Conclusioni ... 25

Glossario ... 27

Bibliografia Essenziale ... 28

Documentazione e approfondimenti ... 30

Introduzione

La rigenerazione urbana ricomprende azioni ed interventi per il risanamento urbanistico, ambientale e sociale di aree urbane degradate attraverso programmi di recupero e di riqualificazione del patrimonio immobiliare e degli spazi su scala urbana. La finalità è quella di garantire la qualità dell’abitare sia dal punto di vista ambientale che sociale, anche con riferimento alle aree urbane e alle periferie più degradate.

Le politiche per la rigenerazione urbana sono, pertanto, strettamente connesse con quelle della salvaguardia del territorio, dell’ambiente e del paesaggio e con la riduzione del consumo di suolo in quanto mirano a recuperare e restaurare il patrimonio edilizio esistente limitando il ricorso al consumo di ulteriore suolo edificabile.

Il modello di sviluppo urbano del secondo dopoguerra è stato caratterizzato da una profonda indifferenza nei confronti della sostenibilità. Con le recenti politiche pubbliche in materia si delineano, invece, nuove strategie per una crescita sostenibile, intelligente ed inclusiva finalizzata al recupero delle aree caratterizzate da fenomeni di dismissione con la finalità di restituire nuova qualità ambientale, economica e sociale a quartieri degradati.

In tal senso si è affermata una nuova concezione del suolo e del territorio in relazione ai rapporti con il paesaggio e con l’ambiente finalizzata al bilanciamento tra diversi interessi pubblici per il miglioramento dei livelli di qualità della vita delle comunità territoriali.

Non a caso nel contesto europeo la materia è divenuta sinonimo di «sviluppo urbano sostenibile integrato».

La pandemia e la conseguente necessità di ripensare gli spazi cittadini ha reso la riqualificazione energetica dei centri urbani e degli edifici storici non più un miraggio ma una necessità. Per perseguire tale obiettivo servono investimenti pubblici consistenti e imprese che traccino la strada giusta.

Le recenti misure del Piano nazionale di ripresa e resilienza#nextgenerationitalia, del 26 aprile 2021, prevedono, infatti, misure per la riqualificazione dei tessuti urbani più vulnerabili e interventi di potenziamento dell’edilizia residenziale pubblica.

Il tema in esame si presenta in evoluzione alla luce dei recenti interventi regolativi e costituisce, senza dubbio, un impegno di prioritaria importanza nell’agenda politica pubblica attuale come messo in luce in un recente rapporto “Le città protagoniste dello sviluppo sostenibile” Il Mulino 2021, del Centro nazionale di studi per le politiche urbane Urban@it che analizza le politiche nazionali ed europee per l’Agenda Onu 2030 e le esperienze delle Agende urbane per lo sviluppo sostenibile offrendo un utile quadro ricostruttivo delle recenti politiche urbane.

Piano Nazionale di ripresa e resilienza PNRR #nextgenerationitalia e rigenerazione urbana

L’Unione Europea ha risposto alla crisi pandemica con il Next Generation EU (NGEU),

programma di portata e ambizione inedite che prevede riforme e investimenti per garantire

sviluppo e crescita economica, la sospensione del patto di stabilità e ingenti pacchetti di

sostegno all’economia adottati dai singoli Stati membri. Il piano di investimento europeo

NGEU, spesso definito dai media Recovery Fund (Fondo per la ripresa) segna un cambiamento epocale per la UE e per il nostro Paese.

L’uso efficiente delle risorse dipende dalla riforma della Pubblica amministrazione

. Al riguardo si è rilevato che la pandemia potrebbe essere l’occasione per rilanciare ancora una volta le istanze di modernizzazione burocratica perseguite nel passato. si può pensare di sfruttare gli interventi del PNRR per farli diventare laboratori di cambiamento in cui sperimentare un nuovo modo di fare le riforme che poggi sulla valorizzazione anche delle esperienze di innovazione già realizzate.

L’organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico - OECD, nel recente rapporto Economic policy reforms 2021.Going for growth. ha evidenziato che la crisi provocata dal COVID-19 ha accentuato alcuni dei problemi strutturali dell’Italia tra i quali vengono richiamati anche gli elevati livelli di debito pubblico. Si evidenzia che” la priorità essenziale per favorire la ripresa è rappresentata dalla promozione dell’efficienza della pubblica amministrazione, principalmente nell’ottica di migliorare la gestione degli investimenti pubblici e rendere, al contempo, più efficaci l’assegnazione e il coordinamento dei compiti di attuazione delle varie politiche tra i diversi livelli di governo. Passaggi chiave, questi ultimi, per un utilizzo dei fondi dello European Recovery and Recilience Facility (RRF) e per la piena realizzazione dei vantaggi attesi dalle previste riforme strutturali.”

L’Italia è la prima beneficiaria, in valore assoluto, dei due principale strumenti del NGEU: il Dispositivo per la ripresa e la resilienza (RRF) e il pacchetto di assistenza alla ripresa per la coesione e i territori d’Europa (REACT-EU). Il NGEU intende promuovere una robusta ripresa dell’economia europea all’insegna della transizione ecologica, della digitalizzazione, della competitività, della formazione e dell’inclusione sociale, territoriale e di genere.

Il Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) si articola in sei missioni: transizione verde, trasformazione digitale, crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, coesione sociale e territoriale, salute e resilienza economica, sociale e istituzionale, politiche per le nuove generazioni, l’infanzia e i giovani. Le principali riforme di contesto sono: la pubblica amministrazione, la giustizia, la semplificazione della legislazione e la promozione della concorrenza.

La riforma della pubblica amministrazione è finalizzata a migliorare la capacità amministrativa a livello centrale e locale, a rafforzare i processi di selezione, formazione e promozione dei dipendenti pubblici; a incentivare la semplificazione e la digitalizzazione delle procedure amministrative. L’obiettivo è una marcata sburocratizzazione per ridurre i tempi e i costi che attualmente gravano su cittadini e imprese.

1 Sul punto si rinvia a: http://www.funzionepubblica.gov.it/alfabeto-pa; http://www.funzionepubblica.gov.it/articolo/ministro/19-07- 2021/il-pnrr-10-guide-line-le-schede-illustrate

2 A. Natalini Far funzionare la Pubblica amministrazione. Mondoperaio n. 6 del 2021 p. 18 ss

La riforma finalizzata alla razionalizzazione e semplificazione della legislazione abroga o modifica leggi e regolamenti che ostacolano eccessivamente la vita quotidiana dei cittadini, le imprese e la pubblica amministrazione.

Il Piano si articola in sei missioni di seguito riportate:

Missione 1: digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura;

Missione 2: rivoluzione verde e transizione ecologica Missione 3: infrastrutture per una mobilità sostenibile;

Missione 4: istruzione e ricerca;

Missione 5: coesione e inclusione;

Missione 6: salute.

Nel parere della 13

Commissione del Senato, si è rilevato come nell’ambito della missione 2 del PNNR, Rivoluzione verde e transizione ecologica, una linea di intervento da introdurre è costituito dalla rigenerazione urbana, quale strumento nell’ambito dell’obiettivo europeo del consumo di suolo a saldo zero da raggiungere entro il 2050. Al riguardo si è rilevato che:

“Le prospettive di intervento e gli investimenti dei prossimi anni necessitano di concentrarsi sulla questione delle città(..), le città hanno, inoltre, subito a causa della pandemia, profonde trasformazioni che ne hanno investito la struttura produttiva e commerciale, i servizi pubblici, a partire dai trasporti, la mobilità, l’offerta culturale. Si tratta di fenomeni di lunga durata che dovrebbero essere governati adeguatamente, attraverso un vero ripensamento delle città che implichi investimenti coordinati aventi ad oggetto, in un’ottica complessiva e non settoriale, una trasformazione degli edifici, dalla efficienza energetica alla bonifica da amianto alla sicurezza sismica degli spazi comuni, dei quartieri, della forestazione urbana con infrastrutture verdi in grado di aumentare la resilienza al cambiamento climatico e ai suoi effetti ( fenomeni meteorici estremi e ondate di calore, ad esempio), con una attenzione specifica alla riqualificazione delle periferie e alla edilizia sociale da incentivare; per governare tali trasformazioni sarebbe inoltre importante una riforma della governance, passando attraverso la creazione di un luogo di

“governo delle città” che metta in relazione, nella elaborazione di politiche di sviluppo sostenibile e di trasformazione verde, le esigenze di carattere unitario sottese a tale impostazione di lungo periodo e quelle provenienti dalle autonomie locali e dalle loro istituzioni di governo; si tratta peraltro di un tema centrale nelle politiche europee”.

Missione 5: inclusione e coesione

Misure e risorse destinate alla rigenerazione urbana e housing sociale

Nel piano si evidenzia che questa missione ha un ruolo di grande rilievo nel perseguimento

degli obiettivi trasversali a tutto il PNRR. La missione si esplicita in tre componenti: politiche

per il lavoro; infrastrutture sociali, famiglie, comunità e terzo settore; interventi speciali per

la coesione territoriale.

Un’attenzione particolare è riconosciuta agli interventi di rigenerazione urbana.

Si evidenzia che:

“Gli interventi di costruzione o ristrutturazione di immobili esistenti (pubblici o privati) destinati a persone con gravi disabilità o da anziani non autosufficienti si affiancano ad altri interventi di rigenerazione con importanti ricadute sulla riqualificazione dei tessuti urbani più vulnerabili (periferie, aree interne del Paese). Le politiche di inclusione, prioritariamente dedicate alle fasce della popolazione che vivono in condizioni di marginalità sociale, sono sostenute anche con interventi di potenziamento dell’edilizia pubblica residenziale di housing temporaneo (come le strutture di accoglienza temporanea per gli individui senza fissa dimora o in difficoltà economica) e di housing sociale destinato ad offrire alloggi a canone ridotto, ad esempio, a studenti o famiglie monoreddito.

La cultura e lo sport sono validi strumenti per restituire alla comunità un’identità e negli interventi di rigenerazione urbana e sociale previsti concorrono attivamente alla promozione dell’inclusione e del benessere oltre che ad uno sviluppo economico sostenibile). Nella definizione ed esecuzione dei progetti a valenza sociale e territoriale di questa missione sono protagonisti i Comuni e in particolare le aree metropolitane, dove le condizioni di disagio sociale e di vulnerabilità sono più diffuse”( p. 202)

Il quadro delle misure e risorse destinate alla rigenerazione urbana e housing sociale, intesa come edilizia abitativa sociale finalizzata a garantire in locazione una soluzione abitativa a individui e nuclei familiari del ceto medio (p. 211) attiene:

investimenti in progetti di rigenerazione urbana, volti a ridurre situazioni di emarginazione e degrado sociale;

piani urbani integrati;

programma innovativo della qualità dell’abitare.

Si valorizza la dimensione “sociale” delle politiche urbanistiche e abitative favorendo il sostegno alle politiche per l’abitazione a prezzi più bassi (sostenibili) di quelli di mercato (affordable housing).

Il piano evidenzia che:

“Un’attenzione particolare è riconosciuta ad interventi di rigenerazione urbana,

anche come strumento di supporto all’inclusione soprattutto giovanile e al recupero del

degrado sociale e ambientale attraverso, in particolare, la realizzazione di nuove strutture

di edilizia residenziale pubblica e la rifunzionalizzazione di aree e strutture edilizie pubbliche

esistenti. Nell’ambito di tali interventi, attenzione particolare sarà rivolta anche ad

identificare soluzione alloggiative dignitose per i lavoratori del settore agricolo volte a

superare il fenomeno degli insediamenti abusivi, che creano un terreno fertile per le infiltrazioni di gruppi criminali e favoriscono caporalato e sfruttamento lavorativo in agricoltura ( omissis) Infine, è riconosciuto un ruolo strategico alla riqualificazione delle strutture sportive, volte a favorire l’inclusione e l’integrazione sociale attraverso la diffusione della cultura dello sport e alla progettazione urbana integrata, tesa alla rivitalizzazione e al miglioramento di ampie aree urbane degradate del territorio nazionale”.

M2C3: efficienza energetica e riqualificazione degli edifici Gli incentivi all’edilizia.

Le misure previste sono finalizzate alla efficienza energetica e alla riqualificazione degli edifici pubblici, anche attraverso semplificazioni e accelerazioni delle procedure per la realizzazione di appositi interventi in materia. Si prevede in particolare:

 l’attuazione di un programma per migliorare l’efficienza e la sicurezza del patrimonio edilizio pubblico con interventi riguardanti in particolare scuole e cittadelle giudiziarie;

 l’introduzione di un incentivo temporaneo per la riqualificazione energetica e l’adeguamento antisismico del patrimonio immobiliare privato e per l’edilizia sociale, attraverso detrazioni fiscali per i costi sostenuti per gli interventi.

 sviluppo di sistemi di teleriscaldamento efficienti.

Ecobonus e sisma bonus fino al 110 per cento per l’efficienza energetica e la sicurezza degli edifici.

L’efficientamento energetico e sismico dell’edilizia pubblica e privata è previsto dal piano. Si riporta per maggiore chiarezza e precisione quanto previsto dal piano:

“Per far fronte ai lunghi tempi di ammortamento delle ristrutturazioni degli edifici, per stimolare il settore edilizio, da anni in grave crisi e per raggiungere gli obiettivi sfidanti di risparmio energetico e di riduzione delle emissioni al 2030, si intende estendere la misura del Superbonus 110 per cento recentemente introdotta (articolo 119 del decreto Rilancio) dal 2021 al 2023 (al 30 giugno 2023 per gli interventi realizzati dagli IACP, a condizione che almeno il 60 per cento dei lavori siano stati effettuati a fine 2022;al 31 dicembre 2022 per gli interventi effettuati dai condomini, a condizione che almeno il 60 per cento dei lavori sia stato effettuato entro il 30 giugno precedente).

Il sostegno sarà fornito in forma di detrazione fiscale pari al 110 per cento delle spese sostenute, usufruibili in un periodo di 5 anni e disponibili per chi intende effettuare ristrutturazioni energetiche e antisismiche degli edifici residenziali. La misura prevede inoltre l’introduzione di strumenti finanziari come la “cessione del credito” e il “pagamento anticipato” per agevolare gli ingenti investimenti iniziali.

L’investimento consentirà inoltre di stimolare le economie locali attraverso la creazione di

posti di lavoro nella filiera dell’edilizia e della produzione di beni e servizi per le abitazioni con potenziale impatto sulle categorie deboli colpite dalla pandemia. L’ammissibilità dell’intervento è condizionata ad un miglioramento di almeno due classi energetiche degli edifici dimostrabile tramite il confronto con l’attestato di prestazione energetica (APE) prima e dopo l’intervento. Gli investimenti consentiranno la ristrutturazione di circa 50.000 edifici/anno a regime.” (p.142-143).

L’attuazione delle misure previste richiede un forte impegna di tutti i livelli istituzionali di governo e necessarie forme di raccordo tra gli stessi

A tal fine il D.L. n. 152 del 2021 Disposizioni per l’attuazione del piano nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) e per la prevenzione delle infiltrazioni mafiose,

il coordinamento delle iniziative di ripresa e resilienza tra l’ Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano denominato Nucleo PNRR Stato Regioni art. 33.

Il Nucleo, istituito presso il Dipartimento per gli Affari Regionali e le Autonomie, avrà il compito di assicurare il supporto tecnico per la realizzazione delle attività di competenza volte ad attuare le riforme e gli investimenti previsti dal PNRR in raccordo con le altre amministrazioni dello Stato titolari di interventi e sarà operativo fino al 31 dicembre 2026.

Rigenerazione urbana e politiche di semplificazione

Numerosi provvedimenti del Governo adottati di recente in materia con il ricorso alla decretazione d’urgenza stante la necessità di fronteggiare tempestivamente le conseguenze della crisi pandemica. Si richiamano di seguito i principali interventi regolativi.

Decreto-legge.n.32 del 2019, cd. sblocca cantieri convertito con modificazioni con la legge n. 55 del 2019. L’art. 5 Norme in materia di rigenerazione urbana, introduce una serie di prescrizioni al fine di «concorrere a indurre una drastica riduzione del consumo di suolo e a favorire la rigenerazione del patrimonio edilizio esistente, a incentivare la razionalizzazione di detto patrimonio edilizio, nonché a promuovere e agevolare la riqualificazione di aree urbane degradate con presenza di funzioni eterogenee e tessuti edilizi disorganici o incompiuti, nonché di edifici a destinazione non residenziale dismessi o in via di dismissione ovvero da rilocalizzare, tenuto conto anche della necessità di favorire lo sviluppo dell'efficienza energetica e delle fonti rinnovabili e di assicurare il miglioramento e l'adeguamento sismico del patrimonio edilizio esistente, anche con interventi di demolizione e ricostruzione.» L’art. 5 ha apportato, inoltre, alcune significative modifiche al testo unico dell’edilizia d.p.r. n. 380 del 2001

3 Per schede di sintesi illustrative dell’argomento si rinvia a: http://www.senato.it/japp/bgt/showdoc/18/DOSSIER/0/1210063/index.html

Decreto legge17 marzo 2020, n. 18, cd. decreto Cura Italia, convertito in legge con modificazioni dalla legge 24 aprile 2020, n. 27;

Decreto legge 8 aprile 2020, n. 23 cd. decreto liquidità, convertito in legge con modificazioni dalla legge 05.06.2020, n. 40;

Decreto legge n. 34 del 29 maggio 2020, cd. decreto rilancio, convertito in legge con modificazioni dalla legge 17.7.2020, n. 77;

Decreto legge 16 luglio 2020, n. 76 (“Misure urgenti per la semplificazione e l'innovazione digitale”), convertito con la legge 11 settembre 2020, n. 120 (cosiddetto decreto Semplificazioni).

Con le disposizioni del capo II Semplificazione e altre misure in materia edilizia e per la ricostruzione pubblica nelle aree colpite da eventi sismici, (art.10 e ss.) il provvedimento interviene in materia introducendo modifiche al d.p.r. n. 380 del 2001, Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia.

La relazione di accompagnamento al provvedimento normativo evidenzia che le nuove previsioni sono finalizzate a rimuovere gli ostacoli burocratici allo sviluppo della rigenerazione urbana, a semplificare le procedure edilizie, a ridurre gli oneri regolatori a carico dei cittadini e delle imprese, ad assicurare il recupero e la qualificazione del patrimonio edilizio esistente e lo sviluppo di processi di rigenerazione urbana.

L’obiettivo perseguito è la possibilità di realizzare significativi interventi sul patrimonio edilizio esistente con interventi diffusi di recupero e di riqualificazione e con lo sviluppo di ampi processi di rigenerazione urbana e di orientare i piani urbanistici alla rigenerazione in luogo dell’espansione fondata sul consumo di suolo.

Decreto legge n. 77 del 2021 Governance del piano nazionale di rilancio e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure, convertito con modificazioni dalla legge 29 luglio 2021, n. 108 (G.U.

n. 181 del 30.7.2021).

Come si evince dalla relazione illustrativa il decreto detta, nella sua prima parte, disposizioni in materia di governance del PNRR, descrivendo un sistema articolato su distinti livelli con i ruoli ricoperti dalle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato nonché le modalità di dialogo con le autorità europee.

Nella seconda parte del decreto vengono previste una serie di misure di semplificazione che incidono su ambiti strategici per la realizzazione del piano, come ad esempio, la rigenerazione urbana.

Si richiamano, in particolare, le misure di semplificazione in materia di incentivi per l’efficienza energetica e rigenerazione urbana. In particolare l’art. 33 ha introdotto alcune novelle all’119 del decreto “Rilancio” n. 34 del 2020, convertito con modificazioni dalla legge n. 77 del 2020 ampliando

l’applicazione del cd. superbonus 110%⁴ Con accordo siglato in Conferenza Unificata il 5 agosto 2021, tra il Governo, le Regioni e gli Enti locali è stata adottata la modulistica unificata e standardizzata per la presentazione della comunicazione asseverata di inizio attività. CILA Superbonus⁵.

Il decreto legge n. 77 del 2021 contiene importanti disposizioni con riferimento alla materia ambientale e, in specifico, alle misure previste in materia di valutazione di impatto ambientale (VIA).

Il Piano nazionale di ripresa e resilienza-PNRR trasmesso all’UE, ha evidenziato, infatti, la necessità di una profonda semplificazione delle norme in materia ambientale e, in particolare delle disposizioni concernenti la valutazione di impatto ambientale. Al riguardo si prevede di sottoporre le opere del PNRR ad una speciale VIA statale che assicuri una velocizzazione dei tempi di conclusione del procedimento, demandando ad una apposita Commissione lo svolgimento delle valutazioni in questione attraverso modalità accelerate, come già previsto per il Piano nazionale Integrato per l’Energia e il Clima (PNIEC 2030). L’art. 20 prevede, in particolare, una nuova procedura di VIA veloce per gli interventi PNRRR-PNIEC.

Per i richiamati progetti sottoposti a corsia preferenziale, cd. fast track, sono ridotti i termini previsti dalle procedure del Codice ambiente per la consultazione del pubblico e l’acquisizione di pareri.

Per i progetti sottoposti a valutazione di impatto ambientale di competenza regionale si prevede l’avvio di una fase preliminare al provvedimento autorizzatorio unico regionale. La finalità è quella di migliorare la qualità progettuale anche degli studi di impatto ambientale, con riferimento alle metodologie e alle soluzioni adottate.

Il disegno di legge C.3146 di conversione del decreto legge n. 77 del 2021 è stato oggetto di numerose audizioni parlamentari, stante la trasversalità delle materie oggetto di intervento a cui si rinvia per l’interesse del dibattito sui temi trattati (Confindustria, Cgil, Anci, WWF)⁶.

La Conferenza delle Regioni e delle Province autonome si è espressa sui contenuti del provvedimento con il parere del 17.6.2021 prot.217101CU$/C1-C3⁷

Nel rinviare ai contenuti del parere molto dettagliato (pag. 1-104) si richiama quanto evidenziato nelle premesse del documento che evidenzia la necessità di forme di raccordo interistituzionale su tematiche concernenti le competenze legislative regionali concorrenti In particolare: “La Conferenza stigmatizza la mancanza di idonee forme di raccordo con le competenze legislative delle Regioni e delle Province autonome e il loro mancato coinvolgimento nella definizione degli interventi. Non c’è

4 Il testo definitivo della disposizione dopo la sua conversione in legge, ha ulteriormente precisato le caratteristiche della CILA Superbonus, semplificando la disciplina edilizia degli interventi incentivati al 110%, con la possibilità di attestare gli estremi del titolo abilitativo che ha previsto la costruzione dell’immobile o del provvedimento che ne ha consentito la legittimazione attraverso la CILA (comunicazione inizio lavori asseverata).La disposizione chiarisce, inoltre, che gli interventi che beneficiano del superbonus possono riguardare anche le parti strutturali dell’edificio e i prospetti dell’edificio.

5 Si è stabilito che, stante l’urgenza dell’adozione del modulo unificato e standardizzato per la presentazione della CILA-S, ai sensi dell’art. 19, comma 13-ter, la stessa è efficace dal giorno successivo alla data di pubblicazione del testo dell’accordo sul sito istituzionale della Presidenza del Consiglio – Dipartimento della Funzione Pubblica.

6 https://www.camera.it/application/xmanager/projects/leg18/attachments/upload_file_doc_acquisiti/pdfs/000/005/663/12__Confindustria.pdf;

https://www.camera.it/application/xmanager/projects/leg18/attachments/upload_file_doc_acquisiti/pdfs/000/005/757/19_Memoria_CGIL.pdf;

http://www.anci.it/wp-content/uploads/documento-ANCI-d.l.-77-semplificazioni.pdf;

https://www.camera.it/application/xmanager/projects/leg18/attachments/upload_file_doc_acquisiti/pdfs/000/005/692/02_WWF.pdf

7 https://www.camera.it/application/xmanager/projects/leg18/attachments/upload_file_doc_acquisiti/pdfs/000/005/690/04_Conferenza_delle_regioni_e_province_autonome.pdf

stata, infatti, alcuna sede ufficiale di consultazione nella fase di individuazione degli interventi da finanziare, nonostante le molteplici richieste della Conferenza di definire con urgenza la governance nazionale del piano e un modello di confronto bilaterale a livello regionale e interregionale. Su piano costituzionale tale metodo appare non solo in contrasto con le chiare indicazioni della Commissione europea e degli stessi Trattati, che individuano nella programmazione multilivello l’approccio corretto all’elaborazione dei piani nazionali ma anche con il diritto interno nel semplice presupposto che la pianificazione dello sviluppo economico e infrastrutturale non è competenza esclusiva statale ma postula un coordinamento, anche in relazione alle competenze amministrative, con le regioni, soprattutto per l’implementazione delle decisioni allocative di opere, impianti attività”.

Con l’istituzione del Nucleo PNRR Stato Regioni le auspicate esigenze saranno garantite.

Decreto legge n. 152 del 2021 Disposizioni urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per la prevenzione delle infiltrazioni mafiose GU Serie Generale n.265 del 06- 11-2021),ancora in fase di conversione.⁸

Il decreto legge in esame interviene su un ampio ed eterogeneo spettro di materie, dettando norme necessarie all’attuazione delle misure contenute nel PNRR, oltre a modificare la normativa

“antimafia” per rafforzare il sistema di prevenzione.

L’art. 20 concernente Interventi comunali in materia di efficientamento energetico, rigenerazione urbana, mobilità sostenibile e messa in sicurezza degli edifici e valorizzazione del territorio, mira ad adeguare le norme relative all’attribuzione di contributi statali ai Comuni in materia, alle mutate condizioni previste per l’utilizzo delle risorse del PNRR e che, come evidenziato nella relazione di accompagnamento (A. C. 3354), fanno riferimento agli obiettivi intermedi, cd. milestone; agli obiettivi finali, cd. target; attribuzione, gestione, monitoraggio, rendicontazione e controllo, finalizzati a garantire che la spesa sia conforme a quanto richiesto dall’Unione europea.

Il successivo art. 21 “Piani integrati” prevede l’assegnazione di risorse alle Città metropolitane con l’ obiettivo di favorire una migliore inclusione sociale, riducendo l’emarginazione e le situazioni di degrado sociale, promuovendo anche la rigenerazione urbana attraverso il recupero, la ristrutturazione e la rifunzionalizzazione ecosostenibile delle strutture edilizie e delle aree pubbliche nonché sostenendo progetti legati alle smart cities, con particolare riferimento ai trasporti e al consumo energetico. Si dispone che i progetti oggetto di finanziamento devono riguardare la manutenzione per il riuso e la rifunzionalizzazione ecosostenibile di aree pubbliche e di strutture edilizie esistenti pubbliche per finalità di interesse pubblico, il miglioramento della qualità del decoro urbano e del tessuto sociale e ambientale, con particolare riferimento allo sviluppo e al potenziamento dei servizi sociali e culturali e alla promozione delle attività culturali e sportive nonché interventi finalizzati a sostenere progetti legati alle smart cities, con particolare riferimento ai trasporti ed al consumo energetico. Il comma 5 stabilisce che le Città Metropolitane provvedono ad individuare, sulla base di specifici criteri e nei limiti delle risorse assegnate, i progetti finanziabili

8 Il disegno di legge di conversione del decreto legge n. 152 del 2021 è oggetto di audizioni presso la V Commissione Bilancio, Tesoro e Programmazione della Camera dei Deputati

all’interno della propria area urbana entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, tenendo conto delle progettualità espresse anche dai Comuni appartenenti alla propria area urbana Il D.L. n. 152 del 2021 ha previsto anche l’istituzione del Nucleo per il coordinamento delle iniziative di ripresa e resilienza tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano denominato cd. Nucleo PNRR Stato Regioni art. 33.

Il Nucleo, istituito presso il Dipartimento per gli Affari Regionali e le Autonomie, avrà il compito di assicurare il supporto tecnico per la realizzazione delle attività di competenza volte ad attuare le riforme e gli investimenti previsti dal PNRR in raccordo con le altre amministrazioni dello Stato titolari di interventi e sarà operativo fino al 31 dicembre 2026.

Nell’ambito delle politiche di semplificazione in materia di rigenerazione urbana occorre richiamare, infine, l’Agenda per la semplificazione 2020-2023: semplificazione per la ripresa.⁹ L'Agenda è stata predisposta sulla base di quanto previsto dal richiamato decreto legge 16 luglio 2020, n. 76 (“Misure urgenti per la semplificazione e l'innovazione digitale”), convertito con la legge 11 settembre 2020, n. 120 (cosiddetto DL Semplificazioni) e individua una serie di interventi prioritari, condivisi tra Governo, Regioni ed Enti Locali, definendo obiettivi, risultati attesi, responsabilità e tempi di realizzazione, anche con il coinvolgimento dei cittadini, delle imprese e delle loro associazioni.

L’Agenda intende implementare un programma di interventi di semplificazione per la ripresa seguito dell’emergenza epidemiologica volto al perseguimento dei seguenti obiettivi: eliminazione sistematica dei vincoli burocratici alla ripresa; riduzione dei tempi e dei costi delle procedure per le attività di impresa¹⁰.

Tra i settori chiave per il piano di rilancio è ricompresa l’edilizia e la rigenerazione urbana.

Si prevede, in particolare, che è essenziale rimuovere gli ostacoli burocratici allo sviluppo della rigenerazione urbana per consentire significativi interventi sul patrimonio edilizio esistente e per migliorare le prestazioni energetiche e di sicurezza antisismica degli edifici

Gli altri settori sono tutela ambientale e green economy, banda ultra larga e appalti.

L’Agenda, richiamata anche dalla Nota di aggiornamento al Documento di Economia e Finanza 2020 (NADEF), è focalizzata sull’emergenza e sui programmi di rilancio dell’economia e dell’occupazione, prevedendo interventi che contribuiscano a far ripartire il Paese, contando su una pubblica amministrazione più semplice, veloce e vicina ai cittadini. Nell’ambito dell’Agenda assumono particolare rilievo le azioni tese a implementare le misure del DL Semplificazioni e dell’articolo n. 264 del decreto legge 19 maggio 2020, n. 34 (“Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonché politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19”), convertito con modificazioni dalla legge 17 luglio 2020, n. 77 (cosiddetto DL Rilancio).

9 La Conferenza unificata, nella seduta del 23 novembre 2020, ha sancito l'accordo per l'approvazione dell’Agenda per la semplificazione.

10 http://www.funzionepubblica.gov.it/semplificazione/lagenda-la-semplificazionecittadini.

Rigenerazione urbana, governo del territorio e tutela dell’ambiente: l’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile.

La tutela dell’ambiente ha assunto già da tempo, un’importanza crescente non solo sotto il profilo strettamente giuridico ma anche sotto l’aspetto economico, politico, ecologico, sociologico in quanto la cd. “emergenza ambientale” per la pluralità delle sue cause e dei suoi effetti riguarda ambiti scientifici diversi, tutti egualmente coinvolti dalla complessità del problema e dalla necessità di predisporre una politica ambientale articolata e globale, comprensiva dei diversi interessi implicati.

Dal dibattito più recente si evince il carattere intedisciplinare e trasversale della materia ambientale e della necessità di una visione unitaria delle diverse componenti che lo costituiscono.

Come noto, con la legge costituzionale n. 3 del 2001, recante Modifiche al Titolo V, parte II della costituzione, è stato previsto il riconoscimento dell’ambiente e dell’ecosistema come materia riservata alla legislazione esclusiva dello Stato (art. 117, comma 2, lett.s) trovando finalmente riconoscimento in una norma positiva di diritto costituzionale. L’art. 9 Cost. circoscrive, infatti, l’ambito di tutela al paesaggio e al patrimonio storico-artistico della Nazione.

Un quadro definitorio della materia ambientale Il diritto all’ambiente è stato individuato dalla giurisprudenza costituzionale come diritto soggettivo fondamentale della persona nonché come interesse della collettività, sulla base di una interpretazione logico-sistematica degli artt. 2,9 e 32 Cost.¹¹ Deve essere protetto come elemento determinativo della qualità della vita in quanto “la sua protezione non persegue astratte finalità naturalistiche ed estetizzanti, ma esprime l’esigenza di un habitat naturale nel quale l’uomo vive ed agisce e che è necessario alla collettività e per essa ai cittadini secondo valori largamente sentiti; è imposta anzitutto da precetti costituzionali per cui esso assurge a valore primario ed assoluto” (Corte cost. sentenza n. 210 del 1987).¹²

Alla legislazione concorrente regionale spettano le competenze relative al governo del territorio, (art.117,comma 3),che è strettamente collegato alla disciplina urbanistica che rappresenta il mezzo attraverso il quale garantire uno sviluppo del territorio che tenga conto sia delle potenzialità edificatorie dei suoli, sia di valori ambientali e paesaggistici, di esigenze di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti, delle esigenze economico-sociali della comunità radicata sul territorio. “Il potere di pianificazione urbanistica non è funzionale solo all’interesse pubblico all’ordinato sviluppo edilizio del territorio in considerazione delle diverse tipologie di edificazione distinte per finalità (civile abitazione, uffici pubblici, opifici industriali e artigianali ecc) ma esso è funzionalmente rivolto alla realizzazione contemperata di una pluralità di interessi pubblici, che trovano il proprio fondamento in valori costituzionalmente garantiti”¹³.

Norma fondamentale in materia è costituita dal D.P.R. n. 380 del 2001, recante “Testo unico in materia edilizia”, che raccoglie l’intera disciplina del settore di riferimento.

Sul piano del riparto delle competenze costituzionali in materia e al rapporto paesaggio e ambiente,

11 https://www.cortecostituzionale.it/documenti/convegni_seminari/Ambiente_STU_189_1_sitoCorte.pdf http://dirittoambiente.net/file/vari_articoli_14.pdf

12 https://www.giurcost.org/decisioni/1987/0210s-87.html?titolo=Sentenza%20n.210

13 Sul punto Cons. di Stato, sez. IV, 5 maggio 2017, n. 2056

la Corte costituzionale, già con la sentenza n. 367 del 2007¹⁴, ha sostenuto che paesaggio, ambiente e governo del territorio attengono sostanzialmente al medesimo oggetto, differendo tuttavia nelle finalità perseguite dalle rispettive discipline.

Di qui l’assorbimento del “paesaggio” nella materia “ambiente” in quanto “la tutela ambientale e paesaggistica, gravando su un bene complesso ed unitario e rientrando nella competenza esclusiva dello Stato, precede e comunque costituisce un limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnata alla competenza concorrente delle Regioni”.

Recentemente, con la sentenza n.164 del 2021 15 la Corte ha precisato che. “la tutela ambientale e paesaggistica, gravando su un bene complesso ed unitario, considerato dalla giurisprudenza costituzionale un valore primario ed assoluto e rientrando nella competenza esclusiva dello Stato, precede e comunque costituisce un limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla competenza concorrente delle regioni in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni culturali e ambientali. In sostanza vengono a trovarsi di fronte due tipi di interessi diversi: quello alla conservazione del paesaggio affidato allo Stato e quello alla fruizione del territorio affidato anche alle Regioni. Il conferimento allo Stato della competenza legislativa esclusiva in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema (art. 117, secondo comma, lett. s, Cost.) e con esso della potestà di individuare il livello di governo più idoneo ad esercitare le relative funzioni amministrative, rende del tutto coerente con il disegno costituzionale la previsione, oggi codificata dall’art. 138, comma 3, codice beni culturali, secondo cui l’autorità statale possa autonomamente rinvenire in un bene le caratteristiche che lo rendono meritevole di tutela, anche se la Regione nel cui territorio il bene si trova dovesse essere di contrario avviso.”(considerato in diritto 9.1 e 9.2).

Si richiamano altre due importanti decisioni in materia

Corte costituzionale, sentenza n. 272 del 2020¹⁶, concernente, l’attività di pianificazione territoriale che “è per propria natura devoluta a realizzare una trama unitaria nell’assetto del territorio ove confluiscono i più vari e talvolta divergenti interessi che la legge persegue. Sempre più presente nell’ordinamento e tipica dell’attività amministrativa è perciò l’esigenza di raggiungere un punto di sintesi, adottando scelte non frazionate, ma sensibili al contesto di pianificazione al quale vengono a sovrapporsi”. La decisione è di particolare interesse per i principi sulla disciplina del procedimento amministrativo che costituisce “ il luogo elettivo di composizione degli interessi, in quanto è nella sede procedimentale che può e deve avvenire la valutazione sincronica degli interessi pubblici coinvolti e meritevoli di tutela, a confronto sia con l’interesse del soggetto privato operatore economico, sia ancora e non da ultimo con ulteriori interessi di cui sono titolari singoli cittadini e comunità e che trovano nei principi costituzionali la loro previsione e tutela.

Corte costituzionale sentenza n. 219 del 2021 in materia di governo del territorio¹⁷ ha stabilito alcuni importanti principi concernenti il raccordo tra diverse discipline settoriali, di seguito riportati.

14 https://www.giurcost.org/decisioni/2007/0367s-07.html?titolo=Sentenza%20n.%20367

15 https://www.giurcost.org/decisioni/2021/0164s-21.html?titolo=Sentenza%20n.%20164. La sentenza è commentata da A Fonzi L’ambiente nella giurisprudenza costituzionale. Brevi riflessioni a margine della sentenza della Corte cost. n. 164/2021

16 https://www.giurcost.org/decisioni/2020/0272s-20.html?titolo=Sentenza%20n.%20272

17 https://www.giurcost.org/decisioni/2021/0219s-21.html?titolo=Sentenza%20n.%20219

Diritto.4.1 “Questa Corte, già all’indomani dell’entrata in vigore della riforma del Titolo V della Parte seconda della Costituzione, di cui alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), proprio con riferimento alle modifiche apportate al codice dei beni culturali e del paesaggio, per effetto del decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157 (Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio), ha sottolineato la portata unitaria e complessa della nozione di territorio, su cui «gravano più interessi pubblici: quelli concernenti la conservazione ambientale e paesaggistica, la cui cura spetta in via esclusiva allo Stato, e quelli concernenti il governo del territorio e la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali (fruizione del territorio), che sono affidati alla competenza concorrente dello Stato e delle Regioni» (sentenza n. 367 del 2007; di recente, nello stesso senso, fra le altre, sentenze n. 164 del 2021 e n. 66 del 2018). In quanto incide sul paesaggio, valore costituzionale «primario» e «assoluto» (sentenze n.641 del 1987 e n.151 del 1986), che corrisponde all’«aspetto del territorio, per i contenuti ambientali e culturali che contiene», la tutela ambientale e paesaggistica, affidata allo Stato, «precede e comunque costituisce un limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla competenza concorrente delle Regioni in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni culturali e ambientali» (sentenza n. 367 del 2007). Tale tutela ben può, anzi deve, trovare forme di coordinamento con quella affidata alle Regioni, proprio in considerazione dell’unitarietà del territorio.

Il piano paesaggistico regionale le cui prescrizioni sono «cogenti per gli strumenti urbanistici dei comuni, delle città metropolitane e delle province» e «immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici» (art. 145, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004), è infatti «strumento di ricognizione del territorio oggetto di pianificazione non solo ai fini della salvaguardia e valorizzazione dei beni paesaggistici, ma anche nell’ottica dello sviluppo sostenibile e dell’uso consapevole del suolo, in modo da poter consentire l’individuazione delle misure necessarie per il corretto inserimento, nel contesto paesaggistico, degli interventi di trasformazione del territorio» (sentenza n. 172 del 2018, richiamata dalla sentenza n. 86 del 2019).

Si è ritenuto opportuno riportare un breve inquadramento giurisprudenziale dei principi in materia ambientale e di governo del territorio che sono entrambi strettamente correlati alla disciplina della rigenerazione urbana e, più in generale, ai principi dello sviluppo sostenibile sanciti dal decreto legislativo n. 152 del 2006 Norme in materia ambientale, cd. Codice dell’ambiente, art.

3-quater di seguito riportato per comodità di lettura:

art. 3-quater Il principio dello sviluppo sostenibile:

1. Ogni attività umana giuridicamente rilevante ai sensi del presente codice deve conformarsi al principio dello sviluppo sostenibile, al fine di garantire che il soddisfacimento dei bisogni delle generazioni attuali non possa compromettere la qualità della vita e le possibilità' delle generazioni future.

2. Anche l'attività della pubblica amministrazione deve essere finalizzata a consentire la migliore attuazione possibile del principio dello sviluppo sostenibile, per cui nell'ambito della scelta comparativa di interessi pubblici e privati connotata da discrezionalità gli interessi alla tutela dell'ambiente e del patrimonio culturale devono essere oggetto di prioritaria considerazione.

3. Data la complessità delle relazioni e delle interferenze tra natura e attività umane, il principio dello sviluppo sostenibile deve consentire di individuare un equilibrato rapporto, nell'ambito delle risorse ereditate, tra quelle da risparmiare e quelle da trasmettere, affinché nell'ambito delle dinamiche della produzione e del consumo si inserisca altresì il principio di solidarietà per salvaguardare e per migliorare la qualità dell'ambiente anche futuro.

4. La risoluzione delle questioni che involgono aspetti ambientali deve essere cercata e trovata nella prospettiva di garanzia dello sviluppo sostenibile, in modo da salvaguardare il corretto funzionamento e l'evoluzione degli ecosistemi naturali dalle modificazioni negative che possono essere prodotte dalle attività umane.

Al riguardo occorre richiamare l’Agenda ONU 2030 che sancisce l’impegno a intraprendere le azioni necessarie per il raggiungimento dei 17 obiettivi di sviluppo sostenibile (Sustainable development goals, SDGs) nella consapevolezza della necessità improcrastinabile di superare i limiti dell’attuale modello di sviluppo.

Il rapporto ASVIS “Politiche per fronteggiare la crisi da Covid-19 e realizzare l’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile”, 5 maggio 2020, individua alcune azioni a carattere trasversale finalizzate a realizzare uno sviluppo maggiormente sostenibile.

Goal 8 - incentivare una crescita economica duratura, inclusiva e sostenibile, un’occupazione piena e produttiva;

Goal 9 - costruire una infrastruttura resiliente e promuovere l’innovazione e una industrializzazione equa, responsabile e sostenibile;

Goal 11- rendere la città e gli insediamenti umani inclusivi, sicuri, duraturi e sostenibili.

Per quanto attiene al tema considerato rilevano le seguenti azioni:

la promozione di un piano di azione per le politiche abitative, la rigenerazione urbana e la riqualificazione energetica del patrimonio edilizio,

la semplificazione delle procedure amministrative per consentire un’attivazione rapida degli investimenti pubblici, anche in vista di un utilizzo tempestivo dei futuri fondi europei.

Paper ASVIS “Per un pacchetto di investimenti a favore dello Sviluppo Sostenibile delle città e dei territori”28 maggio 2020.Nella premessa si richiama il documento approvato dal Consiglio europeo del 23 aprile 2020 “Una tabella di marcia per la ripresa. Verso un’Europa più resiliente, sostenibile ed equa” che evidenzia:

“L’Unione europea ha bisogno di uno sforzo di investimento simile al Piano Marshall per sostenere la ripresa e modernizzare l’economia. Dovrebbe trattarsi di uno sforzo coordinato basato su investimenti pubblici a livello europeo e nazionale e sulla mobilitazione degli investimenti privati.

Dovrebbe essere mirato agli obiettivi stabiliti di comune accordo e ai settori che ne hanno maggiormente bisogno”.

In questo contesto il paper evidenzia che gli effetti di una crisi devono portare, necessariamente, a un ripensamento profondo del modello di sviluppo e a un cambiamento di molte politiche lungo la

strada dello sviluppo sostenibile favorendo quella che gli autori definiscono “resilienza trasformativa”

del sistema socioeconomico, aiutandolo a trasformarsi e a non tornare indietro, visto che la situazione antecedente era considerata insoddisfacente e insostenibile.

Le tesi sull’economia circolare capace di rigenerare i sistemi naturali e di redistribuire le risorse, consentendo a tutti di vivere una vita dignitosa in uno spazio sicuro ed equo¹⁸ (Kate Rawort). Il benessere umano, infatti, dipende oltre che dal mantenimento dell’uso complessivo delle risorse in un buon stato naturale ma anche dalla necessità dei singoli individui di soddisfare alcune esigenze fondamentali per condurre una vita dignitosa e con le giuste opportunità. Tra i diritti sociali fondamentali e i limiti ambientali dello sviluppo economico si crea una sorta di fascia circolare a forma di ciambella che può essere definita sicura per l’ambiente e socialmente giusta per l’umanità, in una nuova prospettiva di sviluppo sostenibile.

I disegni di legge in materia di rigenerazione urbana.

A livello comunitario non ci sono normative specifiche in materia di rigenerazione territoriale e urbana, mentre sono numerose le direttive e le comunicazioni della Commissione Europea concernenti il consumo di suolo.¹⁹

A livello nazionale tuttora non esiste una normativa organica in materia di consumo di suolo e di promozione della rigenerazione territoriale e urbana nonostante le numerose iniziative legislative in materia, presentate nel corso delle ultime legislature, alcune di seguito richiamate.

Testo unificato per i disegni di legge n. 1131, 985, 970, 1302,1943 e 1981, recante

“Misure per la rigenerazione urbana”, adottato dalla 13° Commissione del Senato (Territorio, Ambiente, beni ambientali).

Il provvedimento normativo interviene in modo organico in materia, individuando nella rigenerazione urbana lo strumento fondamentale di trasformazione, sviluppo e governo del territorio senza consumo di suolo. I principali obiettivi perseguiti sono:

- contribuire all’arresto del consumo di suolo anche favorendo la sostenibilità ecologica, il rimboschimento, l’attuazione di soluzioni tecnologiche, architettoniche ed ingegneristiche per la resilienza urbana;

- favorire il riuso edilizio di aree già urbanizzate nonché dei complessi edilizi e di edifici pubblici o privati in stato di degrado o di abbandono;

- favorire l’innalzamento del livello della qualità della vita sostenendo l’integrazione sociale, culturale e funzionale secondo criteri spaziali e temporali concernenti attività economiche, servizi pubblici e commerciali, attività lavorative, spazi dedicati al coworking, servizi e attività sociali, culturali ed educativi.

18 Kate Rawort L’economia della ciambella. Sette mosse per pensare come un economista del XXI secolo. Edizioni ambiente 2017 L’A. evidenzia che esiste un confine esterno all’uso delle risorse, una sorta di “tetto” oltre cui il degrado ambientale diventa inaccettabile e pericoloso per l’intera umanità ed individua alcune priorità sociali, quali la disponibilità del cibo, dell’acqua dell’assistenza sanitaria, del lavoro, della parità di genere. L’A. individua tra i diritti sociali fondamentali e i limiti ambientali dello sviluppo una fascia circolare a forma di ciambella che può essere definita sicura per l’ambiente e socialmente giusta per l’umanità

19 Sul punto si rinvia alla ricognizione dei provvedimenti comunitari curata da ISPRA Ambiente

https://www.isprambiente.gov.it/it/attivita/suolo-e-territorio/il-consumo-di-suolo/obiettivi-e-orientamenti-comunitari

L’art. 2 reca, in particolare, un quadro definitorio da tempo auspicato in materia proprio per favorire una maggiore organicità degli interventi delle diverse amministrazioni coinvolte nel settore. In base alla richiamata disposizione la rigenerazione urbana può essere definita come l’attività che ricomprende un complesso sistematico di trasformazioni urbanistiche ed edilizie in ambiti urbani su aree e complessi edilizi caratterizzati da degrado urbanistico, edilizio, ambientale o socio-economico che non determinino consumo di suolo e secondo criteri che utilizzino metodologie e tecniche relative alla sostenibilità ambientale.

Dal punto di vista organizzativo è prevista la costituzione di una Cabina di regia nazionale per la rigenerazione urbana (art. 3) da tempo auspicata con finalità di coordinamento delle politiche attuate dalle amministrazioni interessate ed in linea con l’esperienza di altri paesi europei. L’organismo verrebbe istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri con la partecipazione di rappresentanti del Ministero per la transizione ecologica, Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, Ministero per i beni e le attività culturali, Ministero dell’economia e delle finanze.

Con riferimento alla programmazione degli interventi si prevede l’adozione di un Programma nazionale per la rigenerazione urbana, su proposta del Ministro della transizione ecologica, sentita la Conferenza Unificata, da inserire annualmente in un apposito allegato al documento di economia e finanza (DEF) che dovrà contenere l’elenco degli interventi di rigenerazione urbana programmati e quelli in via di realizzazione.

Il provvedimento normativo è molto articolato ed è oggetto di puntuale analisi nel Dossier del Servizio Studi del Senato n. 370 del 2021 con schede analitiche di lettura articolo per articolo, a cui si rinvia²⁰. Sul richiamato disegno di legge in materia di rigenerazione urbana si è espressa la Conferenza delle Regioni e delle Province autonome con il parere 8 aprile 2021 prot. 21/40/CRO6bis/C4.

Numerose le critiche all’impostazione del disegno di legge statale in quanto si è evidenziato che:

“L’entrata in vigore della legge con il testo attuale determinerebbe l’immediata paralisi della legislazione regionale, nonché a cascata degli strumenti comunali e causerebbe incertezze operative gravi per le iniziative in corso e per quelle in programma”.

Per quanto attiene il “livello regionale”, nel documento viene espresso un parere complessivamente negativo in quanto non viene fatta salva alcuna legislazione regionale in materia; i contenuti del DDL non sono coordinati con quelli di numerose leggi regionali in vigore da anni

Per quanto attiene il “livello comunale”, il giudizio è negativo ed è considerata la parte più problematica in quanto “si introduce il Piano comunale di rigenerazione urbana, di cui non si comprende la relazione con il sistema di pianificazione vigente, oltre ad una serie di adempimenti molto onerosi e di dubbia efficacia, come la banca dati del riuso”. (p. 11)

Si rilevano, inoltre, una serie di difficoltà organizzative e gestionali in quanto “l’operatività della proposta è affidata alla creazione di piani e banche dati da parte dei comuni che molto spesso (soprattutto i piccoli comuni) non hanno le capacità tecniche-economiche per attuarli e per trasmetterli a livello di flussi formativi agli enti sovraordinati che ne monitorano l’attuazione “.

20 http://www.senato.it/japp/bgt/showdoc/18/DOSSIER/0/1210063/index.html

Si tratta di un documento molto analitico e complesso; si rinvia ai relativi contenuti²¹ Si richiamano per completezza i precedenti disegni di legge in materia

XVI Legislatura: disegno di legge “Norme per il contenimento del consumo di suolo e la rigenerazione urbana;

XVII Legislatura: disegno di legge A.S. 2383, “Contenimento del consumo del suolo e riuso del suolo edificato”, reca i principi fondamentali per la valorizzazione e la tutela del suolo prevedendo che il riuso e la rigenerazione urbana, oltre alla limitazione del consumo di suolo, costituiscono principi fondamentali della materia governo del territorio. Fatte salve le previsioni di maggior tutela delle aree inedificate introdotte dalla legislazione regionale, si prevede che il consumo di suolo sia consentito esclusivamente nei casi in cui non esistono alternative consistenti nel riuso delle aree già urbanizzate e nella rigenerazione delle stesse;

XVIII Legislatura: disegno di legge n.1131 Misure per la rigenerazione urbana.

Nella relazione di accompagnamento (Atti parlamentari, Senato della Repubblica n. 1131, marzo 2019) si precisa che il disegno di legge vuole essere uno strumento organico per realizzare la rigenerazione urbana nel nostro Paese. “La proposta è finalizzata a definire i principi fondamentali in materia di rigenerazione urbana e i correlati incentivi per gli interventi da realizzarsi prioritariamente nelle aree già urbanizzate degradate da riqualificare, nei limiti della competenza legislativa concorrente Stato-regioni in materia di governo del territorio.

Si richiama, infine, la Commissione parlamentare d’inchiesta sulle condizioni di sicurezza e sullo stato di degrado delle città e delle loro periferie (attività svolta nel periodo 25 novembre 2016 - 14 dicembre 2017) ha approvato la relazione conclusiva nella seduta del 14 dicembre 2017, fornendo un quadro completo della situazione presente nel nostro paese in materia.

Il livello regionale e la necessità di un raccordo multilivello

Le Regioni, sulla base della potestà legislativa concorrente in materia di governo del territorio, pur in mancanza dei principi fondamentali della materia sulla base di una legge cornice statale, hanno legiferato in materia urbanistica introducendo principi in materia di contenimento del consumo di suolo e di rigenerazione urbana.

Per una disamina della recente legislazione in materia si rinvia al documento della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome del 17 aprile 2019: Disegni di legge: «Consumo di suolo». Il documento concerne dieci disegni di legge sul consumo di suolo presentati tra marzo e dicembre 2018, che a vario titolo affrontano il tema del consumo di suolo e risultano oggi all’esame delle competenti Commissioni del Senato, in forma congiunta.

Le Regioni hanno da tempo evidenziato l’urgenza e la necessità di una “norma quadro nazionale che identifichi lo Stato come soggetto competente all’individuazione di una strategia nazionale per contenere il consumo di suolo, statuendo principi relativi al riconoscimento del valore funzionale del

21 http://www.regioni.it/materie/imgt/ https://www.edilportale.com/news/2021/04/ambiente/rigenerazione-urbana-regioni-col-nuovo- ddl-si-rischia-la-paralisi_82112_52.html

suolo, nonché predisponendo un efficace strumentario di definizioni, di istituti giuridici e di incentivi per consentire alle regioni di dispiegare le proprie competenze in materia, attraverso la declinazione diversificata delle discipline regionale”.

Documento della Conferenza dei Presidenti e delle Province autonome del 3 dicembre 2020 “Posizione in merito ai disegni di legge in materia di rigenerazione urbana (S 970 e abbinate)”.

Il parere evidenzia che la rigenerazione urbana incarna le strategie per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva ed è per questo che rappresenta una priorità nell’agenda politica attuale e dei prossimi decenni. Si tratta di un processo complesso caratterizzato da una forte trasversalità rispetto ad ambiti regolativi diversi, (urbanistico, ambientale, sociale, culturale ed economico).

La compatibilità ambientale, in particolare costituisce un elemento centrale nella individuazione degli obiettivi delle politiche di sviluppo per la rigenerazione urbana.

Sul piano metodologico il documento propone le seguenti indicazioni:

“Nel richiamato rispetto delle competenze costituzionali e nell’ottica della salvaguardia delle previgenti normative regionali, si ritiene metodologicamente più opportuno che su queste materie venga istituito un tavolo di lavoro congiunto tra Stato e Regioni, sul modello di quelli già sperimentati per il regolamento edilizio tipo (RET) ovvero per l’aggiornamento del DM 1444/68 e del DPR n. 380 del 2001.

In ogni caso, la Conferenza delle regioni e delle province Autonome chiede che si facciano sempre ed espressamente salve tutte le normative previgenti in linea con gli obiettivi nazionali al fine di tutelare i processi già avviati, garantendone la prosecuzione in un quadro normativo già assestato”.

Con il documento della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome, 8 aprile 2021, le Regioni hanno evidenziato l’urgenza e la necessità di una “norma quadro nazionale che identifichi lo Stato come soggetto competente all’individuazione di una strategia nazionale per contenere il consumo di suolo, statuendo principi relativi al riconoscimento del valore funzionale dello stesso nonché predisponendo un efficace strumentario di definizioni, di istituti giuridici e di incentivi per consentire alle Regioni di dispiegare le proprie competenze in materia, attraverso la declinazione diversificata delle discipline regionali.

La dottrina specialistica, da tempo lamenta la carenza di una disciplina statale di principio che sarebbe invece importante adottare in un settore di grande interesse per lo sviluppo economico e sociale e soprattutto per porre freno alla proliferazione dei modelli di urbanistica regionali differenziati. L’esigenza di uniformità, che sarebbe garantita dai principi fondamentali non può essere, infatti, al momento assicurata.

Si richiamano di seguito alcune leggi regionali in materia.

Regione Lombardia: legge regionale n.11 del 2021 “Disposizioni relative al patrimonio edilizio dismesso con criticità. Modifiche all’articolo 40 bis della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio)”. Il provvedimento si applica agli immobili dismessi che causano criticità per uno o più aspetti quali salute, sicurezza idraulica, problemi strutturali che ne pregiudicano la sicurezza, inquinamento, degrado ambientale e urbanistico, sociale ed edilizio;

legge regionale n. 18 del 2019, Misure di semplificazione e incentivazione per la rigenerazione urbana e territoriale, nonché per il recupero del patrimonio edilizio esistente. Modifiche e integrazioni alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12(Legge per il governo del territorio) e ad altre leggi regionali;

legge regionale n.31 del 2014 “Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato”.

Regione Liguria: legge regionale n. 23 del 2018 sulla rigenerazione urbana e il recupero del territorio agricolo.

Regione Emilia Romagna: legge regionale n. 24 del 2017 Disciplina regionale sulla tutela e l’uso del territorio e successive modifiche. La legge persegue l’obiettivo del consumo di suolo a saldo zero entro il 2050, a tal fine gli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica perseguono la limitazione del consumo di suolo, attraverso il riuso e la rigenerazione del territorio urbanizzato.

Regione Piemonte: legge regionale n. 16 del 2018 Misure per il riuso, la riqualificazione dell’edificato e la rigenerazione urbana

Regione Lazio: legge regionale n.7 del 2017 Disposizioni per la rigenerazione urbana e il recupero edilizio.

Nel citato documento della Conferenza dei Presidenti e delle Province autonome si rileva che un qualunque disegno di legge in materia dovrebbe considerare la rigenerazione come “LA” questione urbanistica, di cui gli strumenti regionali e comunali esistenti debbano, con le necessarie riscritture, modifiche e integrazioni, occuparsi; senza introdurre nuove ed ulteriori forme di pianificazione o di strumenti specifici, che si sommano ad un quadro già farraginoso e complesso e assai diversificato su base regionale, comportando effetti del tutto opposti a quelli di una semplificazione desiderata.

Analogamente non si ritiene necessaria l’individuazione di specifici procedimenti urbanistici dedicati alla rigenerazione che andrebbero anche in questo caso, verosimilmente, a sovrapporsi con le procedure ordinarie e semplificate già contenute nelle varie legislazioni nazionali e regionali.

Il richiamato parere della Conferenza dei Presidenti delle regioni e delle Province Autonome è corredato di un allegato recante Norme regionali in materia di Rigenerazione Urbana o al Consumo di suolo ²².

Regione Veneto

- Legge n.14 del 06.06.2017 “Disposizioni per il contenimento del Consumo di suolo e modifiche della L.R.23.04.2004 n.11 «Norme per il governo del territorio.»”;

- Legge n.14 del 04.04.2019 “Veneto 2050: politiche per la riqualificazione urbana e la rinaturalizzazione del territoriale e modifiche della L.R. 23.04.2004 n.11 “Norme per il governo del territorio.”.

Regione Piemonte

- Legge regionale n. 56 del 05 dicembre 1977 ”Tutela ed uso del suolo.”;

22 Documento approvato della Conferenza delle Regioni del 3 dicembre 2020:Posizione in merito ai disegni di legge in materia di rigenerazione urbana (s 970 e abbinate) - http://www.regioni.it/download/conferenze/624116/

- Legge regionale n. 16 del 04 ottobre 2018 “Misure per il riuso, la riqualificazione dell'edificato e la rigenerazione urbana”;

- Piano paesaggistico regionale (Ppr), approvato con D.C.R. n. 233-35836 del 3 ottobre 2017.

Regione Toscana:

- L.R. n. 65 del 10 novembre 2014: Norme di governo del territorio;

- Piano di Indirizzo territoriale con valenza di Piano Paesaggistico approvato con D.C.R.T. n. 37 del 27 marco 2015.

Regione Emilia Romagna

- Legge regionale 21 dicembre 2017, n. 24 Disciplina regionale sulla tutela e l’uso del territorio.

Regione Marche

- Legge regionale 5 agosto 1992, n. 34 “Norme in materia urbanistica, paesaggistica e di assetto del territorio”;

- Legge regionale23 febbraio 2005, n. 16 “Disciplina degli interventi di riqualificazione urbana e indirizzi per le aree produttive ecologicamente attrezzate;

- Legge regionale 23 novembre 2011, n. 22 “Norme in materia di riqualificazione urbana sostenibile e assetto idrogeologico e modifiche alle Leggi regionali 5 agosto 1992, n. 34 “Norme in materia urbanistica, paesaggistica e di assetto del territorio” e 8 ottobre 2009, n. 22 “Interventi della regione per il riavvio delle attività edilizie al fine di fronteggiare la crisi economica, difendere l'occupazione, migliorare la sicurezza degli edifici e promuovere tecniche di edilizia sostenibile”.

Regione Liguria

- Legge regionale 7 agosto 2018 n. 15 “Modifiche alla legge regionale 4 settembre 1997 n. 36 (Legge urbanistica regionale) e altre disposizioni di adeguamento in materia di governo del territorio”;

- Legge regionale 29 novembre 2018, n. 23 “Disposizioni per la rigenerazione urbana e il recupero del territorio agricolo”;

- Legge regionale 24 dicembre 21019 n. 30 “Disciplina per il riutilizzo di locali accessori, di pertinenza di fabbricati e d immobili non utilizzati”.

Regione Lombardia

- Legge regionale 26 novembre 2019, n. 18 “Misure di semplificazione e incentivazione per la rigenerazione urbana e territoriale, nonché per il recupero del patrimonio edilizio esistente. Modifiche e integrazioni alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) e ad altre leggi regionali”;

- Legge regionale 28 novembre 2014, n. 31 “Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo Degradato”;

- D.g.r. 5 agosto 2020 - n. XI/3508 Approvazione dei criteri per l’accesso all’incremento dell’indice di