Organo: INAIL - DIREZIONE CENTRALE PRESTAZIONI Documento: Circolare n. 80 del 30 settembre 1997
Oggetto: Sentenza n. 179/1988 della Corte Costituzionale. Nuove modalità di trattazione delle pratiche di tecnopatie non tabellate.
1. Premessa
1.1. Dopo l'entrata in vigore del D.P.R. n. 336/1994 (nuove tabelle delle malattie professionali), e verosimilmente per effetto dell'estensione di tutela ivi prevista, la tipologia di malattie non tabellate sottoposte all'esame centrale ai sensi della circolare n. 35/1992 (circa n. 1900, nel periodo 1°
settembre 1994 - 30 giugno 1997) si è gradualmente circoscritta a: ipoacusie contratte in lavorazioni non tabellate (77%), malattie da posture incongrue e microtraumi ripetuti (17%), affezioni dell'apparato respiratorio e della cute su base allergica dovute a sostanze non tabellate (4%).
1.2. La grande maggioranza di pratiche relative a ipoacusie ed a malattie allergiche risulta istruita nel rispetto delle direttive vigenti, come conferma il fatto che le proposte di riconoscimento dell'origine professionale, formulate dalle Unità territoriali, sono state quasi sempre condivise dalla Direzione Generale.
1.3. D'altronde, le numerose iniziative in passato assunte in tema di accertamento del rischio e di criteriologia medico-legale, nonché l'esperienza complessivamente maturata in materia, costituiscono oggi sufficienti garanzie di uniformità e correttezza di trattazione delle ipoacusie e delle malattie allergiche su tutto il territorio nazionale.
Per queste patologie, pertanto, sono venute meno le ragioni della parziale forma di accentramento disposta con la suddetta circolare n. 35/1992.
1.4. Tali ragioni, invece, continuano a sussistere per le malattie da posture incongrue e da microtraumi ripetuti, stante la complessità del fenomeno e la conseguente necessità di assumere - prima del completo decentramento - ulteriori iniziative di approfondimento, di formazione del personale sanitario e di elaborazione di adeguati protocolli a supporto delle valutazioni medico-legali.
2. Nuova procedura di trattazione delle pratiche di malattie non tabellate In relazione alle considerazioni in premessa, si dispone quanto segue.
A- Per tutte le malattie non tabellate ad eccezione di quelle da posture incongrue e microtraumi ripetuti, a decorrere dalla data della presente circolare, le fattispecie che le Sedi ritengono suscettibili di ammissione a tutela devono essere sottoposte alle Direzioni regionali, interregionali e provinciale che, formulate le loro valutazioni tecniche sul rischio (parere CON.T.A.R.P.), medico-legali (parere del Settore Sanitario) e amministrative, le restituiranno alle Sedi per le definitive decisioni.
Alla Direzione Generale vanno inviate soltanto le eventuali fattispecie che, per la loro complessità o per il loro carattere del tutto inedito rispetto alla tipologia delle malattie non tabellate ricorrenti e già note, richiedono il pronunciamento delle competenti strutture centrali.
Alle Direzioni regionali, interregionali e provinciale è affidato il compito di tenere costantemente sotto osservazione, attraverso una continua azione di monitoraggio, l'andamento del fenomeno onde assicurare la conoscenza puntuale ed aggiornata delle sue caratteristiche quantitative e qualitative, anche con riguardo al contenzioso.
Con cadenze trimestrali le suddette Direzioni devono trasmettere alla Direzione Generale un prospetto riepilogativo del numero di malattie non tabellate riconosciute di origine professionale, distinte per tipo di patologia, per gestione e per Sede.
B- Per le malattie da posture incongrue e da microtraumi ripetuti, le fattispecie che le Sedi ritengono suscettibili di ammissione a tutela devono continuare ad essere sottoposte, tramite le Direzioni regionali, interregionali e provinciale, all'esame della Direzione Generale.
A questo riguardo si allega un elaborato contenente le linee guida che devono essere seguite per la diagnosi della sindrome del tunnel carpale, e cioè della patologia che, nell'ambito delle malattie di cui si tratta, risulta la più frequentemente denunciata come di origine professionale.
Tale documento ha per il momento natura sperimentale; dopo un congruo periodo di verifica, da utilizzare per saggiarne l'efficacia sul piano operativo e per apportare le opportune modifiche e integrazioni anche in relazione ai suggerimenti che perverranno dalla periferia, l'elaborato sarà oggetto di un confronto con le parti sociali per il varo di un definitivo protocollo diagnostico.
3. Onere della prova
La quasi decennale esperienza maturata in tema di malattie non tabellate ha dimostrato l'infondatezza dei timori di un ingovernabile ampliamento della tutela, da più parti manifestati subito dopo l'intervento della Corte Costituzionale; anzi, a fronte del limitato numero di riconoscimenti (ad oggi circa tremila in totale), è diffusa la convinzione che il sistema misto stenti a decollare soprattutto a causa di una generale difficoltà di diagnosticare le patologie da lavoro emergenti.
In questo ambito uno dei punti di maggiore criticità è rappresentato dall'onere della prova che, gravando interamente sul lavoratore, si rivela spesso un ostacolo insormontabile proprio per l'insufficiente livello di conoscenze aggiornate sui rischi e sui danni lavorativi.
In effetti, se per alcune patologie (ad es. ipoacusia) le difficoltà del lavoratore di reperire elementi di prova possono considerarsi in via di esaurimento, lo stesso non può dirsi per altre malattie (ad es. quelle da posture incongrue e microtraumi ripetuti) per le quali continua a mancare un quadro di riferimento certo e organico su base nazionale.
Un effetto non secondario di tale situazione è la continua crescita del contenzioso giudiziario e, di conseguenza, il preponderante peso che viene di fatto assegnato alla magistratura di merito nello svolgimento di funzioni che, più propriamente, dovrebbero essere eseguite da altri soggetti istituzionali.
Rispetto a questo stato dei fatti l'INAIL - al quale si richiede, proprio in ragione delle sue funzioni di assicuratore sociale, una visione dinamica del rischio tecnopatico e una capacità di sviluppare compiutamente tutte le potenzialità di tutela offerte dalle norme- non può assolutamente attardarsi su posizioni passivamente attendiste ma ha l'obbligo, invece, di assumere un ruolo sempre più attivo nella conoscenza e nella protezione delle nuove patologie derivanti dal lavoro.
In concreto, ciò significa anche un maggior impegno partecipativo nella ricostruzione degli elementi probatori del nesso eziologico, sia sul versante del rischio sia in termini medico-legali.
Il contributo che già oggi l'INAIL offre al lavoratore, dunque, deve essere ulteriormente incrementato con l'obiettivo di pervenire, tendenzialmente, ad una situazione in cui le definizioni negative per "carenza di documentazione probatoria" diventino una categoria residuale, circoscritta alle richieste palesemente infondate.
Sul piano operativo, da quanto sopra consegue che:
- l'assicurato è tenuto a produrre tutta la documentazione ragionevolmente acquisibile sia sulle condizioni di rischio sia sull'esistenza della malattia;
- quando tale documentazione sia giudicata insufficiente ma agevolmente integrabile dallo stesso assicurato, questi dovrà essere invitato a presentare nuovi elementi di giudizio con l'indicazione del tipo di prove richiesto e, ove possibile, delle modalità di reperimento;
- in ogni caso l'Istituto deve utilizzare tutti gli atti già in suo possesso, acquisire d'ufficio indagini che risultino altrove effettuate, integrare i dati conoscitivi sul rischio con proprie indagini ispettive o, per i profili più strettamente tecnici, delle CON.T.A.R.P.;
- quando l'area sanitaria, sulla base della documentazione medica presentata dall'assicurato, esprime una prima valutazione di "sospetta" malattia professionale, tutti gli ulteriori esami clinico-specialistici e strumentali necessari per l'approfondimento del nesso eziologico devono essere svolti a cura ed a carico dell'Istituto; e ciò soprattutto nei casi in cui la complessità delle indagini e le difficoltà interpretative a fini medico-legali obbligherebbero comunque ad una ripetizione degli esami, con inutile duplicazione dell'impegno anche finanziario.
